ТРИНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
191015, Санкт-Петербург, Суворовский пр., 65, лит. А
http://13aas.arbitr.ru
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
г. Санкт-Петербург
25 марта 2025 года
Дело №А56-28145/2024
Резолютивная часть постановления объявлена 11 марта 2025 года
Постановление изготовлено в полном объеме 25 марта 2025 года
Тринадцатый арбитражный апелляционный суд в составе
председательствующего С.В. Изотовой,
судей М.В. Балакир, Н.Е. Целищевой,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания В.В. Извековым,
рассмотрев при участии:
от Общества представителя ФИО1 (доверенность от 26.12.2024),
от Правительства ЛО представителя ФИО2 (доверенность от 25.10.2024),
от Леноблкомимущества представителя ФИО3 (доверенность от 18.12.2024),
апелляционные жалобы Правительства Ленинградской области и Ленинградского областного комитета по управлению государственным имуществом на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 04.11.2024 по делу № А56-28145/2024 (судья Н.В. Парнюк) по заявлению:
общества с ограниченной ответственностью «Леноблтранс» (191014, <...>, литер Б, пом/р.м. 23н/1, ОГРН: <***>, ИНН: <***>)
к Правительству Ленинградской области (191311, <...>, ОГРН: <***>, ИНН: <***>),
третье лицо:
Ленинградский областной комитет по управлению государственным имуществом (191124, <...>, лит. А, ОГРН: <***>, ИНН: <***>)
о признании незаконным отказа,
установил:
общество с ограниченной ответственностью «Леноблтранс» (далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области о признании недействительным распоряжения Правительства Ленинградской области (далее – Правительство) от 16.02.2024 № 80-р «Об отказе в переводе земельного участка из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения в Гатчинском муниципальном районе Ленинградской области» и обязании принять решение о переводе земельного участка с кадастровым номером 47:23:0439001:374 площадью 129 120 кв. м для сельскохозяйственного производства, местоположением: Ленинградская область, Гатчинский район, АОЗТ «Новый Свет» из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель «земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения» и вида их разрешенного использования для размещения производственных и административных зданий, строений, сооружений и обслуживающих их административных зданий.
К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Ленинградский областной комитет по управлению государственным имуществом (далее – Комитет).
Решением от 04.11.2024 признано недействительным распоряжение Правительства от 16.02.2024 № 80-р «Об отказе в переводе земельного участка из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения в Гатчинском муниципальном районе Ленинградской области», Правительство обязано принять решение о переводе земельного участка с кадастровым номером 47:23:0439001:374 площадью 129 120 кв. м для сельскохозяйственного производства, местоположением: Ленинградская область, Гатчинский район, АОЗТ «Новый Свет» из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель «земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения» и вида их разрешенного использования для размещения производственных и административных зданий, строений, сооружений и обслуживающих их административных зданий.
Не согласившись с указанным решением, Правительство обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить, принять новый судебный акт, в удовлетворении заявленных требований отказать.
В обоснование апелляционной жалобы ее податель указывает, что правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, осуществляется Земельным кодексом Российской Федерации (далее – ЗК РФ) и Федеральным законом от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (далее – Закон № 172-ФЗ), в силу пункта 3 статьи 4 Закона № 172-ФЗ перевод земель или земельных участков из одной категории в другую не допускается в случае установления несоответствия испрашиваемого целевого назначения земельного участка утвержденным документам территориального планирования и документации, положения Генерального плана муниципального образования «Новосветского сельского поселения» в части отнесения спорного земельного участка к функциональной зоне сельскохозяйственных угодий проверены в судебном порядке и признаны не противоречащими законодательству, испрашиваемое Обществом назначение земельного участка очевидно не соответствует положениям Генерального плана, согласно представленной в материалы дела совместно с отзывом Правительства выкопировке из Генерального плана применительно к указанному Обществом земельному участку указание на размещение в его границах каких-либо объектов местного значения отсутствуют, ссылка Общества на положения Генерального плана о размещении канализационных сооружений в границах всей функциональной зоны площадью 10 200 000 кв. м при площади участка 129 120 кв. м является некорректной; вопреки выводам суда первой инстанции, в границах санитарно-защитной зоны ограничения для производства, хранения и переработки сельскохозяйственной продукции установлено только в отношении сельскохозяйственной продукции, предназначенной для дальнейшего использования в качестве пищевой продукции, решение об установлении санитарно-защитной зоны не является документом, которым надлежит руководствоваться при решении вопроса о возможности перевода земельного участка, в отношении спорного земельного участка судом не установлено наличие утвержденной документации по планировке территории, суд первой инстанции не оценил довод Правительства о том, что Правительство не уполномочено рассматривать заявления об изменении вида разрешенного использования, удовлетворение требований Общества в части обязания принять решение о переводе земельного участка приводит к подмене установленной законодательством административной процедуры судебным решением.
