АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА
Именем Российской Федерации
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
арбитражного суда кассационной инстанции
г. Краснодар
Дело № А53-35438/2022
11 августа 2023 года
Резолютивная часть постановления объявлена 08 августа 2023 года.
Постановление в полном объеме изготовлено 11 августа 2023 года.
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Анциферова В.А., судей Епифанова В.Е. и Мещерина А.И. при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Пилояном Э.С., при участии в судебном заседании с использованием системы веб-конференции от заявителя – индивидуального предпринимателя ФИО1 (ИНН <***>, ОГРНИП <***>) – ФИО2 (доверенность от 01.08.2021), в отсутствие представителей органа, осуществляющего публичные полномочия, – администрации Мясниковского района Ростовской области (ИНН <***>, ОГРН <***>), надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу администрации Мясниковского района Ростовской области на решение Арбитражного суда Ростовской области от 16.03.2023 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.05.2023 по делу № А53-35438/2022, установил следующее.
Индивидуальный предприниматель ФИО1 (далее –предприниматель) обратился в Арбитражный суд Ростовской области с заявлениями к администрации Мясниковского района Ростовской области (далее – администрация) о признании незаконными изложенных в письмах от 26.09.2022 № 86/1890, 86/1891 решений об отказе в подготовке и утверждении схемы расположения на кадастровом плане территории кадастрового квартала 61:25:0101211 земельного участка площадью 600 кв. м рядом с земельным участком площадью 1450 кв. м с кадастровым номером 61:25:0101211:58, расположенным по адресу: Ростовская область, Мясниковский район, <...>, относящимся к категории земель населенных пунктов, с разрешенным использованием для ведения личного подсобного хозяйства (далее – схема расположения, образуемый участок, земельный участок), а также бездействия, выразившегося в неподготовке и неутверждении схемы расположения образуемого участка, о понуждении к подготовке по собственной инициативе и утверждению схемы расположения образуемого участка с целью его последующего предоставления в аренду на торгах. Определением Арбитражного суда Ростовской области от 21.02.2023 возбужденные по заявлениям настоящее дело и дело № А53-35442/2022 объединены в одно производство под № А53-35438/2022.
Решением Арбитражного суда Ростовской области от 16.03.2023, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.05.2023, изложенные в письмах от 26.09.2022 № 86/1890 и 86/1891 решения об отказе в подготовке и утверждении схемы расположения образуемого участка признаны незаконными, на администрацию возложена обязанность по повторному рассмотрению заявлений предпринимателя от 26.08.2022. В удовлетворении остальной части заявлений отказано. Судебные акты мотивированы следующим. С учетом цели обращения предпринимателя в администрацию последняя является лицом, обязанным подготовить и утвердить схему расположения образуемого участка. В рассматриваемой ситуации предприниматель не может обеспечить подготовку схемы расположения образуемого участка в целях его предоставления с торгов до утверждения проекта межевания территории. Для завода по производству кирпича общества с ограниченной ответственностью «Чалтырское производственно-коммерческое предприятие строительных материалов» (далее – кирпичный завод) санитарно-защитная зона не установлена. В Единый государственный реестр недвижимости соответствующие сведения не внесены. Доступ к домовладению, расположенному на земельном участке (с кадастровым номером 61:25:0101211:58), не ограничен. Бездействие администрацией не допущено, заявления предпринимателя рассмотрены. В связи с частичным удовлетворением требований неимущественного характера расходы по уплате государственной пошлины в полном объеме отнесены на администрацию.
Администрация, обжаловав решение Арбитражного суда Ростовской области от 16.03.2023 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.05.2023 в порядке, определенном нормами главы 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – Арбитражный процессуальный кодекс), привела следующие основания проверки законности судебных актов. Оспариваемые решения обоснованы отсутствием утвержденного проекта межевания территории и предполагаемое образование участка в санитарно-защитной зоне кирпичного завода, режим которой исключает жилищное строительство. В результате возможной хозяйственной деятельности будущего арендатора образуемого участка существует риск нарушения санитарно-эпидемиологического благополучия неопределенного круга лиц. Обжалуемые судебные акты являются неисполнимыми. Образование участка создаст препятствия в доступе к домовладению, расположенному на земельном участке (с кадастровым номером 61:25:0101211:58).
В отзыве на кассационную жалобу предприниматель указывает на необоснованность ее доводов, наличие у администрации обязанности по подготовке схемы расположения образуемого участка, отсутствие препятствий для принятия положительного решения по заявлениям предпринимателя, в том числе в условиях нахождения образуемого участка в непосредственной близости от кирпичного завода.
Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа не находит оснований для изменения либо отмены обжалуемых судебных актов.
Судами первой и апелляционной инстанций установлено, что предприниматель обратился в администрацию с двумя заявлениями о подготовке и утверждении схемы расположения образуемого участка рядом с существующим земельным участком (с кадастровым номером 61:25:0101211:58) в границах территориальной зоны жилой застройки (Ж-1), утвержденных Правилами землепользования и застройки Чалтырского сельского поселения, из земель, государственная собственность на которые не разграничена. Целью образования участка указано его последующее предоставление в аренду на торгах для строительства блокированного жилого дома.
