ДВЕНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
410002, <...>) 74-90-90, 8-800-200-12-77; факс: <***>,
http://12aas.arbitr.ru; e-mail: info@12aas.arbitr.ru
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
арбитражного суда апелляционной инстанции
г. Саратов
Дело №А12-23187/2024
23 апреля 2025 года
Резолютивная часть постановления объявлена – 21.04.2025 года.
Полный текст постановления изготовлен – 23.04.2025 года.
Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Землянниковой В.В.,
судей Акимовой М.А., Комнатной Ю.А.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Страховой А.Г.,
рассмотрев в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Волгоградской области апелляционные жалобы Администрации Волгограда, Волгоградской городской Думы
на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 29 ноября 2024 года по делу № А12-23187/2024
по заявлению Волгоградской городской Думы (400066, <...>, ОГРН: <***>, ИНН: <***>)
к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области (400005, <...>, ОГРН: <***>, ИНН: <***>)
заинтересованные лица: Закрытое акционерное общество «Ритуальное Предприятие «Память» (400107, <...>, ОГРН: <***>, ИНН: <***>), индивидуальный предприниматель ФИО1 (ОГРНИП: <***>, ИНН: <***>), индивидуальный предприниматель ФИО2 (ОГРНИП: <***>, ИНН: <***>), ФИО3, Администрация Волгограда (400066, <...>, ОГРН: <***>, ИНН: <***>), Департамент городского хозяйства администрации Волгограда (400001, <...>, ОГРН: <***>, ИНН: <***>),
о признании недействительным и подлежащим отмене предупреждения,
при участии в судебном заседании:
в помещении Двенадцатого арбитражного апелляционного суда
от Закрытого акционерного общества «Ритуальное Предприятие «Память» - ФИО4, представитель по доверенности от 20.07.2023, сроком на 3 года, предоставлено удостоверение адвоката;
от Волгоградской городской Думы - ФИО5, представитель по доверенности от 10.01.2025 № 1Д, сроком до 31.12.2025, предоставлен диплом о высшем юридическом образовании;
от Администрации Волгограда - ФИО6, представитель по доверенности от 21.02.2024 № 05-ИД/14, сроком на 3 года, предоставлен диплом о высшем юридическом образовании;
от Департамента городского хозяйства администрации Волгограда - ФИО6, представитель по доверенности б/н от 21.03.2025, сроком на 3 года, предоставлен диплом о высшем юридическом образовании;
при участии в судебном заседании, проведенном 21.04.2025 в порядке статьи 153.2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации с использованием системы веб-конференции, представителей:
от Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области ФИО7, представитель по доверенности от 28.12.2024 № 01-03-35-72, сроком до 31.12.2025, предоставлен диплом о высшем юридическом образовании;
от ФИО2 – ФИО8, представитель по доверенности б/н от 23.09.2024, сроком на 3 года, предоставлен диплом о высшем юридическом образовании.
УСТАНОВИЛ:
Волгоградская городская Дума обратилась в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением, в котором просит признать недействительным предупреждение Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области от 17.06.2024 №РЛ/4671/24 о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.
Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 29 ноября 2024 года в удовлетворении заявленных Волгоградской городской Думой требований отказано.
Волгоградская городская Дума не согласилась с решением суда первой инстанции и обратилась в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.
Администрация Волгограда также не согласилась с решением суда первой инстанции и обратилось в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять новый судебный акт, которым заявление Волгоградской городской Думы удовлетворить в полном объеме, признать недействительным предупреждение Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области от 17.06.2024 №РЛ/4671/24.
Управление Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области (далее – УФАС по Волгоградской области) возражает против удовлетворения апелляционных жалоб по основаниям, изложенным в отзыве.
Индивидуальный предприниматель ФИО1 представил письменный отзыв на апелляционные жалобы, в котором просит решение суда оставить без изменения, апелляционные жалобы – без удовлетворения.
Индивидуальный предприниматель ФИО2 представил письменные возражения на апелляционные жалобы, в которых просит решение суда оставить без изменения, апелляционные жалобы – без удовлетворения.
Лица, участвующие в деле и не явившиеся в судебное заседание надлежащим образом извещены о месте и времени судебного разбирательства путем направления определения, выполненного в форме электронного документа, в соответствии со статьей 186 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации посредством его размещения на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в режиме ограниченного доступа.
Информация о месте и времени судебного заседания размещена на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (kad.arbitr.ru) 16.01.2025, 25.02.2025, 25.03.2025, что подтверждено отчетом о публикации судебных актов на сайте.