Комитет также обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований, указывает, что в нарушение требований Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в адрес Комитета не поступало заявление, ни иная корреспонденция по рассматриваемому делу, в силу пункта 3 статьи 4 Закона № 172-ФЗ перевод земель или земельных участков из одной категории в другую не допускается в случае установления несоответствия испрашиваемого целевого назначения земельного участка утвержденным документам территориального планирования, частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) генеральный план поселения, генеральный план муниципального округа, генеральный план городского округа представляют собой документы территориального планирования муниципального образования, перевод спорного земельного участка противоречит названным нормам.
В отзыве на апелляционные жалобы Общество просит оставить решение без изменения, указывает, что на дату принятия решения судом первой инстанции «Новосветское сельское поселение» было упразднено, включено в состав Гатчинского муниципального округа, в силу пункта 3 статьи 4 Закона № 172-ФЗ перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую не допускается в случае установления несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации, документация по перепланировке территории не утверждалась, в связи с чем является обоснованным вывод суда первой инстанции о том, что отказ уполномоченного органа не основан на законе, на картах Генерального плана санитарно-защитная зона вокруг полигона ТБО «Новый Свет» не обозначена, а также не обозначены существующие на земельном участке объекты инженерной инфраструктуры, на рассматриваемом земельном участке не отражены как действующие объекты, так и планируемые, ответчик обращает внимание на категорию земельного участка и не учитывает размещенный на нем объект капитального строительства, пруд-накопитель (отстойник) используется как очистное сооружение, к нему применяются нормы, установленные для канализационных сетей, экологическое, санитарно-эпидемиологическое состояние участка не позволяет использовать его для сельскохозяйственных целей, в силу части 7 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, согласно пункту 4 статьи 107 Земельного кодекса Российской Федерации приведение разрешенного использования земельных участков в соответствие с ограничениями использования земельных участков, установленными в границах зоны с особыми условиями использования осуществляется течение трех лет со дня установления такой зоны, перечень разрешенного использования существующего объекта капитального строительства ограничен, не допускает его использования в сельскохозяйственных целях.
В дополнении к отзыву Общество указывает, что материалами дела подтверждается, что спорный земельный участок длительное время не используется как земли сельхозназначения, учитывая, что кадастровая стоимость спорного земельного участка в 2 раза меньше среднего уровня кадастровой стоимости по муниципальному району, у Правительства отсутствовали правовые основания для отказа Обществу в удовлетворении заявления о переводе земель в другую категорию, отказ в признании недействующими положений Генерального плана не лишает Общество права оспорить отказ в переводе земельного участка из одной категории в другую.
В судебном заседании представители Правительства и Леноблкомимущества поддержали апелляционные жалобы, представитель Общества против удовлетворения апелляционных жалоб возражал по мотивам, изложенных в отзыве.
Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, согласно выписке от 04.10.2019 (запись о регистрации № 47:23:043:9001:374-47/017/2019-5) земельный участок с кадастровым номером 47:23:0439001:374 площадью 129 120 кв. м относится к категории земель - земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования - для ведения сельского хозяйства.
