АРБИТРАЖНЫЙ СУД
ПОВОЛЖСКОГО ОКРУГА
420066, <...>, тел. <***>
http://faspo.arbitr.ru e-mail: info@faspo.arbitr.ru
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
арбитражного суда кассационной инстанции
Ф06-2696/2025
г. Казань Дело № А49-1025/2024
09 июня 2025 года
Резолютивная часть постановления объявлена 29 мая 2025 года.
Полный текст постановления изготовлен 09 июня 2025 года.
Арбитражный суд Поволжского округа в составе:
председательствующего судьи Ананьева Р.В.,
судей Хисамова А.Х., Карповой В.А.,
в отсутствие лиц, участвующих в деле, извещены надлежащим образом,
рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации Засечного сельсовета Пензенского района Пензенской области на решение Арбитражного суда Пензенской области от 28.11.2024 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.02.2025
по делу № А49-1025/2024
по исковому заявлению администрации Засечного сельсовета Пензенского района Пензенской области (ОГРН <***>, ИНН <***>), Пензенская область, с. Засечное, к индивидуальному предпринимателю ФИО1 (ОГРНИП <***>, ИНН <***>), Пензенская область, с. Засечное, о расторжении договора на размещение нестационарного торгового объекта, демонтаже нестационарного торгового объекта,
при участии третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: общества с ограниченной ответственностью «Специализированный застройщик «Термодом», Пензенская область, с. Засечное, общества с ограниченной ответственностью «Горводоканал», г. Пенза,
УСТАНОВИЛ:
администрация Засечного сельсовета Пензенского района Пензенской области (далее – администрация, истец) обратилась в Арбитражный суд Пензенской области с исковым заявлением к индивидуальному предпринимателю ФИО1 (далее – ИП ФИО1, предприниматель, ответчик) о расторжении договоров на размещение нестационарных торговых объектов от 13.01.2021 №№ 1, 2, от 23.04.2021 № 19; понуждении предпринимателя произвести демонтаж нестационарных торговых объектов в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу.
Решением Арбитражного суда Пензенской области от 28.11.2024, оставленным без изменения постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.02.2025, администрации отказано в удовлетворении исковых требований.
Администрация, не согласившись с принятыми судебными актами, обратилась в Арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просит обжалуемые судебные акты отменить, дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином составе суда.
Заявитель кассационной жалобы указал на неправильное применение судами первой и апелляционной инстанций норм материального права, а также несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства уведомлены, явку представителей в судебное заседание не обеспечили, что в силу статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием к рассмотрению кассационной жалобы.
Судебная коллегия, изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и проверив в соответствии со статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, считает, что обжалуемые судебные акты подлежат отмене, а дело направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
Как следует из материалов дела и установлено судами, на основании протоколов о результатах аукциона между администрацией и ИП ФИО1 заключены следующие договоры на размещение нестационарного торгового объекта: от 13.01.2022 № 1, по условиям которого предпринимателю за плату сроком по 13.01.2027 предоставлено право на размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, расположенных по адресам: а) Пензенская область, Пензенский район, с. Засечное, относительно 19 м от <...> предназначенного для размещения нестационарного торгового объекта площадью 20 кв.м; б) Пензенская область, Пензенский район, с. Засечное, относительно 25 м от <...> предназначенного для размещения нестационарного торгового объекта площадью 35 кв.м; в) Пензенская область, Пензенский район, с. Засечное, относительно 17 м от <...> предназначенного для размещения нестационарного торгового объекта площадью 50 кв.м; г) Пензенская область, Пензенский район, с. Засечное, относительно 10 м от <...> предназначенного для размещения нестационарного торгового объекта площадью 20 кв.м; д) Пензенская область, Пензенский район, с. Засечное, относительно 35 м от <...> предназначенного для размещения нестационарного торгового объекта площадью 35 кв.м; е) Пензенская область, Пензенский район, с. Засечное, относительно 45 м от <...> предназначенного для размещения нестационарного торгового объекта площадью 50 кв.м; от 13.01.2022 № 2, в соответствии с которым ответчику за плату сроком по 13.01.2027 предоставлено право на размещение нестационарного торгового объекта на земельном участке, расположенном по адресу: Пензенская область, Пензенский район, с. Засечное, относительно 20 м от <...> предназначенного для размещения нестационарного торгового объекта площадью 20 кв.м; от 23.04.2021 № 19, согласно которому предпринимателю за плату сроком по 23.04.2026 предоставлено право на размещение нестационарного торгового объекта на земельном участке, расположенном по адресу: Пензенская область, Пензенский район, с. Засечное, относительно 20 м от <...> предназначенного для размещения нестационарного торгового объекта 20 кв.м.
