АРБИТРАЖНЫЙ СУД
ПОВОЛЖСКОГО ОКРУГА
420066, <...>, тел. <***>
http://faspo.arbitr.ru e-mail: info@faspo.arbitr.ru
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
арбитражного суда кассационной инстанции
Ф06-1423/2025
г. Казань Дело № А12-6179/2024
26 марта 2025 года
Резолютивная часть постановления объявлена 20 марта 2025 года.
Полный текст постановления изготовлен 26 марта 2025 года.
Арбитражный суд Поволжского округа в составе:
председательствующего судьи Закировой И.Ш.,
судей Мосунова С.В., Сибгатуллина Э.Т.,
при осуществлении видеозаписи и ведении протокола секретарем судебного заседания Бутаковой А.Н.,
при участии в судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи присутствующих в Арбитражном суде Волгоградской области представителей:
Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Волгоградской области – ФИО1, доверенность от 09.08.2023, ФИО2, доверенность от 10.07.2024,
Индивидуального предпринимателя ФИО3 – ФИО4, доверенность от 20.03.2025, ФИО3, (паспорт) лично,
рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Волгоградской области
на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 28.08.2024 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.12.2024
по делу № А12-6179/2024
по заявлению Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Волгоградской области (400001, <...>, ОГРН <***>, ИНН <***>) к индивидуальному предпринимателю ФИО3 (ОГРНИП <***>, ИНН <***>), об аннулировании лицензии,
УСТАНОВИЛ:
Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Волгоградской области (далее – Управление Росреестра по Волгоградской области, Управление, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением об аннулировании лицензии, предоставленной индивидуальному предпринимателю ФИО3 (далее – ИП ФИО3, ответчик) на осуществление геодезический и картографической деятельности от 19.04.2016 №ЛО36-00116- 34/00609230.
Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 28.08.2024 в удовлетворении заявленных требований отказано.
Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.12.2024 решение Арбитражного суда Волгоградской области оставлено без изменения.
В кассационной жалобе Управление просит указанные судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт.
По мнению Управления, суды, ссылаясь на то обстоятельство, что им не указаны виды оборудования и программного обеспечения со ссылкой на законодательство, не учли, что в настоящем случае Управлением выявлено нарушение, выраженное в отсутствии необходимого оборудования, а не в несоответствии его требованиям государственного стандарта.
В отзыве на кассационную жалобу ИП ФИО3 просит судебные акты оставить без изменения, кассационную жалобу без удовлетворения.
Представители Управления в судебном заседании поддержали доводы кассационной жалобы.
ИП ФИО3 в судебном заседании отклонил кассационную жалобу по основаниям, изложенным в отзыве.
Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, отзыва на нее, заслушав представителей сторон, проверив в соответствии с пунктом 1 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, суд округа пришел к следующим выводам.
От ИП ФИО3 06.09.2023 через Единый портал государственных и муниципальных услуг (далее - ЕПГУ) в Управление поступило заявление № 3033189553 «Подтверждение соответствия лицензиата лицензионным требованиям» по лицензии на осуществление геодезической и картографической деятельности от 19.04.2016 № Л036-00116-34/00609230, которая выдана ИП ФИО3 на следующие виды работ: создание и (или) обновление государственных топографических карт или государственных топографических планов; создание государственных геодезических сетей; создание государственных нивелирных сетей; создание государственных гравиметрических сетей. Периодическое подтверждение соответствия лицензиата лицензионным требованиям проводилось в отношении вышеперечисленных видов работ.
В рамках периодического подтверждения соответствия лицензиата лицензионным требованиям от ИП ФИО3 через ЕПГУ поступило заявление от 06.09.2023 № 3033207080 о внесении изменений в реестр лицензий в части добавления следующих видов работ: создание и (или) обновление государственных топографических карт или государственных топографических планов; создание геодезических сетей специального назначения, в том числе сетей дифференциальных геодезических станций; установление, изменение и уточнение прохождения государственной границы Российской Федерации; установление и изменение границ между субъектами Российской Федерации и границ муниципальных образований, границ населенных пунктов, границ зон с особыми условиями использования территории.
Как указал предприниматель, вид работ «создание и (или) обновление государственных топографических карт или государственных топографических планов» в заявлении указан ошибочно, поскольку уже имеется в действующей лицензии.