Ссылаясь на то, что указанный земельный участок полностью расположен в санитарно-защитной зоне полигона твердых коммунальных отходов ООО «Новый Свет-ЭКО» (ИНН <***>, кадастровый номер земельного участка 47:23:0439001:17) - предприятия I класса опасности, что накладывает ограничения на использование земельного участка Общества в соответствии с пунктом 5 Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2018 № 222, земельный участок фактически является прудом-накопителем (ранее навозохранилище) и не подходит для целей выращивания и переработки сельскохозяйственной продукции, в подтверждение чего заявитель представил экспертные заключения, протоколы лабораторных исследований грунтов, отчет об агрохимическом обследовании и оценке плодородия почв и других документов, на земельном участке проведены мероприятия по расчистке и планировке, выполнено берегоукрепление пруда-накопителя, рекультивация нарушенных земель выполнена в необходимом объеме, заявитель обратился в Комитет с заявлением о переводе земельного участка с кадастровым номером 47:23:0439001:374 площадью 129 120 кв. м для сельскохозяйственного производства, местоположением: Ленинградская область, Гатчинский район, АОЗТ «Новый Свет» из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель в «земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения» и вида их разрешенного использования для размещения производственных и административных зданий, строений, сооружений и обслуживающих их административных зданий в соответствии с Административным регламентом Ленинградского областного комитета по управлению государственным имуществом предоставления на территории Ленинградской области государственной услуги «Перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую».
Письмом от 20.02.2024 № 01-14/13 Комитет проинформировал об издании решения об отказе в предоставлении государственной услуги по причине несоответствия испрашиваемого целевого назначения документам территориального планирования.
К вышеназванному письму была приложена копия распоряжения Правительства от 16.02.2024 № 80-р.
Полагая, что распоряжение Правительства от 16.02.2024 № 80-р нарушает его права и законные интересы, Общество обратилось в суд с настоящим заявлением.
Суд первой инстанции заявленные требования удовлетворил, ссылаясь на то, что испрашиваемый земельный участок находится в границах зоны с особыми условиями использования - санитарно-защитной зоны, что в силу пункта 5 части 2 статьи 33 ГрК РФ является одним из оснований для рассмотрения вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки.
Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.
В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании решений и действий (бездействий) органов, осуществляемых публичные полномочия, арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого решения и действия (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемое решение или действие (бездействие), а также устанавливает, нарушает ли оспариваемое решение или действие (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Таким образом, для признания незаконными действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие оспариваемых действий (бездействия) закону и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно подпунктам 1 и 2 пункта 1 статьи 7 ЗК РФ земли в Российской Федерации классифицируются по целевому назначению на категории, в том числе могут быть отнесены к землям сельскохозяйственного назначения и землям промышленности энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения.
ЗК РФ полномочиями по переводу находящихся в частной собственности земельных участков, относящихся к категории земель сельскохозяйственного назначения, в другую категорию наделены органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (подпункт 4 пункта 1 статьи 8 ЗК РФ).
Законом № 172-ФЗ осуществляется правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земельных участков из одной категории в другую (статья 1).
Статьей 2 названного Закона установлено, что для перевода земельных участков из одной категории в другую заинтересованным лицом подается ходатайство о переводе земель из одной категории в другую или ходатайство о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства.
Частью 2 статьи 2 Закона № 172-ФЗ определено, что содержание ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в собственности Российской Федерации.
Приказом Ленинградского областного комитета по управлению государственным имуществом от 17.12.2013 № 34 «Об утверждении Административного регламента Ленинградского областного комитета по управлению государственным имуществом предоставления на территории Ленинградской области государственной услуги «Перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую» утвержден Административный регламент «Перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую».
В силу пункта 4 статьи 3 Закона № 172-ФЗ по результатам рассмотрения ходатайства исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления принимается акт о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо акт об отказе в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую.
Акт о переводе или акт об отказе в переводе может быть обжалован в суд (пункт 8 статьи 3 Закона № 172-ФЗ).
В силу статьи 4 Закона № 172-ФЗ перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую не допускается в случае: 1) установления в соответствии с федеральными законами ограничения перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо запрета на такой перевод; 2) наличия отрицательного заключения государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами; 3) установления несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации.
Согласно положениям статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1).
В силу части 2 статьи 9 ГрК РФ документы территориального планирования подразделяются на: 1) документы территориального планирования Российской Федерации; 2) документы территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, документы территориального планирования субъекта Российской Федерации; 3) документы территориального планирования муниципальных образований. В соответствии с частью 3.3 ГрК РФ документы территориального планирования муниципальных образований не подлежат применению в части, противоречащей утвержденным документам территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, документам территориального планирования субъекта Российской Федерации, со дня утверждения.