Письмами от 26.09.2022 № 86/1890 и 86/1891 администрация уведомила предпринимателя о принятых решениях об отказе в подготовке и утверждении схемы расположения образуемого участка. Отказы обоснованы недопустимостью утверждения схемы расположения образуемого участка для проведения аукциона на право заключения договора аренды в отсутствие утвержденных проекта планировки и проекта межевания территории. Подготовка схемы расположения образуемого участка в названных целях может быть обеспечена самим предпринимателем. Заявленная предпринимателем территория расположена в санитарно-защитной зоне кирпичного завода.
Названные обстоятельства послужили основаниями обращения предпринимателя в арбитражный суд. Законность решения и постановления арбитражных судов первой и апелляционной инстанций проверяется исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, с учетом установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса пределов рассмотрения дела в арбитражном суде кассационной инстанции.
По смыслу положений главы 24 Арбитражного процессуального кодекса удовлетворение требования о признании решения органа, осуществляющего публичные полномочия, незаконным возможно при установлении его несоответствия нормативному правовому акту и нарушения им прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198, часть 4 статьи 200). Обязанность доказывания соответствия оспариваемого решения нормативному правовому акту, законности его принятия, наличия у органов соответствующих надлежащих полномочий, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого решения, возлагается на принявший его орган (статья 65, часть 5 статьи 200).
Схема расположения земельного участка представляет собой изображение границ образуемого участка на кадастровом плане территории. В ней должна быть указана площадь образуемого участка. При подготовке схемы обязательно учитываются наличие зон с особыми условиями использования территорий и территорий общего пользования, а также местоположение границ существующих земельных участков. Подготовка схемы в целях образования участка для проведения аукциона на право заключения договора аренды может быть обеспечена заинтересованным лицом, за исключением случаев образования участка в границах населенных пунктов (пункты 1, 2, 5 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации; далее – Земельный кодекс).
Законодателем предусмотрена возможность образования земельного участка и его предоставления в аренду путем проведения аукциона по инициативе заинтересованного в приобретении участка лица. В отсутствие утвержденного проекта межевания территории заинтересованное лицо не может самостоятельно подготовить схему расположения образуемого участка в случае его образования в границах населенных пунктов. В таком случае на основании заявления заинтересованного лица уполномоченный орган должен самостоятельно подготовить и утвердить схему расположения образуемого участка (подпункты 1, 2 пункта 4 статьи 39.11 Земельного кодекса).
Решение об отказе в подготовке и утверждении схемы расположения образуемого участка принимается в случаях, когда такое образование приводит к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, когда образуемый участок полностью расположен в границах зоны с особыми условиями использования территории, режим которой не допускает использование участка в заявленных целях, или когда образуемый участок расположен в границах территории общего пользования. В таком решении должны быть указаны все основания его принятия (пункт 6 статьи 11.9, подпункт 3 пункта 16 статьи 11.10, подпункты 5.1, 18 пункта 8, подпункт 3 пункта 4 статьи 39.11 Земельного кодекса). При наличии в письменной форме согласия заявителя уполномоченный орган вправе утвердить иной вариант схемы расположения образуемого участка (пункт 6 статьи 39.11 Земельного кодекса).
Одним из видов ограничения прав на землю является ограничение использования земельных участков в зонах с особыми условиями использования территорий. Санитарно-защитная зона является одним из видов зон с особыми условиями использования территорий, установление которой влечет соответствующие ограничения (подпункт 1 пункта 2 статьи 56, пункт 18 статьи 105 Земельного кодекса). Зоны с особыми условиями использования территорий, в том числе возникающие в силу закона, ограничения использования земельных участков в таких зонах считаются установленными со дня внесения соответствующих сведений в Единый государственный реестр недвижимости (пункт 24 статьи 106 Земельного кодекса).
Градостроительным кодексом Российской Федерации санитарно-защитные зоны также отнесены к зонам с особыми условиями использования территорий (пункт 4 статьи 1). Такие зоны должны отображаться на картах генерального плана муниципального образования в составе материалов по его обоснованию (подпункт 7 пункта 8 статьи 23), а их границы – на карте градостроительного зонирования, входящей в состав правил землепользования и застройки (пункт 5 статьи 30).
Санитарно-защитные зоны устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, а положение о них утверждается Правительством Российской Федерации (статья 12 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»; далее – Закон № 342-ФЗ).
Во исполнение данного положения Правительство Российской Федерации постановлением от 03.03.2018 № 222 утвердило Правила установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон (далее – Правила), которыми определен порядок установления, изменения и прекращения существования санитарно-защитных зон, а также особые условия использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон. Санитарно-защитные зоны устанавливаются в отношении действующих, планируемых к строительству, реконструируемых объектов капитального строительства, являющихся источниками химического, физического, биологического воздействия на среду обитания человека, в случае формирования за контурами объектов химического, физического и (или) биологического воздействия, превышающего санитарно-эпидемиологические требования (пункт 1). В границах санитарно-защитной зоны не допускается использования земельных участков в целях размещения жилой застройки (подпункт «а» пункта 5).
