АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции

г. Краснодар

Дело № А32-14856/2023

21 декабря 2023 года

Резолютивная часть постановления объявлена 14 декабря 2023 года

Постановление изготовлено в полном объеме 21 декабря 2023 года

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Черных Л.А., судей Воловик Л.Н. и Прокофьевой Т.В., при участии в судебном заседании от заявителя – открытого акционерного общества «Российские железные дороги» (ИНН <***> ОГРН <***>) – ФИО1 (доверенность от 30.05.2023), в отсутствие в судебном заседании заинтересованных лиц – Управлению Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю (ИНН <***> ОГРН <***>), Федеральной антимонопольной службы России (ИНН <***> ОГРН <***>), рассмотрев кассационную жалобу Федеральной антимонопольной службы на постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.08.2023 по делу № А53-9478/2023, установил следующее.

Открытое акционерное общество «Российские железные дороги» (далее – общество) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю (далее –управление), Федеральной антимонопольной службе России (далее – ФАС России) об оспаривании определения управления от 06.12.2022 № ЕВ/18596/22 и решения ФАС России от 21.02.2023 № 09/19931/23 об оставлении жалобы общества без удовлетворения.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 04.07.2023, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 14.08.2023, в удовлетворении требования о признании незаконным определения управления от 06.12.2022 № ЕВ/18596/22 об отказе в удовлетворении ходатайства отказано. Дело в части рассмотрения требования о признании незаконным решения ФАС России от 21.02.2023 № 09/19931/23 о рассмотрении жалобы общества на определение управления от 06.12.2022 передано на рассмотрение в Арбитражный суд г. Москва в соответствии с правилами о подсудности.

Судебные акты в части отказа в удовлетворения требования, заявленного к управлению, мотивированы отсутствием оснований для восстановления обществу срока, предусмотренного для уплаты административного штрафа в половине от назначенной величины штрафа.

В кассационной жалобе ФАС России просит изменить постановление суда апелляционной инстанции от 14.08.2023, исключив из его мотивировочной части выводы, изложенные в абзаце шестом страницы третьей, абзацах втором и пятом страницы четвертой судебного акта. Указывает, что общество привлечено к ответственности по части 1 статьи 9.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – Кодекс) за совершение правонарушения, выявленного не в ходе осуществления государственного контроля (надзора) муниципального контроля, а по результатам рассмотрения заявления и материалов, поступивших в антимонопольный орган, содержащих достаточные данные, указывающие на событие административного правонарушения. Поэтому основания для применения положений части 1.3 –3 статьи 32.2 Кодекса в данном случае отсутствуют.

В судебном заседании представитель общества возражал против доводов жалобы, просил оставить постановление апелляционной инстанции без изменения.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, проверив законность и обоснованность обжалуемого судебного акта, оценив доводы кассационной жалобы, выслушав представителя общества, считает, что жалоба удовлетворению не подлежит по следующим основаниям.

При рассмотрении дела суд установил и материалами дела подтверждается, что постановлением управления от 13.10.2022 № 023/04/9.21-3429/2022 (далее – постановление) общество привлечено управлением к ответственности в виде взыскания 100 тыс. рублей штрафа по части 1 статьи 9.21 Кодекса за нарушение правил (порядка обеспечения) недискриминационного доступа, порядка подключения (технологического присоединения). Третьего ноября 2022 года общество направило в управление ходатайство о восстановлении срока для уплаты половины назначенного постановлением штрафа по правилам части 1.3 – 3 статьи 32.2 Кодекса. Управление определением от 06.12.2022 № ЕВ/18596/22 в удовлетворении ходатайства отказало, после чего общество обжаловало его в ФАС России. Последняя решением от 21.02.2023 № 09/19931/23 оставила определение управления оставлено без изменения, а жалобу общества – без удовлетворения. Общество обжаловало в Арбитражный суд Краснодарского края в том числе определение управления в Арбитражный суд Краснодарского края (в части решения ФАС России судебный акт по настоящему делу кассационной проверке не подвергается).

Отказывая в удовлетворении требования о признании незаконным определения управления, суд первой инстанции согласился с аргументами управления и ФАС России о привлечении общества к ответственности по результатам рассмотрения поступивших в антимонопольный орган заявления и материалов, содержащих достаточные данные, указывающие на событие административного правонарушения, без проведения контрольных (надзорных) мероприятий, как это предусмотрено указанной частью статьи 28.1 Кодекса. Совершение обществом правонарушения подтверждено и обществом не оспаривается.

