ТРИНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
191015, Санкт-Петербург, Суворовский пр., 65, лит. А
http://13aas.arbitr.ru
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
г. Санкт-Петербург
13 февраля 2025 года
Дело №А56-46921/2024
Резолютивная часть постановления объявлена 30 января 2025 года
Постановление изготовлено в полном объеме 13 февраля 2025 года
Тринадцатый арбитражный апелляционный суд
в составе:
председательствующего Протас Н.И.
судей Геворкян Д.С., Зотеевой Л.В.
при ведении протокола судебного заседания: до перерыва – ФИО1, после перерыва - ФИО2
при участии:
от заявителя: ФИО3 (по паспорту) (до и после перерыва)
ФИО4 по доверенности от 07.05.2024 (онлайн) (до перерыва)
от заинтересованного лица: ФИО5 по доверенности от 16.01.2025 (до перерыва)
ФИО6 по доверенности от 09.01.2025 (после перерыва)
от 3-го лица: ФИО7 по доверенности от 13.04.2023 (до и после перерыва)
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-27690/2024) Ассоциации телекоммуникационных операторов на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 01.08.2024 по делу № А56-46921/2024 (судья Синицына Е.В.), принятое
по заявлению Ассоциации телекоммуникационных операторов
к Управлению Федеральной Антимонопольной службы по Ленинградской области
3-е лицо: ПАО "Россетти Ленэнерго"
об оспаривании решения,
установил:
Ассоциация телекоммуникационных операторов (далее - заявитель, Ассоциация) обратилась в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением об оспаривании решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области (далее - Управление, УФАС) от 22.04.2024 №ИМ/3941/24.
Решением суда от 01.08.2024 в удовлетворении заявленных требований отказано.
В апелляционной жалобе Ассоциация просит отменить решение суда и принять по делу новый судебный акт, которым удовлетворить заявленные требования. По мнению подателя жалобы, оспариваемое решение УФАС является неправомерным, в связи с чем у суда отсутствовали правовые основания для отказа в удовлетворении заявленных требований.
В судебном заседании, проведенном в формате «онлайн-заседания», представители Ассоциации поддержали доводы, изложенные в апелляционной жалобе, представители Управления и третьего лица просили оставить жалобу без удовлетворения, ссылаясь на правомерность решения суда.
Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверены в апелляционном порядке.
Как следует из материалов дела, Ассоциация является некоммерческой Организацией, которая объединяет операторов связи действующих па территории Российской Федерации, и представляет их интересы, в т.ч. в при взаимодействии с государственными органами и коммерческими организациями.
Ассоциация является хозяйствующим субъектом для целей применения антимонопольного законодательства, т.к. она объединяет коммерческие организации и индивидуальных предпринимателей, действующих на рынке предоставления услуг связи, и представляет их экономические интересы, связанные с конкуренцией па товарных рынках.
Членам Ассоциации (операторам связи) для осуществления деятельности в сфере оказания услуг связи необходим доступ к опорам линий электропередачи, владельцем которых является ПАО «Россети Ленэнерго» (далее Общество), и как владелец сопряжённых объектов инфраструктуры, занимает доминирующее положение па рынке предоставления доступа к воздушным линиям электропередач, столбовым опорам для размещения сетей электросвязи и обязан руководствоваться в своей деятельности Правилами недискриминациониого доступа к инфраструктуре для размещения сетей электросвязи (утверждены Постановлением Правительства РФ от 22 ноября 2022 г. N 2106" (Далее Правила №2106).
Названными Правилами определены принципы и порядок предоставления владельцами инфраструктуры доступа к инфраструктуре операторам электросвязи для размещения сетей электросвязи, в т.ч. порядок формирования цены (тарифа) на доступ к инфраструктуре.
В соответствии с п. 4 Правил № 2106 Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по обеспечению государственного контроля за соблюдением Правил недискриминационного доступа, т.е. органом непосредственно осуществляющим контроль за соблюдением владельцем инфраструктуры норм, регулирующих принцип формирования тарифа за размещение сетей связи, и условий предоставления доступа к инфраструктуре.
Согласно пункту 6.3 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331 Федеральная антимонопольная служба осуществляет полномочия в установленной сфере деятельности в том числе по разъяснению юридическим и физическим лицам вопросов, отнесенных к компетенции Службы.
Таким образом, ФАС России является уполномоченным органом федеральной исполнительной власти, осуществляющим контроль за деятельностью владельцев инфраструктуры необходимой для размещения линий связи и оказании услуг связи, в т.ч. органом контролирующим обоснованность размера тарифа па доступ к указанной инфраструктуре.