Согласно пункту 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае неявки в судебное заседание лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте рассмотрения дела, суд рассматривает дело в их отсутствие.
Определением суда апелляционной инстанции от 21.04.2025 в соответствии с пунктом 2 части 3 статьи 18 АПК РФ отсутствующая по причине нахождения в отпуске судья Пузина Е.В. заменена на судью Комнатную Ю.А.
В соответствии со статьей 18 АПК РФ после замены судьи рассмотрение апелляционной жалобы начато сначала.
Законность и обоснованность судебного акта арбитражного суда первой инстанции проверяется апелляционным судом в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Как следует из материалов дела, по результатам рассмотрения заявлений и материалов ФИО3, ИП ФИО2 и ИП ФИО1 Управлением Федеральной антимонопольной службы Волгоградской области 17 июня 2024 года Волгоградской городской Думе было выдано предупреждение о совершении действий, направленных на устранение нарушений в связи с наличием признаков нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
В предупреждении указано о необходимости совершения действий, направленных на устранение нарушений в связи с наличием признаков нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции в действиях Думы, выразившихся в установлении в абзаце 48 раздела 2, подпункте 3.5.4 пункта 3.5 раздела 3, абзацах 2, 12 и 14 подпункта 7.1.6, абзаце 1 подпункта 7.1.8, абзаце 1 подпункта 7.1.13 пункта 7.1 раздела 7, абзаце 10 пункта 8.2 раздела 8 Правил организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде, утверждённых решением Волгоградской городской Думы от 04.07.2007 №47/1124 (в ред. решения Волгоградской городской Думы от 21.02.2024 № 8/118, далее - Правила), положений, наделяющих организацию, осуществляющую эксплуатацию кладбищ, функциями органа местного самоуправления.
УФАС по Волгоградской области предупредило Волгоградскую городскую Думу о необходимости прекращения указанных нарушений путем исключения из указанных норм Правил положений, наделяющих функциями органа местного самоуправления организацию осуществляющую эксплуатацию муниципальных общественных кладбищ.
Срок исполнения предупреждения установлен до 10.09.2024.
Поскольку предупреждение в установленный срок не исполнено, приказом УФАС по Волгоградской области № 85 от 16.09.2024 было возбуждено дело № 034/01/15-1465/2024 о нарушении антимонопольного законодательства в отношении Волгоградской городской Думы по признакам нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции. Дело № 034/01/15-1465/2024 находится в стадии рассмотрения.
Не согласившись с предупреждением УФАС по Волгоградской области от 17.06.2024 № РЛ/4671/24, Волгоградская городская Дума обратилась в арбитражный суд с указанными выше требованиями.
Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, пришел к выводу о том, что оспариваемое предупреждение антимонопольного органа соответствует положениям действующего законодательства и не нарушает права и законные интересы заявителя.
Апелляционная коллегия считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным.
В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 АПК РФ, а также разъяснений, данных в пункте 6 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.
Отсутствие предусмотренной статьёй 198 АПК РФ совокупности условий, необходимой для оспаривания ненормативного правового акта, действия, решения, влечёт в силу части 3 статьи 201 АПК РФ отказ в удовлетворении заявленных требований.
При этом согласно части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия) возлагается на орган или лицо которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие). В свою очередь обязанность доказывания нарушения прав в соответствии со статьёй 65 АПК РФ лежит на заявителе.
В рассматриваемом случае судами обеих инстанций не установлена указанная совокупность условий.
В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Закон № 135-ФЗ) настоящий Федеральный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.
В части 1 статьи 3 Закона о защите конкуренции указано, что данный Закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.
Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции Федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 настоящего Федерального закона.
Частью 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (далее - предупреждение).
В части 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции определено, что предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 настоящей статьи, в случае выявления признаков нарушения части 3 статьи 15 настоящего Федерального закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении части 3 статьи 15 настоящего Федерального закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается.
На основании части 4 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предупреждение должно содержать выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения.
Законность и обоснованность предупреждения также связана с оценкой его исполнимости, в том числе определенности предписываемых действий и возможности их исполнения в указанные сроки.
В рассматриваемом случае, в оспариваемом предупреждении УФАС по Волгоградской области пришло к выводу о том, что в действиях Волгоградской городской Думы по предоставлению организации, осуществляющей эксплуатацию кладбищ, функций органа местного самоуправления, имеются признаки нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Частью 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ установлено, что запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 30.10.2007 N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта", Федеральным законом от 01.12.2007 N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом "О Государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос".
