АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА
Именем Российской Федерации
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
арбитражного суда кассационной инстанции
г. Краснодар
Дело № А53-20805/2024
19 февраля 2025 года
Резолютивная часть постановления объявлена 11 февраля 2025 года.
Постановление в полном объеме изготовлено 19 февраля 2025 года.
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Конопатова В.В., судей Гиданкиной А.В., Черных Л.А., в отсутствие в судебном заседании лиц, участвующих в деле, извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения соответствующей информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области на решение Арбитражного суда Ростовской области от 05.09.2024 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.11.2024 по делу № А53-20805/2024 по заявлению Управления торговли и бытового обслуживания города Ростова-на-Дону о признании незаконным предупреждения о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения от 15.05.2024 № СБ/7490/24, установил следующее.
Управление торговли и бытового обслуживания города Ростова-на-Дону (далее – заявитель, управление) обратилось с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее – антимонопольный орган) о признании незаконным предупреждения от 15.05.2024 № СБ/7490/24 о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения.
Решением суда от 05.09.2024, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 21.11.2024, признано недействительным предупреждение антимонопольного органа от 15.05.2024 № СБ/7490/24 о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, вынесенное в отношении управления.
Не согласившись с решением суда первой инстанции и постановлением суда апелляционной инстанции, антимонопольный орган обратился в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа с кассационной жалобой, в которой, ссылаясь на несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, просит отменить указанные судебные акты и принять новый судебный акт, которым отказать управлению в удовлетворении заявления.
В обоснование кассационной жалобы антимонопольный орган ссылается на то, что выводы судов первой и апелляционной инстанций о том, что розничная торговля табачной продукцией или никотинсодержащей продукцией в павильонах, которые не являются нестационарными торговыми объектами (далее – НТО), не допускается, сделаны при неправильном применении норм материального права. Податель жалобы полагает, что оспариваемое предупреждение в полной мере соответствует закону.
Лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в том числе публично путем размещения информации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, в связи с чем, на основании части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – Кодекс, АПК РФ), кассационная жалоба рассматривается в их отсутствие.
Как следует из материалов дела и установлено судами, на основании решения городской Думы города Ростова-на-Дону от 21.06.2011 № 138 «Об утверждении Положений об отраслевых (функциональных) органах Администрации города Ростова-на-Дону» (далее – решение городской Думы № 138) управление является отраслевым органом администрации города Ростова-на-Дону, осуществляющим функции по реализации полномочий по вопросам местного значения в сфере торговли, общественного питания и бытового обслуживания, относящимся к компетенции администрации города Ростова-на-Дону.
В соответствии с пунктом 2.3.11 приложения № 14 к решению городской Думы№ 138 на управление возложен контроль за размещением НТО на территории города Ростова-на-Дону.
Постановлением администрации города Ростов-на-Дону от 30.12.2015 № 1351 утвержден Порядок размещения НТО на территории муниципального образования «Город Ростов-на-Дону» (далее – Порядок размещения НТО), а также форма акта обследования НТО на предмет выполнения участником условий договора о размещении нестационарного торгового объекта на территории муниципального образования «Город Ростов-на-Дону».
В соответствии с пунктом 4.8 Порядка размещения НТО мониторинг объектов проводится управлением не реже 1 раза в полугодие (в отношении сезонных НТО в период их сезонного функционирования) в период функционирования в отношении каждого объекта в течение срока действия соответствующего договора и включает осмотр мест размещения объектов, по результатам которого составляется акт и осуществляется фото- и/или видеофиксация.
Управлением и НТО, расположенным по адресному ориентиру: <...>, заключен договор о размещении НТО от 31.05.2021 № 969/н. Указанный НТО был включен в схему размещения НТО на территории города Ростова-на-Дону со специализацией «Продовольственные товары (гастрономия)»
29 ноября 2023 года сотрудниками управления в рамках своей компетенции проведена проверка НТО по ул. Мечникова, 82А в отношении ООО «ГАМА», в ходе которой выявлены нарушения условий договора о размещении НТО от 31.05.2021 № 969/н, о чем был составлен акт обследования. Из акта обследования следует, что в НТО велась торговля табачной продукцией.
Управление, рассмотрев акт обследования, пришло к выводу о нарушении хозяйствующим субъектом норм федерального законодательства, которыми установлены ограничения торговли табачной продукцией и табачными изделиями, в связи с чем направило в адрес ООО «ГАМА» уведомление от 04.12.2023 № 59.29/3721 с требованием соблюдать специализацию НТО, установленную договором о размещении НТО.
По результатам рассмотрения материалов Общественного Совета при ФАС России в адрес управления вынесено предупреждение антимонопольного органа от 15.05.2024 № СБ/7490/2 о необходимости в срок до 10.06.2024 отозвать письмо от 04.12.2023 № 59.29/3721, а также принять меры по восстановлению нарушенных прав ООО «ГАМА» по размещению нестационарного торгового объекта на основании договора от 31.05.2021 № 969/н.
Управление, ссылаясь на то, что предупреждение от 15.05.2024 не соответствует законодательству, обратилось в суд.
Удовлетворяя заявленные требования, суды исходили из того, что управление, направляя в адрес ООО «ГАМА» уведомление от 04.12.2023 № 59.29/3721 с требованием соблюдать специализацию НТО, установленную договором о размещении НТО, действовало в пределах своих полномочий, предусмотренных решением городской Думы от 21.06.2011 № 138 и постановлением администрации города Ростов-на-Дону от 30.12.2015 № 1351. Кроме того, суды пришли к выводу о том, что в оспариваемом предупреждении антимонопольный орган не указал, каким образом направленное уведомление от 04.12.2023 о соблюдении специализации НТО нарушает антимонопольное законодательство, в том числе отсутствует ссылка на конкретный пункт, предусмотренный частью 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ).
Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и проверив в соответствии со статьей 286 АПК РФ правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, судебная коллегия кассационной инстанции не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции и постановления суда апелляционной инстанции в силу следующего.
В соответствии со статьей 39.1 Закона № 135-ФЗ в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства (часть 1). Предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 данной статьи, в случае выявления признаков нарушения, том числе статьи 15 Закона № 135-ФЗ (часть 2).
Вместе с тем, поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта, то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.
Как следует из оспариваемого предупреждения, антимонопольным органом установлено наличие в действиях управления признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, согласно которой федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются:
1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров;
2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам;
3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;
4) дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров;
5) установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары;
6) предоставление хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке;
7) предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 настоящего Федерального закона;
8) создание дискриминационных условий;
9) установление и (или) взимание не предусмотренных законодательством Российской Федерации платежей при предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных или муниципальных услуг;
10) дача хозяйствующим субъектам указаний о приобретении товара, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
11) непринятие мер по преобразованию или ликвидации унитарного предприятия, осуществляющего деятельность на товарном рынке, находящемся в состоянии конкуренции, либо создание унитарного предприятия, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.
Суды пришли к выводу о том, что оспариваемое предупреждение не содержит указания на пункт приведенной выше нормы, признаки нарушения которого согласно позиции заинтересованного лица допущено заявителем.
Заинтересованное лицо считает, что заявителем предварительно нарушен пункт 1 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, а именно то, что направление управлением в адрес ООО «ГАМА» уведомления от 04.12.2023 может повлечь ограничения в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров.
В пункте 11 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, указано, что при рассмотрении судом дел, связанных с нарушением части 1 или 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо установить возможность наступления таких последствий на соответствующем товарном рынке.
Закрепленные в данной норме запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.
Антимонопольный орган в рамках частей 1 и 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции полномочен вынести соответствующее решение об обнаружении и пресечении выявленного нарушения лишь в том случае, когда нарушение привело либо могло привести к нарушению охраняемого законом баланса экономических интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном и том же рынке в соответствующих географических границах.
Кроме того, судами правомерно указано, что розничная торговля табачной продукцией или никотинсодержащей продукцией не допускается в павильонах, которые являются НТО, поскольку конкретные ограничения торговли табачной продукцией и табачными изделиями предусмотрены в статье 19 Федерального закона от 23.02.2013 № 15-ФЗ «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака» (далее – Закон № 15-ФЗ), согласно которой запрещается розничная торговля табачной продукцией в иных торговых объектах, кроме магазинов и павильонов (часть 3). Определение понятия павильона, в котором, по смыслу Закона № 15-ФЗ, может реализовываться табачная продукция, дано в части 1 статьи 19 поименованного Закона, и под павильоном понимается строение, имеющее торговый зал и рассчитанное на одно рабочее место или несколько рабочих мест.
Статья 2 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» в пункте 5 определяет стационарный торговый объект как торговый объект, представляющий собой здание или часть здания, строение или часть строения, прочно связанные фундаментом такого здания, строения с землей и подключенные (технологически присоединенные) к сетям инженерно-технического обеспечения. Между тем, раскрывая в пункте 6 содержание понятия «нестационарный торговый объект», законодатель определяет его как торговый объект, представляющий собой временное сооружение или временную конструкцию, не связанные прочно с земельным участком вне зависимости от наличия или отсутствия подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе передвижное сооружение.
Таким образом, из анализа приведенных законоположений в их системном единстве следует, что законодателем разрешена реализация табачной продукции только через стационарные торговые объекты, к которым отнесены магазины и павильоны, и исключается торговля табачной продукцией через нестационарную торговую сеть (аналогичная правовая позиция изложена в определении Верховного суда Российской Федерации от 29.04.2015 № 5-АПГ15-11).
Суды правомерно пришли к выводу о том, что при направлении уведомления заявитель действовал в рамках своих полномочий, предусмотренных пунктом 2.3.11 приложения № 14 к решению городской Думы № 138. Кроме того, в действиях заявителя отсутствуют признаки нарушения, предусмотренного частью 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, так как диспозиция указанной статьи устанавливает запрет, выражающийся в принятии актов и (или) осуществлении действий (бездействий), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
Суд кассационной инстанции соглашается с выводами судов первой и апелляционной инстанций, которые не противоречат установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в нем доказательствам, считает, что обжалуемые судебные акты приняты с соблюдением норм материального права.
Разрешая спор, суды полно и всесторонне исследовали представленные доказательства, оценили их по своему внутреннему убеждению, что соответствует положениям статьи 71 АПК РФ, установили все имеющие значение для дела обстоятельства, сделали правильные выводы по существу требований заявителя.
Доводы, изложенные в кассационной жалобе, тождественны тем доводам, которые являлись предметом рассмотрения в судах первой и апелляционной инстанций, им дана надлежащая правовая оценка, основания для ее непринятия у суда кассационной инстанции отсутствуют.
Исходя из изложенного, принимая во внимание положения статей 286 и 287 АПК РФ, суд кассационной инстанции не находит оснований для удовлетворения кассационной жалобы, а принятые по делу судебные акты считает законными и обоснованными. Кроме того, оснований, предусмотренных статьей 288 АПК РФ (в том числе нарушений норм процессуального права, которые в любом случае являются основанием к отмене обжалуемых судебных актов), для отмены обжалуемых судебных акта не усматривается.
Руководствуясь статьями 286, 287, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Ростовской области от 05.09.2024 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.11.2024 по делу № А53-20805/2024 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, установленном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Председательствующий судья В.В. Конопатов
Судьи А.В. Гиданкина
Л.А. Черных