Положениями статьи 14 ГрК РФ в схеме территориального планирования субъекта Российской Федерации не предусмотрено определение категорий земель и функциональное зонирование земельных участков.
Согласно статье 18 ГрК РФ документами территориального планирования муниципальных образований являются: 1) схемы территориального планирования муниципальных районов; 2) генеральные планы поселений; 3) генеральные планы городских округов; 4) генеральные планы муниципальных округов. В соответствии с частью 1 статьи 23 ГрК РФ подготовка генерального плана поселения, генерального плана муниципального округа, генерального плана городского округа (далее также - генеральный план) осуществляется применительно ко всей территории такого поселения, такого муниципального округа или такого городского округа.
Частью 3 статьи 23 ГрК РФ предусмотрено, что генеральный план содержит: 1) положение о территориальном планировании; 2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; 3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; 4) карту функциональных зон поселения или городского округа.
Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя:
1) сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов; 2) параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов (часть 4 статьи 23 ГрК РФ).
На указанных в пунктах 2 - 4 части 3 названной статьи картах соответственно отображаются: 1) планируемые для размещения объекты местного значения, относящиеся к следующим областям: а) электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение; б) автомобильные дороги местного значения; в) физическая культура и массовый спорт, образование, здравоохранение, обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов в случае подготовки генерального плана муниципального округа или генерального плана городского округа; г) иные области в связи с решением вопросов местного значения поселения, муниципального округа, городского округа; 2) границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов); 3) границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения.
К генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт (часть 6 статьи 23 ГрК РФ).
Из карты функциональных зон и карты планируемого размещения объектов местного значения следует, что земельный участок с кадастровым номером 47:23:0439001:374 расположен в зоне сельскохозяйственных угодий.
Как установлено вступившими в законную силу судебными актами по делу № 3а-130/2023, спорный земельный участок в соответствии с генеральным планом 2012 года относился также к функциональной зоне земель сельскохозяйственного назначения, в соответствии с ранее действовавшими Правилами землепользования и застройки, утвержденными решением Совета депутатов муниципального образования «Новосветское сельское поселение» Гатчинского муниципального района Ленинградской области от 17.12.2012 № 65, указанный земельный участок относился к территориальной зоне СХ-3 – зона сельскохозяйственных угодий, был выделен в счет доли в праве общей долевой собственности на земельный участок с кадастровым номером 47:23:0000000:199.
Названными судебными актами отказано в удовлетворении административного иска Общества о признании недействующим постановления Правительства Ленинградской области от 14.01.2020 № 4 «О внесении изменений в Генеральный план муниципального образования «Новосветское сельское поселение» Гатчинского муниципального района Ленинградской области» в части сведений о зонах сельскохозяйственных угодий площадью 1 020,0 га раздела 3 «Параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального, регионального, местного значения, за исключением линейных объектов», являющегося приложением к Генеральному плану, в части спорного земельного участка, при этом представленные в материалы настоящего дела документы являлись предметом рассмотрения в деле № 3а-130/2023.
Таким образом, заявленное Обществом требование направлено на преодоление законной силы судебных актов по названному делу.
Заявителем также не представлено доказательств, что применительно к принадлежащему ему земельному участку предусмотрено размещение в границах участка каких-либо объектов местного значения поселения.
Учитывая изложенное, испрашиваемая Обществом категория земельного участка Схеме территориального планирования по функциональному назначению земельных участков противоречит; испрашиваемое Обществом целевое назначение земельного участка не соответствует документам территориального планирования Новосветского сельского поселения, что является самостоятельным основанием для отказа в переводе земель в другую категорию.
Определением от 28.11.2024 суд апелляционной инстанции приостановил исполнение решения по настоящему делу до окончания производства в арбитражном суде апелляционной инстанции
Руководствуясь статьями 269 – 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд
постановил:
решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 04.11.2024 по делу № А56-28145/2024 отменить.
В удовлетворении заявленных требований отказать.
Отменить приостановление исполнения решения от 04.11.2024.
Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в течение двух месяцев со дня принятия.
Председательствующий
С.В. Изотова
Судьи
М.В. Балакир
Н.Е. Целищева