АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА
Именем Российской Федерации
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
арбитражного суда кассационной инстанции
г. Краснодар
Дело № А32-27137/2024
26 марта 2025 года
Резолютивная часть постановления объявлена 25 марта 2025 года
Постановление изготовлено в полном объеме 26 марта 2025 года
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Черных Л.А., судей Воловик Л.Н. и Герасименко А.Н., при участии в судебном заседании от заявителя – общества с ограниченной ответственностью «КУБ» (ИНН <***> ОГРН <***>) –ФИО1 (доверенность от 23.04.2024), от заинтересованного лица – Министерства природных ресурсов Краснодарского края (ИНН <***> ОГРН <***>) – ФИО2 (доверенность от 19.12.2024), рассмотрев кассационную жалобу Министерства природных ресурсов Краснодарского края на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 30.09.2024 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.12.2024 по делу № А32-27137/2024, установил следующее.
ООО «КУБ» (далее – общество) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением о признании действительным решения Министерства природных ресурсов Краснодарского края (далее – министерство) об отказе обществу во включении участка недр местного значения Южный фланг Сязного-II месторождения в перечень участков недр местного значения по Краснодарскому краю (далее – Перечень, участок недр), выраженного в письме от 27.03.2024 № 202-03.5-09-8552/24 (далее – отказ), обязании принять предусмотренные Порядком подготовки, рассмотрения, согласования перечней участков недр местного значения, содержащих общераспространенные полезные ископаемые, или отказа в согласовании таких перечней, а также внесения в них изменений, утвержденным приказом Роснедр от 29.05.2023 № 304 (далее – Приказ), меры для включения участка недр в Перечень.
Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции, требования удовлетворены по мотиву нарушения отказом Закона Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» (далее – Закон О недрах) – приведенные в отказе основания Законом не предусмотрены, профицит (избыток) минерально-сырьевой базы в регионе не указан в числе оснований для отказа во включении участка недр в Перечень.
В Арбитражный суд Северо-Кавказского округа с кассационной жалобой обратилось министерство, просит отменить состоявшиеся по делу судебные акты и отказать в удовлетворении требований. Ссылается на избыток в Краснодарском крае как субъекте Российской Федерации (далее – субъект, регион) необходимых региону запасов полезных ископаемых, для перспективной добычи которых требуется включение в Перечень спорного участка недр, что не отвечает закрепленному в Законе о недрах принципу рационального использования недр.
В отзыве на кассационную жалобу общество просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения как законные и обоснованные, а кассационную жалобу – без удовлетворения.
В судебном заседании представители участвующих в деле лиц поддержали доводы и возражения, изложенные в кассационной жалобе и отзыве на нее.
В судебном заседании по делу объявлялся перерыв с 14 час. 30 мин. 11.03.2025 до 17 час. 40 мин. 25.03.2025.
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, проверив законность и обоснованность обжалуемых судебных актов, оценив доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, выслушав представителей участвующих в деле лиц, считает, что кассационная жалоба подлежит удовлетворению в части по следующим основаниям.
Суд установил и материалами дела подтверждается, что общество является юридическим лицом, зарегистрированным в доме № 2 по улице Красной станицы Воронежская Усть-Лабинского района Краснодарского края, планирует разработку участка недр местного значения «Южный фланг Сязного-II месторождения», содержащего полезное ископаемое – песчано-гравийную смесь (далее – ПИ, ПГС), расположенного в русле реки Кубань в четырех километрах к юго-западу от южной окраины станицы Воронежской Усть-Лабинского района Краснодарского края.
С целью реализации возможности разработки на этом месторождения ПГС на участке недр местного значения общество 01.12.2023 обратилось в министерство с заявкой о включении участка недр в Перечень. Рассмотрев заявку, министерство вынесло отказ во включении участка недр в Перечень, выраженный в письме от 27.03.2024 № 202-03.5-09-8552/24 (наличие значительных показателей минерально-сырьевой базы распределенного фонда недр, отсутствие основ комплексного рационального использования недр, включение участка недр в Перечень с целью дальнейшего лицензирования не представляется возможным), который общество обжаловало в арбитражный суд.
Признавая незаконным отказ министерства, суд правомерно указал, что приведенные в нем основания (избыток (профицит) ПГС в субъекте и отсутствие потребности в разработке недр с возможно находящимися в них ПИ (ПГС)) не установлены Законом о недрах, ни Приказом (в том числе статьей 8 Закона о недрах или пунктом 14 Приказа). Доводы о несоблюдении обществом Приказом механизма подачи соответствующей заявки на включение участка недр в Перечень или ином несоответствии законно установленным требованиям или основаниям, министерство не называло в числе влекущих обжалуемый по делу отказ. Такие аргументы министерство не привело и при рассмотрении дела арбитражным судом.