Оставляя решение суда первой инстанции без изменения, суд апелляционной инстанции отметил получение постановления от 13.10.2022 обществом 28.10.2022 и отсутствие факта пропуска двадцатидневного срока его добровольной уплаты при обращении в управление (03.11.2022). Такие действия общества признаны апелляционной инстанцией злоупотреблением правами, поскольку это повлекло бы освобождение общества от уплаты второй половины штрафа в отсутствие на то законных оснований, фактически продлевая предельный период для добровольной уплаты штрафа. При этом суд апелляционной инстанции установил, что общество ни в двадцатидневный срок со дня вынесения постановления, ни в пределах такого же срока со дня получения постановления, не уплатило половину штрафа, а о наличии уважительных причин пропуска срока с момента, когда узнало о привлечении к административной ответственности, не сообщило, соответствующие доказательства не представило. Следовательно, основания для удовлетворения его ходатайства у управления, как правильно указал суд апелляционной инстанции, отсутствовали.

Анализируя правовую природу сложившихся между участниками спора правоотношений, суд апелляционной инстанции указал, что частичное исполнение обществом постановления не исключало бы возможность применения к спорным отношениям положений части 1.3 – 3 статьи 32.2 Кодекса.

При должной предусмотрительности, добросовестности и ответственном отношении к осуществлению предоставленных законом прав льготный механизм уплаты штрафа общество могло реализовать его путем уплаты половины назначенного штрафа в течение двадцати дней как с момента вынесения постановления управления, так и в пределах двадцати дней со дня со дня получения постановления. Правонарушение, предусмотренное статье 9.21 Кодекса, не названо в числе тех, при совершении которых не применяются при уплате штрафа по части 1.3 – 3 статьи 32.2 Кодекса. При этом судебная коллегия учла сформированный в определениях Верховного Суда Российской Федерации от 02.08.2019 № 307-ЭС19-12049, 27.03.2019 № 301-ЭС19-1849,07.04.2021 № 307-ЭС21-2742, 14.05.2021 № 307-ЭС21-5217, 06.12.2017 № 302-КГ17-11016 общеправовой подход, исходя из которого процедура выявления факта совершения правонарушения или способ такого выявления не относится к обстоятельствам, учитываемым при определении порядка исполнения отдельных видов наказания. Реализация права на уплату штрафа в размере половины назначенной суммы не лишает лицо, привлеченное к ответственности, возможности его обжалования как вышестоящему должностному лицу, так и в судебном порядке, результаты рассмотрения жалобы имеют значение только в случае признания постановления незаконным и его отмены, либо в случае снижения размера наказания до уровня ниже уже уплаченной суммы. Право льготного механизма уплаты штрафа распространяется, в том числе, и на штрафы, вынесенные по делам об административном правонарушении, возбужденных без проведения контрольных (надзорных) мероприятий, поскольку данное административное наказание применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.

Возможность реализации антимонопольным органом предоставленных ему Федеральным законом от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ) функции по обеспечению государственного контроля за соблюдением требований антимонопольного законодательства и за деятельностью на оптовом и розничных рынках электроэнергии, в том числе за соблюдением правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии, в рассматриваемом не противоречит установленному в части 3.3 статьи 28.1 Кодекса в редакции Федерального закона от 14.07.2022 № 290-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и статью 1 Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях"» (далее – Закон № 290-ФЗ), правилам и условиям, дополняющим статью 28.1 Кодекса, регламентирующую порядок и поводы возбуждения дел об административных правонарушениях, частью 3.3.

Этой нормой права в редакции этой нормы, действовавшей в период возникновения спорных правоотношений по делу, дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 9.21 Кодекса, могли возбуждаться федеральным антимонопольным органом, его территориальным органом без проведения контрольных (надзорных) мероприятий в случае, если в материалах, сообщениях, заявлениях, поступивших в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган, содержатся достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.

К области применения Закона № 135-ФЗ пунктом 15 части 5 статьи 2 Закона № 135-ФЗ также отнесен государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства. Совершенное обществом деяние нарушает Правила технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электрическим сетям, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 27.12.2004 № 861.