Согласно пункту 1.2 договоров от 13.01.2022 №№ 1, 2 места размещения нестационарных торговых объектов определены в соответствии со Схемой размещения нестационарных торговых объектов, утвержденной постановлением администрации от 03.12.2021 №323 (далее – Схема от 03.12.2021 №323), согласно схеме границ земельного участка, являющейся неотъемлемой частью договоров.
Пунктом 1.2 договора от 23.04.2021 № 19 предусмотрено, что место размещения нестационарного торгового объекта определено в соответствии с пунктом 51 Схемы размещения нестационарного торгового объекта, утвержденной постановлением администрации от 24.02.2021 №39 (далее – Схема от 24.02.2021 №39), согласно схеме границ земельного участка, являющейся неотъемлемой частью договора.
Администрацией в порядке самоконтроля было установлено, что спорные места размещения нестационарных торговых объектов изначально были внесены в Схемы от 03.12.2021 №323, от 24.02.2021 №39 с нарушением требований действующего законодательства, ввиду их расположения в охранных зонах инженерных сетей, в связи с чем постановлением от 09.10.2023 №429 утверждена новая Схема размещения нестационарных торговых объектов на территории Засечного сельсовета, в которую не были включены места размещения нестационарных торговых объектов, предоставленные предпринимателю.
Письмами от 10.10.2023 истец направил в адрес ИП ФИО1 соглашения о расторжении договоров на размещение нестационарного торгового объекта от 13.01.2022 №№ 1, 2, от 23.04.2021 № 19, а также уведомления от 10.10.2023 с требованием о демонтаже нестационарных торговых объектов и освобождении занимаемых земельных участков в срок до 10.11.2023.
Поскольку предприниматель соглашения о расторжении договоров на размещение нестационарного торгового объекта от 13.01.2022 №№ 1, 2, от 23.04.2021 № 19 не подписал, занимаемые земельные участки не освободил, администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим иском.
Суды первой и апелляционной инстанций, установив, что истцом в нарушение статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не представлено доказательств, подтверждающих существенное нарушение предпринимателем договоров от 13.01.2022 №№ 1, 2, от 23.04.2021 № 19, которые в соответствии с пунктами 5.3, 5.4 данных договоров являются основанием для их расторжения, учитывая, что принятие новой Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Засечного сельсовета Пензенского района Пензенской области, утвержденной постановлением администрации от 09.10.2023 №429, и внесение решением Комитета местного самоуправления Засечного сельсовета Пензенского района Пензенской области от 08.09.2023 №381/73-7 изменений в Правила благоустройства территории муниципального образования Засечный сельсовет не являются существенными изменениями обстоятельств, из которых стороны исходили при заключении указанных договоров, пришли к выводу об отсутствии оснований, предусмотренных статьями 450, 451 Гражданского кодекса Российской Федерации, для расторжения договоров от 13.01.2022 №№ 1, 2, от 23.04.2021 № 19, в связи с чем отказали в удовлетворении исковых требований.
Между тем судами первой и апелляционной инстанций не принято во внимание следующее.
В силу подпункта 6 пункта 1 статьи 39.33 Земельного кодекса Российской Федерации использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута в случаях размещения нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, а также иных объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации».
Согласно частям 1 - 3 статьи 10 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.
Порядок включения в схему размещения, указанную в части 1 настоящей статьи, нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности, устанавливается Правительством Российской Федерации.
Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
На основании части 6 статьи 10 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, а, равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.
Таким образом, действующее земельного законодательство отдает приоритет в регулировании данных отношений Федеральному закону от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», в соответствии с положениями которого органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органам местного самоуправления в пределах своих полномочий и в рамках данного закона должны быть определены условия и порядок размещения нестационарных торговых объектов.
В целях реализации положений Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» Министерством сельского хозяйства Пензенской области принят приказ от 02.03.2016 №32 «Об утверждении Порядка размещения нестационарных торговых объектов на территории Пензенской области» (далее – Порядок от 02.03.2016 №32).
Пунктом 1 Порядка от 02.03.2016 №32 предусмотрено, что Порядок размещения нестационарных торговых объектов устанавливает процедуру размещения нестационарных торговых объектов на территории Пензенской области на земельных участках, находящихся в государственной (за исключением земельных участков, находящихся в собственности Российской Федерации) и муниципальной собственности, и осуществляется на основании схем размещения нестационарных торговых объектов, утвержденных органом местного самоуправления, определенным Уставом муниципального образования, в соответствии с действующим законодательством и договора на размещение нестационарного торгового объекта
Приказом Министерством сельского хозяйства Пензенской области от 23.11.2010 №1174 утвержден Порядок разработки схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Пензенской области (далее – Порядок от 23.11.2010 №1174).