При рассмотрении дела суд также проверил и счел недоказанным довод министерства об отсутствии у региона потребности в разработке испрашиваемого обществом участка недр и избытке ПГС в регионе. Ссылки на статистические показатели объемов добычи ПИ на территории субъекта, профицит производственных мощностей, обеспечивающих строительные объемы на десятилетия вперед, отсутствие основ комплексного рационального использования испрашиваемого обществом участка недр в Перечень с целью дальнейшего лицензирования нерационально, получили полную и всестороннюю правовую оценку суда. Такие аргументы прямо противоречат не только материалам дела, но и содержащейся в общедоступных электронных ресурсах информации о многочисленных фактах включения министерством участков недр, расположенных в регионе, и даже в Усть-Лабинском и соседних с ним районах Краснодарского края (в том числе на стадии кассационного обжалования состоявшихся по делу судебных актов), но и свидетельствуют или о выборе по усмотрению министерства претендентов на включение участков недр в Перечень, или приведении им заведомо недостоверных сведений о профиците ПГС в крае.
Суд правильно отметил, что наличие избытка ПИ или ПГС в регионе министерство не доказало, ссылаясь лишь на обобщенные цифровые данные, в отсутствие каких-либо систематизированных доказательств, системное и взаимосвязанное изучение судом которых могло бы проверить названный аргумент. Ссылки министерства на данные государственного баланса запасов ПИ на территории субъекта суд проверил и дал им надлежащую правовую оценку.
Не представило в материалы дела министерство и доказательства проведения и соблюдения компетентными контрольно-надзорными (или иными) органами процедуры, предшествующей установлению такого обстоятельства, как наличие (или отсутствие) потребности в разработке недр с целью извлечения ПИ (ПГС) (в том числе с учетом пункта 3 статьи 2.3 Закона О недрах).
Регулируемый пунктом 3 статьи 2.3 Закона О недрах порядок подготовки, рассмотрения, согласования перечней участков недр местного значения или отказа в согласовании таких перечней, а также Приказом, как правильно указал суд, в рассматриваемом случае министерство нарушило.
Пункт 5 Приказа во взаимосвязи с другими его положениями предусматривает право лицензирующего органа принимать решение о начале процедуры включения участка недр в перечень участков недр местного значения или отказаться от принятия такого решения только в том случае, если инициатором включения участка недр местного значения в перечень является сам лицензирующий орган.
Пунктом 1 Приказа установлено, что Перечень участков недр местного значения, содержащих общераспространенные полезные ископаемые, формируется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации на основании геологической информации об участках недр, расположенных на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, а также на основании заявок субъектов предпринимательской деятельности и предложений органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.
В силу положений пунктов 6, 7, 10 –15, 18 – 20 Приказа заявка субъектов предпринимательской деятельности и предложения органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления о включении участка недр местного значения в перечень участков недр местного значения не требует принятия решения решение о начале процедуры включения участка недр в перечень участков недр местного значения, а подлежит согласованию с заинтересованными органами государственной власти и при наличии такого согласования – включению участка недр в перечень посредством внесения необходимых данных в ФГИС «Автоматизированная система лицензирования недропользования», после чего участок недр считается включенным в перечень. Пунктом 4 части 3 статьи 15 Закона О недрах одной из целей государственной системы лицензирования пользования недрами является обеспечение предоставления равных прав на получение права пользования недрами, ограничение которых допускается только в случаях, предусмотренных федеральными законами. Законодательство о недрах не содержит норм, устанавливающих какие-либо дифференцированные условия для включения или не включения участков недр в перечень участков недр местного значения, для предоставления или отказа в предоставлении права пользования недрами, за исключением случаев наличия ограничений или запретов пользования недрами.
Исходя из пункта 12 Приказа если заявка о включении участка недр в перечень соответствует установленным требованиям уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в течение двух рабочих дней со дня регистрации заявки направляет запросы в министерство обороны Российской Федерации, министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, министерство сельского хозяйства Российской Федерации, в уполномоченные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, пользователю недр (в случае если участок недр, предлагаемый к включению в проект перечня участков недр местного значения, расположен в границах участка недр, предоставленного в пользование, и заявителем не представлено согласие такого пользователя недр) на предмет согласования включения участка недр в перечень. После поступления ответов от вышеуказанных лиц (которые должны быть даны не позднее десяти рабочих дней со дня поступления запросов) уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в течение двух рабочих дней со дня поступления ответов на запросы рассматривает заявку о включении участка недр в перечень и принимает решение о включении участка недр в проект перечня участков недр местного значения на территории субъекта Российской Федерации или об отказе включения участка недр в проект перечня (пункт 13 Приказа).