На основании приказа Управления от 21.09.2023 внесены изменения в лицензию на осуществление геодезической и картографической деятельности от 19.04.2016 № Л036-00116- 34/00609230, согласно которым с 21.09.2023 ИП ФИО3 вправе осуществлять следующие виды работ: создание и (или) обновление государственных топографических карт или государственных топографических планов; создание государственных геодезических сетей; создание государственных нивелирных сетей; создание государственных гравиметрических сетей; создание геодезических сетей специального назначения, в том числе сетей дифференциальных геодезических станций; установление, изменение и уточнение прохождения государственной границы Российской Федерации; установление и изменение границ между субъектами Российской Федерации и границ муниципальных образований, границ населенных пунктов, границ зон с особыми условиями использования территории.
В рамках периодического подтверждения соответствия лицензиата лицензионным требованиям 18.09.2023 Управлением проведена документальная оценка (акт документальной оценки от 18.09.2023 № 004-ПП/23/Д) и 25.09.2023 проведена выездная (дистанционная) оценка (акт выездной (дистанционной) оценки от 25.09.2023 № 004-ПП/23/В), в ходе которых выявлены нарушения лицензионных требований.
На уведомление о выявленных нарушениях ИП ФИО3 представил пояснения, в которых он ссылается на наличие в сети Интернет программного продукта QGIS с широким спектром возможностей.
В части наличия технических средств, принадлежащих лицензиату на праве собственности или ином законном основании, прошедших поверку (калибровку) в соответствии с Федеральным законом от 26.06.2008 № 102-ФЗ «Об обеспечении единства измерений», для выполнения работ по созданию государственной нивелирной сети, государственной гравиметрической сети, предприниматель указывал, что согласно Положению о лицензировании геодезической и картографической деятельности, утвержденного постановлением Правительства РФ от 28.07.2020 N 1126 ( далее – постановление Правительства № 1126 ) лицензиату достаточно иметь договорные отношения с партнером, оказывающим соответствующие услуги, у которых имеется необходимое для выполнения заявленных видов работ оборудование. Таковым партером является ООО «ЕФТ СЕРВИС» (сайт в интернете https://eft-service.ru), с которым у предпринимателя имеются договорные долгосрочные партнёрские отношения.
Как пояснил предприниматель, 14.03.2016 № ОХ-162/2015 им был заключен договор с ООО «ЕФТ-СЕРВИС», согласно которому ИП ФИО5 имеет доступ к данным базовых станций общества с возможностью получения информации с любой из них и техническую поддержку по вопросам подключения и получения услуг, в том числе, арендовать геодезическое оборудование.
В целях уточнения указанной информации Управлением направлен запрос в ООО «ЕФТ-СЕРВИС» о подтверждении наличия и предоставления ИП ФИО3 в рамках договорных отношений необходимого оборудования для проведения лицензируемых видов работ : создание и (или) обновление государственных топографических карт или государственных топографических планов, создание государственных нивелирных сетей, создание государственных гравиметрических сетей оборудования.
В ответ на запрос контролирующего органа ООО «ЕФТ-СЕРВИС» сообщило об отсутствии в компании такого оборудования и соответствующих договорных отношений на предоставление такого оборудования кому-либо. Как указало общество, договор от 14.03.2015 № ОХ-162/2015, заключенный между компанией ООО «ЕФТ СЕРВИС» и ИП ФИО3, подразумевает только передачу оборудования на ответственное хранение и сохранность (работоспособность) иного электронного оборудования (геодезическая базовая станция Фролово (FROL), антенный кабель, антенна, роутер, микрокомпьютер).
В соответствии с частью 12 статьи 19.3 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон о лицензировании), Управлением принято решение о проведении оценки соответствия соискателя лицензии, лицензиата лицензионным требованиям от 20.10.2023 № 008-р, подготовлен акт документальной оценки соответствия лицензионным требованиям от 23.10.2023 № 011-пП/23/Д.
В связи с неустранением лицензиатом нарушений, выявленных по результатам периодического подтверждения соответствия лицензиата лицензионным требованиям, приказом Управления от 24.10.2023 П/335/23 действие лицензии приостановлено на 60 календарных дней.
Письмом Управления от 25.10.2023 ИП ФИО3 был уведомлен о приостановлении действия лицензии и возможности продления данного срока по заявлению на 60 дней. Указанное письмо лицензиатом не получено и 01.12.2023 возвращено в Управление. Заявления о продлении срока приостановления от лицензиата в Управление не поступало.