Посчитав, что Обществом нарушается антимонопольное законодательством России в части установления монопольно высокой и экономически необоснованной цены, Ассоциация обратилась в УФАС с заявлением (вх.№685/24 от 22.01.2024), в котором указало, что опубликованные на сайте ПАО «Россети Ленэнерго» принципы формирования тарифа на размещение ВОЛС нарушают положения пункта 1 части 1 статьи 10 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции), а именно при формировании тарифа на услугу размещения ВОЛС на опорах ЛЭП Общество включает в цену расходы, которые не были понесены компанией; включает в цену расходы, которые не направлены исключительно на создание услуги; включает в цену расходы, которые не обоснованы необходимостью реализации данной услуги.
22 апреля 2024 года (письмом исх. № ИМ/3941/24 от 22.04.2024) Управление отказано Ассоциации в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в отношении Общества. Основанием для отказа в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, является заключение Управления об отсутствии однозначных выводов о наличии в действиях Общества признаков нарушения пункта 1 части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции.
Не согласившись с указанным решением УФАС об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, Ассоциация оспорила его в арбитражном суде.
Суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленного требования, посчитав правомерным оспариваемое решение Управления.
Выслушав представителей лиц, участвующих в деле, проверив правильность применения судом норм материального и процессуального права, а также соответствие выводов суда обстоятельствам дела и представленным доказательствам, суд апелляционной инстанции установил, что апелляционная жалоба подлежит удовлетворению по следующим основаниям.
В соответствии с частью 1 статьи 1 Закона о защите конкуренции настоящий Федеральный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.
Под монополистической деятельностью понимается, в том числе, злоупотребление хозяйствующим субъектом своим доминирующим положением (пункт 10 статьи 4 Закона о защите конкуренции).
На основании статьи 22 Закона о защите конкуренции к основным функциям антимонопольных органов относятся выявление нарушения антимонопольного законодательства, принятие мер по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлечение к ответственности за такие нарушения; предупреждение монополистической деятельности.
Для выполнения указанных функций Закон о защите конкуренции наделяет антимонопольные органы соответствующими полномочиями, одним из которых является возбуждение и рассмотрение дел о нарушении антимонопольного законодательства (пункт 1 части 1 статьи 23, часть 1 статьи 39 Закона о защите конкуренции).
Порядок рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства определен главой 9 Закона о защите конкуренции и Административным регламентом Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции но возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденным приказом ФАС России от 25.05.2012 № 339.
Одним из оснований для возбуждения и рассмотрения антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства является заявление юридического лица, указывающее па признаки нарушения антимонопольного законодательства (пункт 2 части 2 статьи 39 Закона о защите конкуренции).
Требования к таким заявлениям установлены в статье 44 Закона о защите конкуренции.
Согласно части 4 статьи 44 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган рассматривает заявление или материалы в течение одного месяца со дня их представления. В случае недостаточности или отсутствия доказательств, позволяющих антимонопольному органу сделать вывод о наличии или об отсутствии признаков нарушения антимонопольного законодательства, антимонопольный орган для сбора и анализа дополнительных доказательств вправе продлить срок рассмотрения заявления или материалов, но не более чем на два месяца.
В соответствии с частью 5 статьи 44 Закона о защите конкуренции при рассмотрении заявления или материалов антимонопольный орган определяет, относится ли рассмотрение заявления или материалов к его компетенции; устанавливает наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства и определяет нормы, которые подлежат применению.
Согласно части 8 статьи 44 Закона о защите конкуренции по результатам рассмотрения заявления, материалов антимонопольный орган принимает одно из следующих решений:
1) о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства;
2) об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.
Из анализа вышеназванных норм права следует, что Законом о защите конкуренции предусмотрена процедура предварительного (до принятия решения о возбуждении (отказе в возбуждении) дела о нарушении антимонопольного законодательства) рассмотрения поступивших заявления и материалов.
Целью рассмотрения поступившего в адрес антимонопольного органа заявления является установление оснований для решения вопроса о возбуждении либо об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.
Случаи, при которых антимонопольный орган принимает решение об отказе в возбуждении дела, поименованы в части 9 статьи 44 Закона о защите конкуренции.
В частности, такое решение выносится, если отсутствуют признаки нарушения антимонопольного законодательства (пункт 2 статьи 44).
Учитывая требования части 10 статьи 44 Закона о защите конкуренции и пункта 3.44 Административного регламента (о том, что решение об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства должно быть мотивированным), предметом судебного исследования по делу о признании незаконным такого решения является вопрос о том, надлежащим ли образом мотивирован отказ в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.