Проведение контрольных (надзорных) мероприятий является одной из форм деятельности контрольных (надзорных) органов, по результатам которого могут быть выявлены (обнаружены) признаки административных правонарушений, связанных с нарушением контролируемым лицом обязательных требований. Сходный подход поддержан в определении Верховного Суда Российской Федерации от 03.05.2023 № 302-ЭС23-5301.

Так, пунктом 2 статьи 22 Закона № 135-ФЗ установлено, что антимонопольный орган выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения; в соответствии с пунктом 11 статьи 23 Закона № 135-ФЗ проводит проверку соблюдения антимонопольного законодательства в том числе коммерческими организациями, получает от них необходимые документы и информацию, объяснения в письменной или устной форме. Рассмотрение дел о нарушении антимонопольного законодательства осуществляется антимонопольными органами в порядке главы 9 Закона № 135-ФЗ.

Антимонопольное законодательство защищает не интересы конкретного лица (конкретного хозяйствующего субъекта), а обеспечивает в публичных интересах единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, свободу экономической деятельности в Российской Федерации, защиту конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 Закона № 135-ФЗ).

Из части 1, пункта 2 части 2 статьи 39, части 4 статьи 44, статьи 25.1 Закона № 135-ФЗ следует, что антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает предписания. Основанием для возбуждения и рассмотрения антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства является: заявление юридического или физического лица. При этом в случае недостаточности или отсутствия доказательств, позволяющих антимонопольному органу сделать вывод о наличии или об отсутствии признаков нарушения антимонопольного законодательства, он инициирует продление срока сбора и анализа дополнительных доказательств в ходе процедуры предварительного (до принятия решения о возбуждении (отказе в возбуждении) дела о нарушении антимонопольного законодательства) рассмотрения поступивших в антимонопольному органу заявлений и материалов.

Целью рассмотрения такого заявления является установление оснований для решения вопроса о возбуждении либо об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства. Возбуждение дела о нарушении антимонопольного законодательства и проведение внеплановой проверки соблюдения требований антимонопольного законодательства совершаются антимонопольным органом на основании поступления из различных поименованных в них источников либо непосредственного обнаружения им информации о нарушении антимонопольного законодательства.

Перечисляя данные полномочия наряду с иными, статья 23 Закона № 135-ФЗ не противопоставляет их как взаимоисключающие, не препятствует возможности одновременного их осуществления и не предопределяет их очередность и последовательность реализации.

Из сферы применения Закона № 294-ФЗ, регулирующего отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, пунктом 4 статьи 1 Закона № 294-ФЗ эти особенности исключены отношения, связанные с установлением порядка организации и проведения проверок при производстве по делам о нарушении антимонопольного законодательства Российской Федерации.

Закон № 294-ФЗ регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля. При этом Положения Закона № 294-ФЗ о порядке организации и проведения проверок не подлежат применению при производстве по делам о нарушении антимонопольного законодательства Российской Федерации.

Процедура проведения проверок изложена в Административном регламенте Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по проведению проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденном Приказом ФАС России от 25.05.2012 № 340, зарегистрированным в Минюсте России 18.06.2012 № 24593).

В части 1 статьи 28.1 Кодекса, в свою очередь, определено, что поводами к возбуждению дела об административном правонарушении, в частности, являются: 1) непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения; 2) поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения; 3) сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (за исключением не рассматриваемых в настоящем деле нарушений).

Закон № 290-ФЗ дополнил статью 28.1 Кодекса, регламентирующую порядок и поводы возбуждения дел об административных правонарушениях, частью 3.3, в силу которой дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 9.21 Кодекса, могут быть возбуждены федеральным антимонопольным органом, его территориальным органом без проведения контрольных (надзорных) мероприятий в случае, если в материалах, сообщениях, заявлениях, поступивших в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган, содержатся достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.

Из части 1.3 – 3 статьи 28.1 Кодекса в редакции Закона № 290-ФЗ следует, что выявление административного правонарушения, предусмотренного статьей 9.21 Кодекса, возможно как путем проведения контрольных (надзорных) мероприятий, так и без проведения таковых.