Неисполнение ответчиком выявленных нарушений по истечении срока приостановления лицензии явилось основанием обращения Управления в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Установив несоблюдение административным органом процедуры инициирования аннулирования спорной лицензии, суды отказали в удовлетворении заявленных требований.
Судебная коллегия кассационной инстанции не находит оснований для переоценки выводов судов в связи со следующим.
Отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности, регулируются Законом о лицензировании.
На основании пункта 42 части 1 статьи 12 указанного Закона геодезическая и картографическая деятельность, в результате которой осуществляются создание государственных топографических карт или государственных топографических планов, государственных геодезических сетей, государственных нивелирных сетей и государственных гравиметрических сетей, геодезических сетей специального назначения, в том числе сетей дифференциальных геодезических станций, определение параметров фигуры Земли и гравитационного поля в этих целях, установление, изменение и уточнение прохождения Государственной границы Российской Федерации, установление, изменение границ между субъектами Российской Федерации, границ муниципальных образований подлежит лицензированию.
Порядок приостановления, возобновления, аннулирования, прекращения действия лицензии установлен статьей 20 указанного Закона.
Лицензия аннулируется по решению суда на основании рассмотрения заявления лицензирующего органа об аннулировании лицензии ( пункт 12 статьи 20 Закона о лицензировании).
Статьей 19.3 Закона о лицензировании регламентирован порядок проведения периодического подтверждения соответствия лицензиата лицензионным требованиям (далее - Периодическое подтверждение), в части 2 которой предусмотрено, что периодическое подтверждение соответствия лицензиата лицензионным требованиям проводится каждые три года со дня предоставления лицензии, если больший период не предусмотрен положением о лицензировании конкретного вида деятельности.
По результатам периодического подтверждения соответствия лицензионным требованиям лицензирующим органом принимается одно из следующих подписываемых уполномоченным должностным лицом лицензирующего органа решений: 1) о соответствии лицензиата лицензионным требованиям; 2) о направлении лицензиату перечня выявленных нарушений лицензионных требований с указанием срока их устранения (часть 8 статьи 19.3 Закона о лицензировании).
В случае, если по результатам периодического подтверждения соответствия лицензионным требованиям принято решение о направлении лицензиату перечня выявленных нарушений лицензионных требований, лицензиат обязан в установленный срок устранить указанные нарушения и уведомить об устранении нарушений лицензирующий орган (часть 11 статьи 19.3 Закон о лицензировании).
Если по результатам периодического подтверждения соответствия лицензионным требованиям выявлены грубые нарушения лицензионных требований, лицензирующий орган проводит оценку устранения указанных нарушений в срок, не превышающий десяти рабочих дней со дня, следующего за днем получения уведомления об устранении нарушений (часть 12 статьи 19.3 Закона о лицензировании).
Исчерпывающий перечень грубых нарушений лицензионных требований в отношении каждого лицензируемого вида деятельности устанавливается положением о лицензировании конкретного вида деятельности (часть 10 статьи 19.2 Закона о лицензировании).
Подпунктом 2 пункта 4 стати 136 Федерального закона от 11.06.2021 № 170- ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» определено, что лицензиаты, которым лицензии на осуществление видов деятельности, предусмотренных, в том числе пунктом 42 (геодезическая и картографическая деятельность) Закона о лицензировании, были предоставлены до 01.03.2022, после 01.03.2022 должны пройти процедуру первичного подтверждения соответствия лицензионным требованиям в один из следующих сроков:
1) по истечении срока, предусмотренного Законом о лицензировании для прохождения процедуры периодического подтверждения соответствия лицензионным требованиям, отсчет которого осуществляется с даты предоставления лицензии или даты проведения последней плановой проверки соблюдения лицензионных требований в зависимости от того, какое событие произошло позднее, но не ранее 01.09.2022;
2) в течение одного года, исчисляемого с 01.03.2022, если в течение срока, предусмотренного Законом о лицензировании для прохождения процедуры периодического подтверждения соответствия лицензионным требованиям, предшествовавшего 01.03.2022, проверка соблюдения лицензионных требований при предоставлении лицензии, а также плановые проверки соблюдения лицензионных требований в отношении лицензиата не проводились.
Как следует из материалов дела и подтверждено судами, в порядке части 1 статьи 19.3 Закона о лицензировании, на основании поступившего заявления № 3033189553 Управлением принято решение о проведении оценки соответствия лицензиата лицензионным требованиям от 11.09.2023 № ИСХ/12-48567-ТШ/23@ (отправлено 11.09.2023 на адрес электронной почты antdey@mail.ru, указанной в поступившем заявлении) в соответствии с которым ИП ФИО3 представлены материалы, в том числе, фотоматериалы (ВХ/46010/23 от 20.09.2023).