В день принятия решения о включении участка недр в проект перечня участков недр местного значения на территории субъекта Российской Федерации уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации с использованием ФГИС «АСЛН» направляет проект перечня участков недр местного значения на согласование уполномоченным должностным лицам территориального органа Федерального агентства по недропользованию (пункты 15 и 18 Приказа). Роснедра в течение трех рабочих дней согласовывают включение участка недр в перечень участков недр местного значения на территории субъекта Российской Федерации (пункт 19 Приказа), после чего участок недр считается включенным в Перечень.
Правильно установив перечисленные фактические обстоятельства дела, суд правомерно применил к ним нормы права, устанавливающие особенности регулирования отношений, возникающих в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации, содержащиеся в Законе о недрах. Этим Законом также предъявляется ряд правовых и экономических основ комплексного рационального использования и охраны недр, обеспечивающих защиту интересов государства и граждан Российской Федерации, а также прав пользователей недр.
В соответствии со статьей 8 Закона О недрах пользование отдельными участками недр может быть ограничено или запрещено в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства, рационального использования и охраны недр, охраны окружающей среды.
Пунктом 14 Приказа также установлено, что основаниями для отказа во включении участка недр в проект перечня участков недр местного значения или во внесении изменений в перечень участков недр местного значения являются: получение информации о наличии земельных участков из состава земель обороны, безопасности в границах участка недр, предлагаемого к включению в перечень участков недр местного значения; запрет и (или) ограничение пользования недрами в границах участка недр, предлагаемого к включению в перечень участков недр местного значения, в соответствии со статьей 8 Закона недрах; предлагаемый к включению в перечень участков недр местного значения участок недр не относится к участкам недр местного значения, предусмотренным пунктом 1 части 1 статьи 2.3 Закона О недрах; отказ пользователя недр в предоставлении согласия на включение участка недр в перечень участков недр местного значения (в случае если участок недр, предлагаемый к включению в проект перечня участков недр местного значения, расположен в границах участка недр, предоставленного в пользование); отсутствие основания для внесения изменений в перечень участков недр местного значения, предусмотренного пунктом 4 Приказа; получение информации, предусмотренной подпунктом 3 пункта 12 приказа, о наличии сельскохозяйственных угодий, а также иных земель в составе земель сельскохозяйственного назначения, перевод которых для добычи общераспространенных полезных ископаемых в соответствии с законодательством Российской Федерации не допускается.
Законом О недрах запрет на пользование недрами предусмотрен только в определенных случаях и приводимые министерством основания отказа, как правильно установил суд, в рассматриваемом случае отсутствуют. Ограничение пользования недрами прямо предусмотрено Законом О недрах в следующих случаях: на территориях населенных пунктов и зон с особыми условиями использования территорий, если это пользование может создать угрозу безопасности жизни и здоровья населения, охране окружающей среды, сохранности зданий и сооружений, включая сохранность горных выработок, буровых скважин и иных сооружений, связанных с пользованием недрами; в границах особо охраняемых природных территорий (части 2, 3 статьи 8 Закона О недрах).
Применяя положения статьи 8 Закона О недрах к заявке общества, министерство, как правильно установил суд и подтверждается материалами дела, не установило обстоятельства, с наличием которых закон связывает установление запретов или ограничений пользования недрами на конкретном участке недр.
Кроме того, зона с особыми условиями использования территории считается установленной со дня внесения сведений о зоне с особыми условиями использования территории в Единый государственный реестр недвижимости (часть 24 статьи 106 Земельного кодекса Российской Федерации). По данным сервиса «Публичная кадастровая карта», размещенным в открытом доступе в сети «Интернет», в границах участка недр отсутствуют какие-либо зоны с особыми условиями использования территории, правовой режим которых запрещает или ограничивает пользование недрами. Статья 8 Закона О недрах не предполагает произвольного установления органами государственной власти и должностными лицами способа и порядка ее применения и должны осуществляться с соблюдением предусмотренных действующим законодательством процедур такого ограничения или запрета пользования участками недр.
Суд правильно применил пункт 9 части 1 статьи 3, статьи 8, 23 Закона о недрах и указал, что, что министерство не доказало наличие фактических, правовых, адекватных оснований для отказа обществу, или же возможное нарушение удовлетворением заявки общества правового режима использования территории (земельных участков, акватории водных объектов) положений земельного, водного, природоохранного и иного законодательства, запрещающих или ограничивающих такой вид хозяйственной деятельности, как геологическое изучение и (или) разведка и добыча ПИ (ПГС). Цели одной рациональной организации деятельности органов власти не могут служить основанием для ограничения прав и свобод.
