АРБИТРАЖНЫЙ СУД
ПОВОЛЖСКОГО ОКРУГА
420066, <...>, тел. <***>
http://faspo.arbitr.ru e-mail: info@faspo.arbitr.ru
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
арбитражного суда кассационной инстанции
Ф06-979/2025
г. Казань Дело № А55-34983/2023
05 марта 2025 года
Резолютивная часть постановления объявлена 04 марта 2025 года.
Полный текст постановления изготовлен 05 марта 2025 года.
Арбитражный суд Поволжского округа в составе:
председательствующего судьи Хабибуллина Л.Ф.,
судей Закировой И.Ш., Сибгатуллина Э.Т.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Бутаковой А.Н.,
при участии в судебном заседании с использованием системы веб-конференции представителя:
открытого акционерного общества «Российские железные дороги» в лице филиала «Центральная дирекция закупок и снабжения» – ФИО1, доверенность от 27.04.2023,
Управления Федеральной антимонопольной службы по Самарской области – ФИО2, доверенность от 16.10.2024, ФИО3, доверенность от 07.11.2024,
в отсутствие иных лиц, участвующих деле, извещенных надлежащим образом,
рассмотрев в открытом судебном заседании с использованием системы веб-конференции кассационную жалобу открытого акционерного общества «Российские железные дороги» в лице филиала «Центральная дирекция закупок и снабжения»
на постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.11.2024
по делу № А55-34983/2023
по заявлению открытого акционерного общества «Российские железные дороги» в лице филиала «Центральная дирекция закупок и снабжения» (ОГРН <***>, ИНН <***>) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Самарской области (ОГРН <***>, ИНН <***>) о признании недействительным заключения, третьи лица: общество с ограниченной ответственностью «Уран», общество с ограниченной ответственностью «РВГ» ,
УСТАНОВИЛ:
открытое акционерное общество «Российские железные дороги» (далее – общество «РЖД») обратилось в Арбитражный суд Самарской области с заявлением о признании недействительным заключение Управления Федеральной антимонопольной службы по Самарской области (далее – управление, антимонопольный орган, УФАС по Самарской области) от 03.08.2023 № 063/10/5-662/2023.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью «Уран» (далее – общество «Уран») и общество с ограниченной ответственностью «РВГ».
Решением Арбитражного суда Самарской области от 15.09.2024 заявление общества «РЖД» удовлетворено, признано недействительным заключение управления от 03.08.2023 № 063/10/5-662/2023. Суд обязал антимонопольный орган устранить допущенные нарушения прав и законных интересов общества «РЖД».
Постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.11.2024 решение суда первой инстанции отменено, производство по делу прекращено.
В кассационной жалобе общество «РЖД» просит отменить принятый судебный акт, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального и процессуального права, оставить в силе решение суда первой инстанции.
Проверив законность обжалуемого акта в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд кассационной инстанции приходит к следующему.
Как усматривается из материалов дела, заявителем 31.05.2023 на сайте электронной торгово-закупочной площадки общества с ограниченной ответственностью «РТСТендер» (далее – ЭТЗП) размещено извещение о проведении запроса котировок в электронной форме среди субъектов малого и среднего предпринимательства № 1897/ЗКТЭ-ЦДЗС/23 на право заключения договора выполнения демонтажных работ.
21.06.2023 обществом «РЖД» на сайте ЭТЗП размещен протокол от 14.06.2023 № 43 о признании общества «УРАН» победителем запроса котировок.
Руководствуясь пунктом 3.19.5 приложения к извещению, 30.06.2023 заказчик (заявитель) в течение 7 рабочих дней посредством ЭТЗП направил в адрес общества «УРАН» подписанный проект договора.
Исходя из части 15 статьи 3.2 Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – Закон о закупках), положений пунктов 3.18.1-3.18.5, 3.19.6 Приложения к извещению, крайний день для подписания договора обществом «УРАН» - 05.07.2023.
04.07.2023 общество «УРАН» на ЭТЗП разместило письмо от 21.06.2023 № 22/06 с уведомлением об отказе заключения договора на выполнения демонтажных работ в связи с превышением, по его мнению, реального объема работ по адресу: <...> по сравнению с документацией запроса котировок.
Согласно пункту 3.19.16 Приложения к извещению о проведении запроса котировок в случае непредоставления подписанного договора, документов, представление которых предусмотрено на этапе заключения договора, победитель закупки, участник, с которым по итогам закупки заключается договор (в случаях, установленных приложением к извещению о проведении запроса котировок) признается уклонившимся от заключения договора.
В соответствии с пунктом 464 Положения о закупке товаров, работ, услуг для нужд ОАО «РЖД» (утв. решением совета директоров общества «РЖД» от 28.06.2018) в случае непредставления подписанного договора победителем, иным участником, с которым заключается договор в сроки, указанные в документации о конкурентной закупке, победитель, иной участник считаются уклонившимися от заключения договора.