Согласно пункту 3 Порядка от 23.11.2010 №1174 схема разрабатывается с учетом требований, предусмотренных нормами земельного законодательства, законодательства о градостроительной деятельности, о защите прав потребителей, в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, пожарной безопасности, безопасности дорожного движения, охраны окружающей среды, а также ограничений, установленных Федеральным законом от 22.11.1995 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» и Федеральным законом от 23.02.2013 № 15-ФЗ «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака».
В силу пункта 2 Порядка от 23.11.2010 №1174 исключение мест размещения нестационарных торговых объектов из схемы, изменение данных, содержащихся в схеме, осуществляется уполномоченным органом местного самоуправления с учетом требований законодательства Российской Федерации при наличии следующих оснований: несоответствие места размещения нестационарного торгового объекта требованиям, предусмотренным пунктом 3 настоящего Порядка (подпункт 1).
Таким образом, схема размещения нестационарных торговых объектов должна соответствовать требованиям, предусмотренным градостроительным, земельным, санитарно-эпидемиологическим, экологическим законодательством и другим требованиям федерального законодательства.
При этом по смыслу части 6 статьи 10 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» на момент утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов должны учитываться объекты, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения данной схемы. В то же время данная норма не исключает право органов местного самоуправления пересматривать схему размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с архитектурными, градостроительными, земельными, санитарно-эпидемиологическими, противопожарными, экологическими нормами и правилами, проектами планировки и благоустройства территории соответствующего муниципального образования, а также законодательства, регулирующего торговую деятельность.
Данные выводы согласуются с правовой позицией, сформулированной в определениях Верховного Суда Российской Федерации от 27.12.2022 № 306-ЭС22-25177, от 24.01.2018 № 31-АПГ17-18, согласно которой положения части 6 статьи 10 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» не распространяют свое действие на нестационарные торговые объекты, размещение которых произведено с нарушениями требований действующего законодательства.
При рассмотрении настоящего дела по существу администрация, со ссылкой на представление прокуратуры Пензенского района, указывала, что места размещения спорных нестационарных торговых объектов, принадлежащих ответчику, находятся в охранной зоне инженерных сетей, поэтому включение названных мест в Схемы от 03.12.2021 №323, от 24.02.2021 №39 осуществлено с нарушением действующего законодательства, что и послужило основанием для принятия уполномоченным органом местного самоуправления в порядке самоконтроля новой Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Засечного сельсовета, утвержденной постановлением администрации от 09.10.2023 №429, в которую не были включены места размещения нестационарных торговых объектов, предоставленные ИП ФИО1
Судами не принято во внимание, что закон прямо закрепляет возможность отмены изданного муниципального правового акта в порядке самоконтроля органом местного самоуправления или его должностным лицом в случае принятия ненормативного правового акта с нарушением или в противоречие с действующим законодательством, что следует из частей 1 и 4 статьи 7, части 1 статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, положение части 1 статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», регулирующее порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающееся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлено на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленной в статье 12 Конституции Российской Федерации, и само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан. Конституционный Суд Российской Федерации также отмечал, что оспариваемое положение не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными (определения от 26.05.2011 № 739-О-О, от 22.02.2012 № 486-О-О, от 29.01.2015 № 140-О, от 19.12.2017 № 3094-О, от 27.01.2022 № 40-О).
В постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 06.07.2004 № 1424/04 сформулирована правовая позиция, согласно которой муниципальные правовые акты могут быть отменены в порядке самоконтроля уполномоченными органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления в случае принятия ненормативного правового акта с нарушением или в противоречие с действующим законодательством. Реализация органами местного самоуправления названного полномочия не может ставиться в зависимость исключительно от усмотрения данных органов и осуществляться произвольно. Орган местного самоуправления должен доказать, что отмененный им ненормативный правовой акт не соответствовал нормам действующего законодательства, а отменяющий акт должен соответствовать закону и не нарушать законных прав и интересов заинтересованных лиц, произвольно ограничивая их субъективные права.
Аналогичная правовая позиция изложена в пункте 37 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1 (2022), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 01.06.2022.
Таким образом, в рассматриваемом случае, судам необходимо было установить обстоятельства, послужившие основанием для внесения изменений в Схемы 03.12.2021 №323, от 24.02.2021 №39, и расторжения спорных договоров, на которые указывала администрация.