Проверяя законность судебных актов в части возложения на министерство обязанности устранить допущенные при издании спорного отказа нарушения в порядке статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – Кодекс), кассационная инстанция учитывает буквальное содержание редакции резолютивной части решения суда первой инстанции. Грамматический анализ второго абзаца резолютивной части решения суда первой инстанции свидетельствует о том, что фактически суд обязал министерство устранить допущенное им нарушения Приказа путем возложения обязанности принять меры в установленном Приказом порядке «для включения» участка недр в «Перечень», что обладает признаками вмешательства в деятельность Министерства и противоречит установленному пунктом 3 статьи 2.3 Закона О недрах, пунктами 1, 5, 6, 7, 10 – 15, 18 – 20, 12 Приказа порядку подготовки, рассмотрения, согласования перечней участков недр местного значения или отказа в согласовании таких перечней, и порядку и срокам рассмотрения заявок о включении участков недр в Перечень, нарушение которых в числе других обстоятельств суд вменил самому министерству.
Кроме того, на территории Краснодарского края проект перечня участков недр местного значения разрабатывается и формируется главным министерством самостоятельно с учетом всех фактических обстоятельств, связанных с каждым конкретным участком недр, чему предшествует целый ряд согласований с компетентными контрольно-надзорными органами. Само по себе наличие права любому заинтересованному лицу направить предложения о рассмотрении возможности включения участков недр в соответствующий перечень не влечет у уполномоченного органа безусловной обязанности принять положительное решение по этому предложению. Приказ и установленные в крае правила не предусматривают ни порядка принятия решения о включении участка недр в перечень, ни оснований для отказа в этом, а лишь содержат отсылочную норму о том, что подготовка, согласование и утверждение перечня осуществляются в соответствии с порядком. Приказ также не предусматривает императивных обязанностей министерства включать в перечень участков недр местного значения любой участок по предложению заинтересованного лица, он регулирует лишь основания для отказа в согласовании Перечня участков недр местного значения, а не основания для отказа во включении в Перечень конкретного участка. Формирование и утверждение Перечня производится с учетом условий социально-экономического развития региона, экологической составляющей, экономической целесообразности и необходимости для дальнейшего перспективного использования участков недр, включаемых в перечень, является компетенцией органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
В целях принятия всесторонне взвешенного решения о необходимости, возможности, экологической безопасности и экономической эффективности включения участка недр в перечень для последующего его предоставления в установленном порядке в пользование в регионе запрашивается и изучается мнение иных органов государственной власти и учреждений в области природопользования.
Например, исходя из пункта 1 статьи 9 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации следует, что добыча общераспространенных полезных ископаемых на внутренних водных путях осуществляется по согласованию с администрациями соответствующих бассейнов внутренних водных путей. Порядок согласования добычи общераспространенных полезных ископаемых на внутренних водных путях утверждается федеральным органом исполнительной власти в области транспорта. Порядок согласования добычи общераспространенных полезных ископаемых на внутренних водных путях Российской Федерации утвержден Приказом Минтранса от 09.02.2018 № 55, он устанавливает процедуру согласования администрацией бассейна внутренних водных путей добычи общераспространенных полезных ископаемых на внутренних водных путях Российской Федерации, планируемой к проведению в границах соответствующего бассейна внутренних водных путей.
Такой механизм установлен в том числе с учетом того, что полная или частичная разработка участков недр может создать предпосылки для негативных русловых переформирований. Отвлечение водных масс во внутренних водных объектах может вызвать уменьшение глубин в их фарватерах, что несовместимо с условиями безопасности судоходства, а также создаст угрозу размыва берегов. Полная или частичная разработка островов (полуостровов, кос, мелей и т.д.) может создать предпосылки для негативных русловых переформирований, уничтожение первичной растительности, которая в естественных условиях способствует аккумуляции наносов и устойчивости положительных форм рельефа русла (отмелей, островов). Уменьшение размера и высоты положительных форм рельефа русла может привести к быстрой эрозии прилегающих берегов, а в период паводков, когда гидравлические сопротивления зависят, прежде всего, от русловых форм в отличие от межени, когда большую роль играет зернистая шероховатость или сопротивления, связанные с песчаными грядами, уничтожение отмели, а значит и подпора, – может привести к глубинной эрозии на вышележащих участках русел. При сохранении площади сечения русла и расхода воды, подобные русловые переформирования могут уменьшать глубины и формирование неправильностей течения на транзитных участках русел рек (водоемов).