14.07.2023 заказчиком на ЭТЗП размещен протокол от 12.07.2023 о признании общество «УРАН» уклонившимся от заключения договора.
28.07.2023 общество «РЖД» направило в антимонопольный орган заявление о включении сведений в отношении общества «УРАН» в реестр недобросовестных поставщиков.
По результатам рассмотрения заявления управлением вынесено заключение от 03.08.2023 № 063/10/5-662/2023, которым обществу «РЖД» отказано во включении сведений об обществе «УРАН» в реестр недобросовестных поставщиков. В обоснование отказа антимонопольным органом указано следующее: в ходе осмотра места выполнения работ обществом «УРАН» выявлено несоответствие между реальным объемом работ и заявленным в документации, в связи с чем общество заблаговременно направило в адрес общества «РЖД» обращение с мотивированным отказом от заключения договора; в материалах обращения отсутствуют доказательства и сведения, указывающие на недобросовестное поведение лица, свидетельствующие о недобросовестном поведение общества «УРАН».
Не согласившись с заключением антимонопольного органа, общество «РЖД» обратилось в арбитражный суд.
Суд первой инстанции рассмотрел настоящее дело по существу, сделав вывод о том, что оспариваемое заключение управления от 03.08.2023 № 063/10/5-662/2023 об отказе во включении сведений об обществе «УРАН» в реестр недобросовестных поставщиков является ненормативным правовым актом, возможность обжалования которого предусмотрена положениями главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Суд удовлетворил заявленные требования и признал недействительным оспариваемое заключение антимонопольного органа.
Суд апелляционной инстанции, отменяя решение суда и прекращая производство по делу, сослался на пункт 1 части 1 статьи 150, статью 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Как указал суд, заключение, составленное по итогам рассмотрения обращения заказчика, не отвечает признакам ненормативного правового акта, поскольку не несет в себе индивидуальное предписание, обязательное для исполнения, не порождает конкретные обязанности. Приказом Федеральной антимонопольной службы (далее – ФАС России) от 18.03.2013 № 164/13 «О ведении реестра недобросовестных поставщиков, предусмотренного Федеральным законом «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – Приказ № 164/13) установлено, что по результатам проверки сведений, комиссия ФАС России дает соответствующее заключение, которое не позднее двух рабочих дней должно быть представлено руководителю ФАС России для принятия им решения о включении либо об отсутствии оснований для включения вышеуказанных сведений в Реестр, которое оформляется приказом ФАС России. Согласно пункту 2.2 Приказа № 164/13 подтвержденные по результатам проверки сведения включаются в Реестр не позднее трех рабочих дней со дня принятия указанного в пункте 2 Приказа № 164/13 решения руководителя ФАС России. Соответственно, основанием для включения сведений в Реестр в отношении лиц, указанных в части 2 статьи 5 Закона о закупках, является именно приказ ФАС России. Таким образом, включение соответствующих сведений в реестр недобросовестных поставщиков осуществляется ФАС России, в то время как заключение территориального антимонопольного органа носит лишь рекомендательный характер и, соответственно, не нарушает прав и законных интересов общества.
Между тем судебная коллегия считает, что судом апелляционной инстанции не учтено следующее.
Статьей 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантирована судебная защита его прав и свобод, в том числе посредством обжалования в судебном порядке решений и действий (или бездействия) органов государственной власти.
На основании пункта 2 части 1 статьи 29, части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к компетенции арбитражных судов относится рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе создающих препятствия для ее осуществления.
Исходя из приведенных положений, арбитражный суд не вправе отказать хозяйствующему субъекту в рассмотрении по существу спора о законности правоприменительного акта - исходящей от государства меры властного характера, принятой в связи с реализацией публичных полномочий и направленной на урегулирование отдельных правоотношений, если в результате принятия этой меры затрагиваются права заявителя в качестве субъекта экономической деятельности.
Принимая во внимание необходимость реального обеспечения права каждого на судебную защиту, наличие признаков правоприменительного акта, затрагивающего права заявителя, подлежит установлению его содержание, а также с учетом фактических последствий принятия (бездействия по принятию) соответствующих властных мер, наступающих для обратившегося в суд хозяйствующего субъекта. Наименование оспариваемого акта определяющего значения не имеет.
В соответствии с частью 2 статьи 5 Закона о закупках реестр недобросовестных поставщиков представляет собой перечень сведений об участниках закупки, уклонившихся от заключения договоров, а также о поставщиках (исполнителях, подрядчиках), с которыми договоры по решению суда расторгнуты в связи с существенным нарушением ими договоров.
