АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции

г. Краснодар

Дело № А53-19319/2024

21 февраля 2025 года

Резолютивная часть постановления объявлена 18 февраля 2025 года

Постановление изготовлено в полном объеме 21 февраля 2025 года

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Черных Л.А., судей Воловик Л.Н. и Гиданкиной А.В., в отсутствие в судебном заседании заявителя – Управления торговли и бытового обслуживания города Ростова-на-Дону (ИНН <***> ОГРН <***>), заинтересованного лица – Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (ИНН <***> ОГРН <***>), третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, – общественной организации «Правозащитное объединение малых предпринимателей города Ростова-на-Дону», рассмотрев кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области на решение Арбитражного суда Ростовской области от 05.09.2024 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.11.2024 по делу № А53-19319/2024, установил следующее.

Управление торговли и бытового обслуживания города Ростова-на-Дону (далее – управление торговли) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением о признании недействительным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее – антимонопольный орган) о прекращении действий, содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства и принятии мер по устранению последствий такого нарушения, от 15.05.2024 № СБ/7489/24. К участию в деле третьим лицом, не заявляющим самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена общественная организация «Правозащитное объединение малых предпринимателей города Ростова-на-Дону» (далее – организация).

Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции, заявление удовлетворено по мотиву установления антимонопольным органом требования, приводящего к нарушению управлением торговли порядка рассмотрения обращений в пределах его полномочий, недоказанности наличия признаков у вмененного управлению торговли нарушения признаков регулируемого законодательством о конкуренции.

В Арбитражный суд Северо-Кавказского округа с кассационной жалобой обратился антимонопольный орган, просит отменить состоявшиеся по делу судебные акты и отказать в удовлетворении требования. Ссылается на наличие в действиях управления торговли признаков нарушения Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ) и его совершение в сфере конкуренции.

В отзыве на кассационную жалобу управление торговли просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения как законные и обоснованные, а кассационную жалобу – без удовлетворения.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, проверив законность и обоснованность обжалуемых судебных актов, оценив доводы кассационной жалобы, считает, что кассационная жалоба удовлетворению не подлежит по следующим основаниям.

Суд установил и материалами дела подтверждается, что в управление торговли от организации поступило обращение от 18.12.2023 № 61.44/4-23 о получении ее членами от управления торговли уведомлений о несоблюдении членами организации в переданных муниципалитетом в аренду нестационарных торговых объектах (торговых павильонах) условий их использования – фактической специализации «табачная продукция» вместо названной в соглашении «продовольственные товары (гастрономия)». Антимонопольный орган согласился с доводами организации о нарушении тем самым управлением торговли антимонопольного законодательства и предложил управлению торговли отозвать уведомления и мотивировать наличие оснований для направления таких уведомлений субъектам торговой деятельности. Управление торговли в письме от 18.01.2024 сообщило об отсутствии у него полномочий по разъяснению норм права и их правоприменения, рассмотрению по существу обращений по оценке конкретных хозяйственных ситуаций, позиции о реализации табачной продукции (наличии ограничений на торговлю табачными изделиями в нестационарных торговых объектах). Антимонопольный орган счел управление торговли нарушившим часть 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ и вынес ему предупреждение о прекращении действий, содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства, принятии мер по устранению его последствий, от 15.05.2024 № СБ/7489/24. Управление торговли обжаловало предупреждение в арбитражный суд.

При рассмотрении дела суд установил и материалами дела подтверждается, что на основании решения Ростовской-на-Дону городской Думы от 21.06.2011 № 138 «Об утверждении Положений об отраслевых (функциональных) органах Администрации города Ростова-на-Дону» (далее – решение Ростовской-на-Дону городской Думы № 138) управление торговли является отраслевым органом администрации города Ростова-на-Дону, осуществляющим функции по реализации полномочий по вопросам местного значения в сфере торговли, общественного питания и бытового обслуживания, относящимся к компетенции администрации города Ростова-на-Дону.

В соответствии с пунктом 2.3.11 решения Ростовской-на-Дону городской Думы№ 138 на него возложен контроль за размещением нестационарных торговых объектов (НТО) на территории города Ростова-на-Дону.

Постановлением администрации города Ростов-на-Дону от 30.12.2015 № 1351 утвержден Порядок размещения НТО на территории муниципального образования «Город Ростов-на-Дону» (далее – Порядок размещения НТО), а также форма акта обследования НТО на предмет выполнения участником условий договора о размещении нестационарного торгового объекта на территории муниципального образования «Город Ростов-на-Дону».

В соответствии с пунктом 4.8 Порядка размещения НТО мониторинг объектов проводится управлением не реже 1 раза в полугодие (в отношении сезонных НТО в период их сезонного функционирования) в период функционирования в отношении каждого объекта в течение срока действия соответствующего договора и включает осмотр мест размещения объектов, по результатам которого составляется акт и осуществляется фото- и/или видеофиксация.