Таким образом, возможность реализации антимонопольным органом предоставленного ему Законом № 135-ФЗ государственного контроля за соблюдением требований антимонопольного законодательства (и правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии) в рассматриваемом по делу случае регулируется в том числе с особенностями, установленными Законом № 135-ФЗ, что, однако, не исключает после принятия решения по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении, выявленного в ходе осуществления государственного контроля (надзора), возможность уплаты половины штрафа (кроме специально оговоренных составов правонарушений, признанных законодателем обладающими бОльшей общественной опасностью в сравнении с другими правонарушениями). Такая возможность напрямую предусмотрена частью 1.3 – 3 статьи 28.1 Кодекса в редакции Закона № 290-ФЗ, где оговорена возможность уплаты правонарушителем половины суммы штрафа в определенные сроки.

Часть 3.3 статьи 28.1 Кодекса в редакции Закона № 290-ФЗ регламентирует только порядок и поводы возбуждения дел об административных правонарушениях, что не исключает возможность применения в отношении правонарушителя статьи части 1.3 – 3 статьи 32.2 Кодекса – напротив, из буквального смысла этой нормы следует возможность уплаты правонарушителем половины штрафа за совершение административного правонарушения, выявленного в ходе осуществления государственного контроля (надзора), только лишь особенности проведения которого установлены пунктом 4 части 1 статьи 1, пунктом 15 части 5 статьи 2 Закона № 135-ФЗ, но не определенные Кодексом правила назначения наказаний органами административной юрисдикции и их исполнения правонарушителями.

Проведение контрольных (надзорных) мероприятий при осуществлении антимонопольного контроля не приравнивается к самому антимонопольному контролю, они являются лишь одной из форм его деятельности, такой контроль не ограничивается только проведением контрольных (надзорных) мероприятий, он может включать в себя и иные формы деятельности антимонопольного органа (например, принятие решения о возбуждении дела об административном правонарушении после принятия решения по установленной Законом № 135-ФЗ процедуре о факте нарушения антимонопольного законодательства, для чего статьей 4.5 Кодекса установлено особое правило о порядке исчисления срока давности привлечения к административной ответственности за совершение правонарушения законодательства о защите конкуренции).

Таким образом, проведенные антимонопольным органом контрольные мероприятия являются лишь одним из этапов реализации имеющихся у него полномочий, определенных Законом № 135-ФЗ (например, пунктом статьи 39 Закона № 135-ФЗ0 и Положение о Федеральной антимонопольной службе, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 331, они включают в себя ряд процессуальных действий по проведению контрольных мероприятий (осмотр, исследование, истребование доказательств, ознакомление с материалами контрольных мероприятий заинтересованных лиц, полное установление фактических обстоятельств совершения правонарушения, выработка необходимых решений по результатам контроля, и др.), получение и оформление доказательств, полученных в ходе контроля, что и регулируется особенностями, установленными Законом № 135-ФЗ, а не Законом № 294-ФЗ в рассматриваемом случае.

Последующие после принятия решения о возбуждении по результатам контрольных антимонопольных мероприятий дела об административном правонарушении дальнейшие процессуальные действия в данном случае регулируются уже универсальными нормами Кодекса (в том числе правилами о назначении наказания и его исполнении).

Таким образом, вывод суда апелляционной инстанции об отсутствии оснований учитывать способ выявления факта совершения вмененного обществу правонарушения в данном деле соответствует вышеприведенным нормам права.

Возможность реализации антимонопольным органом предоставленных ему Законом № 135-ФЗ государственного контроля за соблюдением требований антимонопольного законодательства (и правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии) в рассматриваемом по делу случае как в порядке Закона № 135-ФЗ, так и части 3.3 статьи 28.1 Кодекса в редакции Закона № 290-ФЗ, регламентирующей только порядок и поводы возбуждения дел об административных правонарушениях, при установленных судом апелляционной инстанции фактических обстоятельствах дела не исключают возможность применения в отношении правонарушителя статьи части 1.3 – 3 статьи 32.2 Кодекса, имеются основания для применения для применения к обществу положений части 1.3 –3 статьи 32.2 Кодекса, основаны на правильном применении норм права к установленным им обстоятельствам.

Кроме того, изменение мотивировочной части судебного акта не является безусловной обязанностью кассационной инстанции. Сходный подход поддержан и в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 29.09.2022 № 2286-О, пункте 37 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 № 13 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде кассационной инстанции».

Основания для отмены или изменения постановления апелляционной инстанции и удовлетворения жалобы ФАС России не установлены.

Руководствуясь статьями 286 – 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.08.2023 по делу № А53-9478/2023 оставить без изменения, а кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке статьи 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий Л.А. Черных

Судьи Л.Н. Воловик

Т.В. Прокофьева