Вместе с тем данные обстоятельства, имеющие существенное значение для правильно разрешения спора, не устанавливались ни судом первой инстанции, ни судом апелляционной инстанции.
Необходимо отметить, что в соответствии с пунктом 1 статьи 104 Земельного кодекса Российской Федерации зоны с особыми условиями использования территорий устанавливаются в следующих целях: в целях защиты жизни и здоровья граждан; безопасной эксплуатации объектов транспорта, связи, энергетики, объектов обороны страны и безопасности государства; обеспечения сохранности объектов культурного наследия; охраны окружающей среды, в том числе защита и сохранение природных лечебных ресурсов, предотвращение загрязнения, засорения, заиления водных объектов и истощения их вод, сохранение среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира; обеспечения обороны страны и безопасности государства.
В границах зон с особыми условиями использования территорий устанавливаются ограничения использования земельных участков, которые распространяются на все, что находится над и под поверхностью земель, если иное не предусмотрено законами о недрах, воздушным и водным законодательством, и ограничивают или запрещают размещение и (или) использование расположенных на таких земельных участках объектов недвижимого имущества и (или) ограничивают или запрещают использование земельных участков для осуществления иных видов деятельности, которые несовместимы с целями установления зон с особыми условиями использования территорий (пункт 2 статьи 104 Земельного кодекса Российской Федерации).
Пунктом 25.7 Правил благоустройства территории муниципального образования Засечный сельсовет Пензенского района Пензенской области в редакции решения Комитета местного самоуправления Засечного сельсовета Пензенского района Пензенской области от 08.09.2023 № 381/73-7 предусмотрено, что владельцам нестационарных торговых объектов запрещается: устанавливать нестационарные торговые объекты в охранных зонах инженерных коммуникаций, в границах тротуаров, пешеходных и велосипедных дорожек, остановок общественного транспорта, красных линий автомобильных дорог, на газонах; устанавливать к нестационарным торговым объектам пристройки, козырьки, навесы, не предусмотренные согласованными проектами, использовать их под складские цели; самовольно устанавливать, нестационарные торговые объекты, летние кафе, оборудование и приспособления для торговли и координатах, отличных от схемы, утвержденной органом местного самоуправления; по окончании торговли оставлять на улицах торговое оборудование; устанавливать нестационарные торговые объекты в границах расположения сетей инженерно-технического обеспечения без предварительного письменного согласования собственником инженерной сети и обслуживающей организацией.
Положениями пунктов 6.2 и 6.3 «ГОСТ Р 54608-2011. Национальный стандарт Российской Федерации. Услуги торговли. Общие требования к объектам мелкорозничной торговли», утвержденного и введенного в действие приказом Росстандарта от 08.12.2011 № 742-ст, не допускается размещение объектов мелкорозничной торговли в охранной зоне инженерных сетей.
Согласно правовой позиции, сформулированной в определении Верховного Суда Российской Федерации от 07.08.2015 № 303-КГ15-8879, наличие в границах размещения нестационарного торгового объекта охранной зоны инженерных коммуникаций является основанием для отказа в заключении договора обеспечения жителей услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания, а соответственно, и для включения такого объекта в Схему.
Учитывая изложенное, судебная коллегия считает, что выводы судов первой и апелляционной инстанций об отсутствии оснований для расторжения спорных договоров являются преждевременными, сделаны без установления всех обстоятельств, имеющих существенное значения для правильного разрешения спора.
Аналогичная позиция изложена в постановлениях Арбитражного суда Поволжского округа от 20.03.2025 по делу №А49-1028/2024, от 29.05.2025 по делу № А49-1026/2024.
При таких обстоятельствах судебная коллегия считает необходимым решение Арбитражного суда Пензенской области от 28.11.2024 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.02.2025 отменить.
Принимая во внимание, что для принятия законного и обоснованного решения требуется исследование и оценка доказательств, что не входит в компетенцию суда кассационной инстанции, судебная коллегия считает необходимым направить дело № А49-1025/2024 на новое рассмотрение в Арбитражный суд Пензенской области.
При новом рассмотрении суду первой инстанции следует учесть вышеизложенное, установить обстоятельства дела, имеющие значение для разрешения данного спора, и с учетом установленных обстоятельств, принять решение, правильно применив нормы материального и процессуального права.
На основании изложенного и руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 287, статьями 286, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Пензенской области от 28.11.2024 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.02.2025 по делу № А49-1025/2024 отменить.
Направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Пензенской области.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки установленные законом.
Председательствующий судья Р.В. Ананьев
Судьи А.Х. Хисамов
В.А. Карпова