Управлением и индивидуальным предпринимателем ФИО1 17.11.2021 заключен договор № 218-3Б о размещении НТО по адресному ориентиру: <...> включенного в схему размещения НТО на территории города Ростова-на-Дону со специализацией «Продовольственные и непродовольственые товары».

Двадцать седьмого ноября 2023 года управление в пределах своей компетенции проверило спорный НТО и выявило нарушение условий договора о размещении НТО, о чем составило акт обследования НТО, где зафиксировало торговлю в нем табачной продукцией. Управление сочло хозяйствующим субъектом норм федерального законодательства, которыми установлены ограничения торговли табачной продукцией и табачными изделиями, в связи с чем направило в адрес ООО «ГАМА» уведомление от 04.12.2023 № 59.29/3721 с требованием соблюдать специализацию НТО, установленную договором о размещении НТО.

По результатам рассмотрения материалов Общественного Совета при ФАС России в управление вынесено предупреждение антимонопольного органа от 15.05.2024 № СБ/7489/2 о необходимости в срок до 03.06.2024 отозвать письмо от 18.01.2024 № 59.29/137 и принять к сведению информационный бюллетень Минпромторга России № 13, а также принять меры по восстановлению нарушенных прав ООО «ГАМА» по размещению нестационарного торгового объекта на основании договора от 31.05.2021 № 969/н.

Частью 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ установлены такие запреты, в том числе органам местного самоуправления, как: принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности: 1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров; 2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам; 3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров; 4) дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров; 5) установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары; 6) предоставление хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке; 7) предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 Закона № 135-ФЗ; 8) создание дискриминационных условий.

Суд правомерно отметил отсутствие в предупреждении антимонопольного органа конкретного действия (бездействия), совершение которого он вменяет управлению торговли, что свидетельствует о несоответствии содержания предупреждения предъявляемым требованиям, исходя из которых лицу, которому вменено нарушение антимонопольного законодательства в числе других обстоятельств должно быть известно о правовой квалификации его действий (объективной стороне вмененного нарушения), нарушенных им нормах права и законодательно установленных запретах. Так, в силу части 4 статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ предупреждение должно содержать: 1) выводы о наличии оснований для его выдачи; 2) нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; 3) перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения либо ликвидацию или прекращение осуществления видов деятельности унитарного предприятия, которое создано или осуществляет деятельность с нарушением требований настоящего Федерального закона, а также разумный срок их выполнения. Этим требованиям предупреждение, как правильно отметил суд, не соответствует.

Удовлетворяя требование, суд также правомерно учел, что вменяя управлению торговли направление субъектам предпринимательской деятельностью, осуществляющим торговлю по договору размещения в нестационарных торговых объектах (далее – субъекты, НТО) письма от 18.01.2024 № 59.29/137 как ограничивающего их деятельность в сфере торговли и устанавливающего запрет (вводящего ограничений на осуществление отдельного вида деятельности (при оговоренной договором специализации в виде торговли продовольственными и непродовольственными товарами фактически торговали также табачной продукцией), антимонопольный орган не учел установленное частью 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ исключение, в силу которого перечисленные в ней запреты не распространяются на случаи, предусмотренные федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). Такое ограничение установлено частями 1, 2, 5 статьи 19 Федерального закона от 23.02.2013 № 15-ФЗ «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма, последствий потребления табака или потребления никотинсодержащей продукции» (далее – Закон № 15-ФЗ), Рамочной конвенции Всемирной организации здравоохранения по борьбе против табака, Федеральном законе от 22.12.2008 № 268-ФЗ «Технический регламент на табачную продукцию», Федеральном законе от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» и Законе № 381-ФЗ.

В частности, части 1 и3 статьи 19 Закона № 15-ФЗ устанавливают, что розничная торговля табачной продукцией осуществляется в магазинах и павильонах; в целях данной статьи под магазином понимается здание или его часть, специально оборудованные, предназначенные для продажи товаров и оказания услуг покупателям и обеспеченные торговыми, подсобными, административно-бытовыми помещениями, а также помещениями для приема, хранения товаров и подготовки их к продаже, под павильоном понимается строение, имеющее торговый зал и рассчитанное на одно рабочее место или несколько рабочих мест; запрещается розничная торговля табачной продукцией в торговых объектах, не предусмотренных частями 1 и 2 статьи 19 Закона № 15-ФЗ, на ярмарках, выставках, путем развозной и разносной торговли, дистанционным способом продажи, с использованием автоматов и иными способами, за исключением развозной торговли в случае, предусмотренном частью 2 статьи 19 Закона № 15-ФЗ.

По общему правилу, ограничение права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности; экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию, не допускается. Вместе с тем, это право не является абсолютным и в целях защиты здоровья, прав и законных интересов других лиц, исходя из специфических свойств табачной продукции и оказываемого от ее потребления вреда здоровью граждан, отношения, возникающие в данной сфере, регулируются Законом № 15-ФЗ, основными принципами которого являются в том числе системный подход при реализации мероприятий, направленных на предотвращение воздействия окружающего табачного дыма и сокращение потребления табака, непрерывность и последовательность их реализации и приоритет охраны здоровья граждан перед интересами табачных организаций; одной из мер предупреждения возникновения заболеваний, связанных с воздействием окружающего табачного дыма и потреблением табака, сокращения потребления табака является ограничение торговли табачной продукцией и табачными изделиями (пункт 8 статьи 11 Закона № 15-ФЗ).