На стадии рассмотрения заявления не устанавливаются факт нарушения антимонопольного законодательства и конкретный нарушитель. Наличие либо отсутствие нарушения антимонопольного законодательства устанавливается непосредственно в ходе рассмотрения дела, но итогам которого антимонопольным органом принимается соответствующее решение.
Вели выводы антимонопольного органа об отсутствии признаков нарушения антимонопольного законодательства постановлены с нарушением законодательства о защите конкуренции и (или) недостаточно мотивированы, это является достаточным основанием для признания отказа в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства незаконным, при условии, что такой отказ нарушает права заявителя.
В пункте 52 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства" разъяснено, что по смыслу положений частей 1 и 2 статьи 44 Закона на стадии возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган не рассматривает по существу вопрос о наличии нарушения, но анализирует, приведены ли в заявлении обстоятельства, которые могут свидетельствовать о наличии в действиях конкретного лица признаков нарушения антимонопольного законодательства, и представлены ли в подтверждение этих обстоятельств доказательства (либо указано на невозможность представления определенных документов и лицо, У которого они могут быть истребованы).
В связи с этим, при оценке законности отказа в возбуждении дела по основаниям, предусмотренным пунктами 1, 2 части 9 статьи 44 Закона, арбитражный суд проверяет правильность выводов антимонопольного органа о возможной квалификации нарушения, а также полноту проверки доводов заявителя, свидетельствующих о возможном наличии нарушения антимонопольного законодательства в поведении соответствующих лиц.
Согласно представленным в материалы дела доказательствам, причиной обращения Ассоциации в УФАС с жалобой на действия Общества послужило нарушение субъектом естественной монополии в сфере оказания услуг связи Правил недискриминационного доступа к инфраструктуре для размещения сетей электросвязи (утверждены Постановлением Правительства РФ от 22 ноября 2022 г. N 2106" (Далее Правила № 2106), которыми определены условия и порядок обеспечения недискриминационного доступа к инфраструктуре для размещения сетей электросвязи, которая используется или может быть использована для оказания услуг в сфере общедоступной электросвязи.
В заявлении в антимонопольный орган от 22.01.2024 Ассоциация указывала на следующие нарушения Общества при определении цены услуги (па основании данных опубликованной Методике расчета цены услуги):
- при расчете цены (тарифа) используются не данные о фактически понесенных Обществом расходах, а нормативные показатели, в частности данные "средней рыночной стоимости" строительно-монтажных работ, что прямо противоречит требованиям нормативных документов, регулирующих процесс ценообразования услуги, а также свидетельствует о включении в цену услуги расходов, которые не обусловлены необходимостью реализации услуги;
-при расчете цены, при расчете сумм части общих расходов (которые необходимы и владельцу инфраструктуры и пользователям услуги), которые возлагаются на пользователей услуги, используются директивные, необоснованные реальным объемам использования инфраструктуры коэффициенты, что свидетельствует о включении в цену услуги расходов, которые не направлены па создание услуги и не обусловлены необходимостью реализации услуги.
Проанализировав содержание решения антимонопольного органа об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, апелляционный суд полагает, что обстоятельства и факты, на которые указала Ассоциация, антимонопольным органом не были проверены надлежащим образом, в том числе, путем запроса дополнительных документов и их проверки.
Как следует из решения УФАС (письмо исх. № ИМ/3941/24 от 22.04.2024), основанием для отказа в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, является заключение УФАС об отсутствии однозначных выводов о наличии в действиях Общества признаков нарушения п.1 части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции.
Таким образом, в связи с неоднозначностью выводов и с целью установления фактов, Управление должно было возбудить дело о нарушении антимонопольного законодательства.
Также судом первой инстанции не принято во внимание, что согласно, п. 39 Правил N 2106, цены (тарифы) на предоставление доступа к инфраструктуре для размещения сетей электросвязи устанавливаются в российских рублях на уровне, обеспечивающем возмещение экономически обоснованных расходов владельцев инфраструктуры па предоставление доступа к инфраструктуре и получение необходимой прибыли владельцами инфраструктуры.
Согласно части 1 статьи 6 Закона о защите конкуренции монопольно высокой ценой товара является цена, установленная занимающим доминирующее положение хозяйствующим субъектом, если эта цена превышает сумму необходимых для производства и реализации такого товара расходов и прибыли и цену, которая сформировалась в условиях конкуренции на товарном рынке, сопоставимом по составу покупателей или продавцов товара, условиям обращения товара, условиям доступа на товарный рынок, государственному регулированию, включая налогообложение и таможенно-тарифное регулирование, при наличии такого рынка на территории Российской Федерации или за ее пределами.
Таким образом, тариф должен быть сформирован на основании экономически подтвержденных затрат (затратный метод).