Документальная оценка проводилась в отношении документов и материалов, содержащихся в лицензионном деле, согласно которым у лицензиата имеются технические средства: приемник Trimble 5700 L1 (заводской номер 220400878), приемник Trimble R3 (заводской номер 4803217934), Тахеометр электронный 3Ta5P (заводской номер 14660), сведения о поверке которых в федеральной государственной информационной системе РОССТАНДАРТА «АРШИН» отсутствовали.
Также отсутствовали данные о наличии программного обеспечения, необходимого для проведения заявленных работ.
Управление полагает, что выявленные факты свидетельствуют о нарушении требований пункта «а» абзаца 4 Положения о лицензировании геодезической и картографической деятельности, утвержденного постановлением Правительства № 1126, а именно «наличие у соискателя лицензии (лицензиата) принадлежащих ему на праве собственности или ином законном основании технических средств и оборудования, прошедших поверку (калибровку) в соответствии с Законом об обеспечении единства измерений, необходимых для выполнения работ, указанных в заявлении о предоставлении лицензии (внесении изменений в реестр лицензий).
Как считает контролирующий орган, фотоматериалы, представленные для проведения выездной (дистанционной) оценки свидетельствуют о нарушении лицензионных требований Положения о лицензировании для выполнения работ по следующим видам: создание и (или) обновление государственных топографических карт или государственных топографических планов; создание государственных нивелирных сетей; создание государственных гравиметрических сетей (акт выездной (дистанционной) оценки от 25.09.2023 № 004-ПП/23/В).
В нарушение требований пункта «а» абзаца 4 Положения о лицензировании, отсутствуют технические средства и оборудование, прошедшие поверку (калибровку) в соответствии с Законом об обеспечении единства измерений; отсутствует программное обеспечение с функционалом позволяющим осуществлять создание и (или) обновление государственных топографических карт или государственных топографических планов, в том числе создание и редактирование растровых изображений для выполнения работ по созданию и (или) обновлению государственных топографических карт или государственных топографических планов.
Управление пришло к выводу, что в заявленном предпринимателем программном комплексе АРГО-7 «Автоматизация работ геодезической организации» сетевая версия малый бизнес отсутствует функционал, позволяющий осуществлять создание и (или) обновление государственных топографических карт или государственных топографических планов, в том числе создание и редактирование растровых изображений.
Мотивируя свою позицию, Управление также указало, что у лицензиата отсутствуют технические средства (нивелир и т.д.) принадлежащие на праве собственности или ином законном основании, прошедшие поверку (калибровку) в соответствии с Законом об обеспечении единства измерений для выполнения работ по созданию государственных нивелирных сетей; отсутствуют технические средства (прибор для измерения ускорения силы тяжести (гравиметр и т.п.)) принадлежащие на праве собственности или ином законном основании, прошедшие поверку (калибровку) в соответствии с данным Законом.
В связи с выявленными нарушениями Управлением издан приказ от 04.10.2023 № П/290/23 «О направлении лицензиату перечня выявленных нарушений лицензионных требований», который был направлен предпринимателю уведомлением от 04.10.2023 № ИСХ/12-55530- ТШ/23@, со сроком устранения до 04.11.2023.
Проанализировав собранные по делу доказательства и доводы сторон в совокупности и во взаимосвязи, суды установили, что заявителем не соблюдена процедура инициирования аннулирования спорной лицензии должным образом, поскольку решение о приостановлении действия лицензии и предоставлении предпринимателю 60-дневного срока для устранения недостатков в части оборудования не получено им по почте.
Выводы о несоответствии образования предпринимателя лицензионным требованиям, Управлением в ходе проверки не исследовались, предпринимателю возможность устранить нарушения не предоставлялась, по указанному основанию действие лицензии не приостанавливалось.
Отклоняя доводы заявителя об отсутствии у предпринимателя необходимого оборудования, прошедшего поверку, суды отметили, что в ходе рассмотрения дела предпринимателем представлены документы как об исключении ряда видов работ из лицензии, принятые управлением, так и о проведенной поверке находящегося у него оборудования. Заявляя о несоответствии имеющегося у предпринимателя оборудования и программного обеспечения лицензионным требованиям, Управление указывает лишь на рекомендуемый перечень такого оборудования и обеспечения.