В целях реализации указанных положений статья 19 Закона № 15-ФЗ и определяет места розничной продажи табачной продукции и предусматривает особые требования к стационарным торговым объектам (зданиям и строениям), общее понятие которых содержится в статье 2 Закона № 381-ФЗ (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 23.06.2016 № 1351-О).

Пункт 5 статьи 2 Закона № 381-ФЗ определяет стационарный торговый объект как торговый объект, представляющий собой здание или часть здания, строение или часть строения, прочно связанные фундаментом такого здания, строения с землей и подключенные (технологически присоединенные) к сетям инженерно-технического обеспечения; пункт 6 под нестационарным торговым объектом (НТО) понимает торговый объект, представляющий собой временное сооружение или временную конструкцию, не связанные прочно с земельным участком, вне зависимости от наличия или отсутствия подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе передвижное сооружение. Таким образом, из анализа приведенных законоположений в их системном единстве следует, что федеральным законодателем разрешена реализация табачной продукции только через стационарные торговые объекты, к которым отнесены магазины и павильоны, и исключается торговля табачной продукцией через нестационарную торговую сеть. Доказательства наличия у лиц, использующих под размещение продовольственными и непродовольственными товарами нестационарные торговые объекты (НТО) признаков, определенных для стационарных торговых объектов, в которых разрешена торговля табачными изделиями, в материалах дела отсутствуют. Не приводятся такие признаки и в предупреждении антимонопольного органа.

Решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 21.06.2011 № 138 «Об утверждении Положений об отраслевых (функциональных) органах Администрации города Ростова-на-Дону» управление торговли определено как отраслевой орган администрации города Ростова-на-Дону, осуществляющий функции по реализации полномочий по вопросам местного значения в сфере торговли, общественного питания и бытового обслуживания, относящимся к компетенции администрации города Ростова-на-Дону, в том числе в соответствии с пунктом 2.3.50 осуществляющего прием и рассмотрение обращений граждан. Письмо управления торговли от 18.01.2024 № 59.29/137, направленное организации, напрямую не затрагивает права и законные интересы каких-либо хозяйствующих субъектов, не является ненормативным актом либо решением органа местного самоуправления, а представляет собой информационное письмо, подготовленное в соответствии с Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Суд также обоснованно счел недоказанным антимонопольным органом связанность вмененного управлению торговли нарушения с антиконкурентной средой в смысле, определенном в части 1 статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ.

Исходя из пункта 34 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства» при наличии спора о соответствии статье 15 Закона № 135-ФЗ решений, действий (бездействия) антимонопольный орган должен доказать факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо установить угрозу наступления таких последствий на определенном товарном рынке, в том числе в результате нарушения прав и законных интересов отдельных участников рынка, создания для них конкурентных преимуществ или препятствий в конкуренции на товарных рынках.

При применении конкретных положений статьи 15 Закона № 135-ФЗ судам также необходимо учитывать, имеется ли норма иного федерального закона, допускающая принятие оспариваемого акта, осуществление действий (бездействие). Например, не противоречит пункту 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ установление органом публичной власти запрета на продажу определенной продукции через ряд объектов торговли, поскольку возможность установления такого рода ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности предусмотрена законом, – в данном случае статьей 19 Закона № 15-ФЗ.

Кроме того, исходя из пункта 2 части 1 статьи 1 Закона № 135-ФЗ вне связи с защитой конкуренции на товарных рынках антимонопольные органы не вправе оспаривать обоснованность (целесообразность) принятия соответствующих правовых актов, совершения действий (бездействия) органами публичной власти в пределах предмета их ведения. Поэтому как таковая возможность установления иного, в том числе более благоприятного для конкуренции, регулирования в соответствующей сфере деятельности, предпочтительность выбора другого способа организации деятельности публично-правового образования и удовлетворения потребностей граждан на территории публично-правового образования, тому подобные доводы сами по себе не могут служить основанием для вывода о нарушении статьи 15 Закона № 135-ФЗ.

С учетом изложенного выводы суда об отсутствии у антимонопольного органа правовых оснований при установленных судом фактических обстоятельствах дела и содержания обжалуемого предупреждения основаны на правильном применении норм права к установленным им обстоятельствам, соответствуют имеющимся в материалах дела доказательствам. Доводы жалобы не основаны на нормах права. Основания для отмены или изменения обжалуемых судебных актов не установлены.

Руководствуясь статьями 286 ? 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 05.09.2024 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.11.2024 по делу № А53-19319/2024 оставить без изменения, а кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Верховный Суд Российской Федерации в порядке статьи 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий Л.А. Черных

Судьи Л.Н. Воловик

А.В. Гиданкина