Однако в рассматриваемом случае антимонопольным органом обстоятельства и факты, на которые указала Ассоциация, не были проверены надлежащим образом, в том числе путем запроса дополнительных документов и их проверки.
В связи с тем, что указанные выше обстоятельства свидетельствуют о бездействии Управления при рассмотрении заявления Ассоциации, УФАС не осуществлена проверка обоснованности тарифа на доступ к ВОЛС, рассчитанного в соответствии с Методикой, размещенной на сайте Общества, решение суда первой инстанции нельзя признать мотивированным, содержащим оценку всем обстоятельствам, указанным в жалобе, что нарушает права и законные интересы заявителя относительно полноты и объективности проведенной проверки обращения заявителя.
Из оспариваемого решения об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства следует, что при вынесении решения УФАС ограничился изучением методики, но не осуществил проверку фактических расходов, понесенных Обществом и включенных в действующий тариф.
Кроме того, при рассмотрении настоящего дела не принято во внимание разъяснение Федеральной Антимонопольной службы, содержащееся в письме от 22.02.2022 исх. № ПИ/13436/22, в котором указано, что экономически обоснованными расходами признаются любые затраты при условии, что они фактически произведены для осуществления деятельности, направленной на получение дохода, документально подтверждены и являются обоснованными. ФАС России указывает, что размер затрат, включаемых в тариф на услугу, должен определяться на основании данных финансовой отчётности.
Вопреки позиции ФАС России, Управление в ходе рассмотрения заявления не запросило необходимые финансовые и бухгалтерские документы. В рамках рассмотрения заявления не исследовались такие доказательства, как расчет тарифа, детальная разбивка составляющих тарифа, бухгалтерская отчетность.
Учитывая отсутствие в материалах дела в бухгалтерской отчётности, договоров свидетельствующих о включении экономически обоснованных расходов, УФАС не могло фактически установить обоснованность тарифа, что свидетельствует о неполноте рассмотрения заявления, а также преждевременности выводов об отсутствии нарушения антимонопольного законодательства.
Более того, из оспариваемого решения не следует, что установление наличия обоснованных расходов Общества являлось предметом оценки антимонопольного органа, что свидетельствует о неполноте рассмотрения заявления.
Возможность самостоятельно истребовать, проанализировать бухгалтерскую отчетность Общества, рассчитать размер -тарифа и на основании этих данных установить нарушение антимонопольного законодательства и Правил недискриминационного доступа № 2106 - Ассоциации не предоставлена. Такая возможность имеется только у антимонопольного органа, исходя из его прямой компетенции.
В целом содержание оспариваемого решения нельзя признать мотивированным, содержащим оценку всем обстоятельствам, указанным в жалобе, что нарушает права и законные интересы заявителя относительно полноты и объективности проведенной проверки обращения заявителя.
При таких обстоятельствах следует признать, что оспариваемое решение Управления подлежит признанию недействительным.
С учетом вышеизложенного заявленное Ассоциацией требование подлежит удовлетворению, что влечет отмену решения суда.
Согласно пункту 3 части 5 статьи 201 АПК РФ в резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, об отказе в совершении действий, в принятии решений должно содержаться указание на обязанность соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.
Вместе с тем, суд отмечает, что выбор способа восстановления нарушенного права, является самостоятельным процессуальным действием суда, зависящим от конкретных предмета и фактических обстоятельств спора.
Учитывая, что Управление не проверило надлежащим образом доводы жалобы Ассоциации относительно установления монопольно высокой и экономически необоснованной цены для принятия объективного решения, апелляционный суд с целью восстановления нарушенного права заявителя, руководствуясь частью 5 статьи 201 АПК РФ считает необходимым обязать УФАС повторно рассмотреть заявление Ассоциации (вх.№685/24 от 22.01.2024).
Руководствуясь пунктом 2 статьи 269, статьями 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд
ПОСТАНОВИЛ:
Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 01 августа 2024 года по делу № А56-46921/2024 отменить.
Признать недействительным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области от 22.04.2024 № ИМ/3941/24 об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.
Обязать Управление Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области повторно рассмотреть заявление Ассоциации телекоммуникационных операторов (вх. № 685/24 от 22.01.2024).
Взыскать с Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области в пользу Ассоциации телекоммуникационных операторов расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение дела в первой и апелляционной инстанциях в сумме 4 500 руб.
Возвратить Ассоциации телекоммуникационных операторов из федерального бюджета 1 500 руб., излишне уплаченных по платежному поручению от 08.08.2024 № 110.
Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.
Председательствующий
Н.И. Протас
Судьи
Д.С. Геворкян
Л.В. Зотеева