Санитарно-защитная зона и ограничения использования земельных участков, расположенных в ее границах, считаются установленными со дня внесения сведений о такой зоне в Единый государственный реестр недвижимости (пункты 23-25 Правил).
Правообладателям объектов капитального строительства, введенных в эксплуатацию до дня вступления в силу данного постановления, в отношении которых подлежат установлению санитарно-защитные зоны, обязаны провести исследования (измерения) атмосферного воздуха, уровней физического и (или) биологического воздействия на атмосферный воздух за контуром объекта и представить в Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (ее территориальные органы) заявление об установлении санитарно-защитной зоны в срок не более одного года со дня вступления в силу данного постановления (пункт 2 постановления Правительства Российской Федерации от 03.03.2018 № 222).
В силу пункта 16.1 статьи 26 Федерального закона от 03.08.2018 № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон № 342-ФЗ) до 01.01.2025 санитарно-защитная зона считается установленной независимо от наличия или отсутствия сведений о ней в Едином государственном реестре недвижимости, но только при условии принятия уполномоченным органом решения об установлении такой зоны.
С 01.01.2022 определенные в соответствии с требованиями законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения ориентировочные, расчетные (предварительные) санитарно-защитные зоны прекращают существование, а ограничения использования земельных участков в них не действуют. Собственники зданий, сооружений, в отношении которых были определены ориентировочные, расчетные (предварительные) санитарно-защитные зоны, до 01.10.2021 обязаны обратиться в органы государственной власти, уполномоченные на принятие решений об установлении санитарно-защитных зон, с заявлениями об установлении санитарно-защитных зон. (часть 13 статьи 26 Закона № 342-ФЗ).
До введения в действие Правил, порядок установления санитарно-защитных зон регулировался Санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов», утвержденными Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25.09.2007 № 74. Определение ориентировочного размера санитарно-защитной зоны промышленных производств и объектов должно было завершаться установлением (окончательной) санитарно-защитной зоны на основании результатов натурных наблюдений и измерений для подтверждения расчетных параметров (пункт 2.2). Размеры и границы санитарно-защитной зоны определялись в проекте санитарно-защитной зоны. Для промышленных объектов и производств III, IV и V классов опасности размеры санитарно-защитных зон могли быть установлены на основании решения и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя (пункт 4.3).
Оценив по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса имеющиеся в деле доказательства, правильно применив вышеприведенные нормативные положения и разъяснения высшей судебной инстанции, суды первой и апелляционной инстанций обоснованно заключили о следующем.
С учетом целей обращения предпринимателя в администрацию (подготовка схемы расположения образуемого участка и проведения аукциона на право заключения договора аренды) и предполагаемого образования участка в границах населенного пункта в рассматриваемом случае именно на администрации лежала обязанность по подготовке схемы расположения образуемого участка, а предприниматель не мог обеспечить ее подготовку. Санитарно-защитная зона кирпичного завода не считается установленной (утвержденный и зарегистрированный проект санитарно-защитной зоны, соответствующие решение и санитарно-эпидемиологическое заключение Главного государственного санитарного врача Ростовской области или его заместителя, сведения Единого государственного реестра недвижимости о санитарно-защитной зоне отсутствуют). Выводы соответствуют правовой позиции, отраженной в определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 21.03.2023 № 308-ЭС22-25486.
Возражения администрации относительно возможной угрозы ограничения доступа к домовладению, расположенному на существующем земельном участке (с кадастровым номером 61:25:0101211:58), в результате предоставления образуемого участка иному лицу суды обоснованно отклонили как не соответствующие обстоятельствам дела и опровергнутые имеющимися в деле доказательствами.
Доводы кассационной жалобы названные выводы не опровергают и направлены на установление обстоятельств, не установленных судами первой и апелляционной инстанций или отвергнутых ими как не подтвержденных доказательствами. Переоценка судом кассационной инстанции доказательств по делу, то есть приведение иных по сравнению со сделанными судами первой и апелляционной инстанций выводов относительно того, какие обстоятельства по делу можно считать установленными исходя из иной оценки доказательств, не допускается (пункт 32 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 № 13 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде кассационной инстанции»).
Соответствие выводов арбитражных судов первой и апелляционной инстанций о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, правильное применение норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемых судебных актов в совокупности с учетом доводов, содержащихся в кассационной жалобе, исключают возможность удовлетворения последней в силу норм статей 286, 287, 288 Арбитражного процессуального кодекса.
Руководствуясь статьями 274, 284 – 289 Арбитражного процессуального кодекса, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Ростовской области от 16.03.2023 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.05.2023 по делу № А53-35438/2022 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Председательствующий судья В.А. Анциферов
Судья В.Е. Епифанов
Судья А.И. Мещерин