При этом доводы ответчика о достаточности находящегося у него оборудования и программного обеспечения для ведения оставшихся в лицензии видов деятельности, Управлением не опровергнуты.
Таким образом, доводы заявителя о необходимости отнесения отступления предпринимателя в выборе оборудования и программного обеспечения от рекомендованного списка к грубому нарушению лицензионных требований, суды признали несостоятельными.
Кроме того, довод Управления об отсутствии у ФИО3 образования по специальности «геодезия» был предметом рассмотрения в рамках дела А12-2677/2011, в ходе рассмотрения которого суды установили, что ФИО3 закончил в 1986 году Тольяттинское Высшее Военное строительное командное училище (далее - ТВВСКУ) и получил дипломом НВ N 727103 регистрационный номер 1908 (далее - диплом) по специальности "Строительство и эксплуатация зданий и сооружений" с присвоением квалификации "инженер по строительству и эксплуатации зданий и сооружений".
В выписке из зачетной ведомости указано, что ФИО3 за время обучения в ТВВСКУ с 1982 по 1986 годы сдал экзамены и зачеты по следующим дисциплинам "Инженерная геодезия - 78 часов", "Военная топография - 84 часа", "Начертательная геометрия и графика - 176 часов", "Геодезическая практика - 162 часа", всего в объеме 560 часов.
В суд первой инстанции представлен также ответ и.о. начальника учебного отдела Тольяттинского военного технического института (правопреемник ТВВСКУ) подполковника В.Битнер от 24.08.2009 N 2/172, согласно которому уровень военно-профессиональной подготовки выпускников ТВВСКУ по специальности "Строительство и эксплуатация зданий и сооружений" соответствует среднему профессиональному уровню по специальности "геодезия".
В рамках рассмотрения дела № А12-2677/2011судами также принят во внимание предоставленный предпринимателем выданный 26.11.2010 ФИО3 квалификационной комиссией Комитета по управлению государственным имуществом администрации Волгоградской области квалификационный аттестат кадастрового инженера N 34-10-16, получение которого, невозможно без специального геодезического образования.
Учитывая изложенное, доводы заявителя об отсутствии у ИП ФИО3 образования по специальности «геодезия», правомерно отклонены судами.
Согласно частью 12 статьи 20 Закона о лицензировании лицензия аннулируется по решению суда на основании рассмотрения заявления лицензирующего органа об аннулировании лицензии.
Между тем эта норма Закона не устанавливает безусловной обязанности суда при наличии приведенных в ней оснований принять решение об аннулировании лицензии.
Такая мера, как аннулирование лицензии, по своей правовой природе является административно-правовой санкцией и должна соответствовать требованиям, предъявляемым к подобного рода мерам юридической ответственности. В частности, применение конкретной санкции, ограничивающей конституционное право, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным и соответствующим характеру совершенного деяния.
Поскольку лишение лицензии ограничивает правоспособность юридического лица, так как не дает возможности заниматься определенным видом деятельности, данная мера также должна являться необходимой для защиты экономических интересов Российской Федерации, прав и законных интересов потребителей и иных лиц.
Поэтому наличие формальных признаков нарушения не может служить достаточным основанием для принятия судом решения об аннулировании лицензии.
Установив обстоятельства дела, правильно применив нормы права, подлежащие применению, суды признали, что в данном случае аннулирование лицензии не отвечает требованиям справедливости, является несоразмерным и не соответствует характеру совершенного деяния и отказали в удовлетворении заявленных требований. При этом, судами учтено, что представленные ответчиком доказательства фактически свидетельствуют об устранении выявленных Управлением нарушений до обращения в суд.
Приведенные в кассационной жалобе доводы Управления не опровергают выводы, изложенные в обжалуемых судебных актах, были предметом исследования судов первой и апелляционной инстанций, не свидетельствуют о нарушении ими норм права, и фактически направлены на переоценку выводов судов относительно обстоятельств, установленных по делу, в связи с этим судом округа отклоняются, в том числе по основаниям, изложенным в мотивировочной части данного постановления.
При таких обстоятельствах, оснований для отмены актов судов первой и апелляционной инстанций, а также удовлетворения кассационной жалобы не имеется.
С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.
На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Волгоградской области от 28.08.2024 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.12.2024 по делу № А12-6179/2024 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, установленном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Председательствующий судья И.Ш. Закирова
Судьи С.В.Мосунов
Э.Т. Сибгатуллин