Исходя из части 1 статьи 1, части 7 статьи 3 Закона о закупках, включение сведений о соответствующем поставщике в указанный реестр связано с публичным интересом - созданием условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей заказчиков, развитием добросовестной конкуренции, а также призвано обеспечить и реализацию частного интереса - предоставить заказчику защиту от недобросовестных поставщиков.
Из пункта 5 Правил направления заказчиками сведений о недобросовестных участниках закупки и поставщиках (исполнителях, подрядчиках) в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на ведение реестра недобросовестных поставщиков (утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.11.2012 № 1211, далее - Правила), вытекает, что процедура включения сведений о недобросовестном поставщике в реестр начинается с направления соответствующих сведений (документов) заказчиком в адрес уполномоченного органа.
На основании пунктов 4 и 5.3.4 Положения о Федеральной антимонопольной службе (утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 331) уполномоченным органом, на который возложена обязанность по ведению реестра недобросовестных поставщиков, является Федеральная антимонопольная служба, осуществляющая свою деятельность непосредственно и через территориальные органы.
Приказом № 164/13 полномочиями по проверке сведений, предоставляемых в соответствии с Правилами, наделены комиссии территориальных органов Федеральной антимонопольной службы (пункт 1).
Таким образом, оспариваемое по настоящему делу заключение носит властный характер, поскольку исходит от государственного органа в связи с реализацией им публичных полномочий и принято в одностороннем порядке, направлено на урегулирование индивидуального и конкретного правоотношения по вопросу включения в реестр недобросовестных поставщиков сведений об обществе «Уран».
Заключение имеет мотивировочную часть, в которой по результатам изучения представленных документов сформулирован вывод об отсутствии факта уклонения общества «Уран» от заключения договора по итогам проведения запроса котировок на право заключения договора выполнения демонтажных работ, то есть об отсутствии основания для включения сведений о данном контрагенте в реестр недобросовестных поставщиков.
Резолютивная часть заключения изложена в следующей редакции – «признать отсутствие недобросовестности в действиях общества «Уран» по уклонению от заключения договора по результатам проведенного аукциона». Она не в виде рекомендации и по общему правилу влечет за собой отказ во включении сведений о контрагенте в реестр недобросовестных поставщиков и по факту порождает правовые последствия для общества «РЖД» - делает невозможным отказ обществу «Уран» в допуске к закупкам со стороны заказчика.
При этом какая-либо административная процедура пересмотра заключения в центральном аппарате Федеральной антимонопольной службы, которая бы позволила обществу выразить свою позицию и предполагала бы принятие мотивированного решения, не предусмотрена. Как следует из пункта 2 Приказа № 164/13, руководитель федерального антимонопольного органа вправе лишь согласиться или не согласиться с заключением территориального антимонопольного органа, что по существу является формой утверждения заключения территориального органа.
Изложенное позволяет сделать вывод о том, что заключение территориального антимонопольного органа и основанный на нем отказ (бездействие) Федеральной антимонопольной службы во включении сведений об организации в реестр недобросовестных контрагентов неразрывно связаны друг с другом и образуют единый правоприменительный акт - меру реагирования уполномоченного органа на обращение заказчика.
Следовательно, оспариваемое обществом «РЖД» заключение отвечает признакам ненормативного правового акта, затрагивающего права заявителя и на основании части 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации, части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации могло быть оспорено в судебном порядке.
Аналогичная правовая позиция изложена в Определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 17.09.2018 № 305-КГ18-8036 по делу № А40-151223/2017 и в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 21.01.2021 № 303-ЭС20-23017 по делу №А51-3507/2020.
Более того, как указывает податель жалобы, в его адрес не поступало решение или приказ ФАС России об отсутствии оснований для включения сведений об обществе «Уран» в реестр недобросовестных поставщиков.
Данные доводы общества «РЖД» антимонопольным органом не опровергнуты. Более того, в судебном заседании суда кассационной инстанции представители антимонопольного органа подтвердили отсутствие принятого ФАС России соответствующего документа.
Соответственно, оспариваемое заключение является единственным документом, который был принят УФАС по Самарской области по результатам рассмотрения обращения.
Учитывая вышеизложенное судебная коллегия считает, что постановление суда апелляционной инстанции подлежит отмене, как принятый с существенным нарушением норм процессуального права, а дело - направлению в суд апелляционной инстанции для рассмотрения апелляционной жалобы антимонопольного органа в части доводов об отсутствии оснований для включения сведений об обществе «Уран» в реестр недобросовестных поставщиков.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа
ПОСТАНОВИЛ:
постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.11.2024 по делу № А55-34983/2023 отменить.
Дело направить на новое рассмотрение в Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, предусмотренные статьями 291.1, 291.2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Председательствующий судья Л.Ф. Хабибуллин
Судьи И.Ш. Закирова
Э.Т. Сибгатуллин