По смыслу положений главы 24 Кодекса возложение обязанности совершить определенные действия рассматривается в качестве способа устранения нарушения прав и законных интересов заявителя, их восстановления и должно соответствовать нарушенному праву с учетом обстоятельств дела. При выборе способа устранения нарушенного права арбитражный суд определяет, насколько испрашиваемый заявителем способ соответствует фактическим обстоятельствам дела на момент его рассмотрения, и не связан конкретными формулировками требования заявителя об устранении нарушения, равно как и выбором им того или иного способа восстановления нарушенных прав и законных интересов.
При судебном контроле суд не вправе подменять деятельность органов государственной власти или местного самоуправления. Принимая решение о возложении обязанности совершить определенные действия по конкретному вопросу, суд не вправе предрешать, какое решение должно быть принято компетентным органом при реализации его полномочий.
В данном случае именно министерство является органом, к компетенции которого относится принятие решения о внесении участка недр в Перечень. Возложение на министерство обязанности принять предусмотренные Приказом «меры для включения участка недр» в Перечень, фактически разрешается вопрос, относящийся к компетенции административного органа, и подменяются его полномочия.
Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 25.03.2021 № 575-О отметил, что интересы государства как собственника недр, наряду с иным, обеспечиваются возможностью отказа в случае возможного нарушения требований закона. При рассмотрении заявлений об оспаривании решений, действий (бездействия) органов публичной власти судам необходимо учитывать, что в силу пункта 3 части 4 и пункта 3 части 5 статьи 201 Кодекса при признании указанных решений, действий (бездействия) незаконными в резолютивной части судебного акта должно содержаться указание на обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя, в том числе путем совершения определенных действий, принятия решения. Вместе с тем суд, признавая оспоренное решение, действие (бездействие) незаконным, может отказать в возложении на административного ответчика (орган или лицо, наделенные публичными полномочиями) обязанности совершить какие-либо действия – рассматривая требование о применении восстановительной меры, судам следует принимать во внимание, что решение суда о принятии таких мер в связи с удовлетворением требования о признании недействительным ненормативного акта, действия (бездействия) должно быть исполнимым на дату его принятия, в связи с чем удовлетворение такого требования подлежит проверке в каждом конкретном случае исходя из характера нарушенных прав и конкретных обстоятельств дела, связанных с изменением правового регулирования спорных правоотношений.
Поскольку отказ министерства по результатам рассмотрения заявки общества на включение участка недр в Перечень не основан на законе, это заявление общества подлежит рассмотрению министерством в общеустановленном Законом о недрах и Приказом порядке. В связи с этим обжалуемые судебные акты в части возложения на министерство принять в течение 30 дней (что повлечет, к ому же, нарушение установленных Приказом сроков с учетом всех необходимых предшествующих процедур согласования и принятия ими соответствующих решений) предусмотренные Приказом меры «для включения участка недр в Перечень» подлежат изменению на возложение обязанности рассмотреть заявление общества в установленном Приказом порядке.
Принятые кассационной инстанция меры по приостановлению исполнения обжалуемых судебных актов подлежат отмене в связи с рассмотрением жалобы по существу.
Руководствуясь статьями 286 ? 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Краснодарского края от 30.09.2024 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.12.2024 по делу № А32-27137/2024 в части обязания Министерства природных ресурсов Краснодарского края «принять меры для включения Южного фланга Сязного-П месторождения в перечень участков недр местного значения по Краснодарскому краю» изменить на: «обязать Министерство природных ресурсов Краснодарского края принять меры по рассмотрению заявления ООО «КУБ» о включении месторождения Южного фланга Сязного-П в перечень участков недр местного значения по Краснодарскому краю в порядке, предусмотренном Порядком подготовки, рассмотрения, согласования перечней участков недр местного значения, содержащих общераспространенные полезные ископаемые, или отказа в согласовании таких перечней, а также внесения в них изменений, утвержденном приказом Роснедр от 29.05.2023 № 304».
В остальной части решение Арбитражного суда Краснодарского края от 30.09.2024 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.12.2024 по делу № А32-27137/2024 оставить без изменения.
Отменить принятые определением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 22.01.2025 по делу № А32-27137/2024 меры по приостановлению исполнения решения Арбитражного суда Краснодарского края от 30.09.2024 и постановления Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.12.2024 по делу № А32-27137/2024.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Верховный Суд Российской Федерации в порядке статьи 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Председательствующий Л.А. Черных
Судьи Л.Н. Воловик
А.Н. Герасименко