В случае нарушения данных запретов создается реальная угроза того, что хозяйствующий субъект, наделенный функциями органа местного самоуправления, получает преимущества в сравнении с другими хозяйствующими субъектами, действующими на том же товарном рынке.
При этом в части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции отсутствует указание на обязательное наличие негативных последствий или угрозы их наступления, тем самым данный запрет является безусловным и не требует доказывания влияния на конкуренцию. Данная норма носит императивный характер, при этом доказывание факта ограничения конкуренции не требуется.
Положениями пункта 2 статьи 9, пункта 1 статьи 25 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон N 8-ФЗ, Закон о погребении) и пункта 22 части 1 статьи 14 Федерального закона от 08.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ, Закон о местном самоуправлении) вопросы организации ритуальных услуг отнесены к вопросам местного значения, при этом полномочиями по оказанию гарантируемого перечня услуг по погребению наделены создаваемые органами местного самоуправления специализированные службы по вопросам похоронного дела.
УФАС по Волгоградской области установлено и сторонами не оспаривается, что 01.02.2024 между МУ «Горэколес» и ЗАО «Ритуальное предприятие «Память» заключен договор на выполнение работ по эксплуатации муниципальных общественных кладбищ и колумбариев Волгограда на основании конкурса, проведенного 22.01.2024. Срок действия договора - 01.05.2025.
УФАС по Волгоградской области пришло к выводу о наличии признаков, свидетельствующих, что организация, оказывающая выполнение работ по эксплуатации муниципальных общественных кладбищ и колумбариев Волгограда, в силу норм Правил организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде, наделена функциями органа местного самоуправления по подготовке план-схемы участка захоронения, по подаче уведомления о производстве работ через организацию, осуществляющую эксплуатацию кладбищ, по ведению учетно-регистрационной работы, по контролю лица, осуществляющего работы об уведомлении об их окончании в организацию, осуществляющую эксплуатацию кладбищ, по регулированию проезда на территорию общественных кладбищ Волгограда.
Суд первой инстанции признал, выводы УФАС по Волгоградской области обоснованными.
Выводы суда первой инстанции судебная коллегия считает обоснованными, исходя из следующего.
Согласно пункту 2 статьи 25 Федерального закона от 12 января 1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления.
Согласно подпункту 23 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения муниципального, городского округа.
На основании изложенного, вопросы похоронного дела, организации оказания ритуальных услуг и содержания общественных кладбищ относится к вопросам местного значения.
В связи с чем, органами местного самоуправления издаются правовые акты нормативного характера, предусматривающие совершение определённых организационно-распорядительных действий для реализации гарантий, прав и обязанностей, связанных с погребением и возможностью получения ритуальных услуг, а также с содержанием муниципальных кладбищ.
Законодательным органом местного самоуправления городского округа города-героя Волгограда в целях реализации указанных полномочий, предусмотренных Федеральным законом о погребении и местном самоуправлении, приняты Правила, в которых прописан порядок действий граждан, организаций, органов местного самоуправления при реализации прав и обязанностей по указанному вопросу.
Так, Решением Волгоградской городской Думы от 04.07.2007 N 47/1124 утверждены Правила организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде, с изменениями в редакции Правил организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде, внесенными решением Волгоградской городской Думы от 06.12.2023 № 4/73 (далее – Правила)
Согласно пункту 1.1 Правил организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде, Правила определяют порядок организации похоронного дела в Волгограде в соответствии с положениями Федерального закона от 12 января 1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", касающимися обряда погребения, а также регулируют отношения, связанные с содержанием кладбищ Волгограда, и обязательны для исполнения юридическими и физическими лицами.
УФАС по Волгоградской области пришёл к выводу том, что пункты Правил организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде, утвержденных решением Волгоградской городской Думы, в редакции решения Волгоградской городской Думы от 21.02.2024 № 8/118 (абз.48 раздела 2, п.п. 3.5.4 п. 3.5 раздела 3, абз. 2, 12, 14 п.п. 7.1.6, абз. 1 п.п. 7.1.13 п. 7.1 раздела 7, абз. 10 п. 8.2 раздела 8) устанавливают ряд положений, предусматривающих непосредственное участие организации, осуществляющей эксплуатацию кладбищ в осуществлении функций, отнесенных действующим законодательством к компетенции органов местного самоуправления.
Согласно абзацу 48 раздела 2 Правил, «план-схема участка захоронения» - документ, содержащий описание места захоронения умершего (погибшего), могилы, в том числе условное изображение или обозначение места захоронения, его основные параметры (размеры), иные сведения, необходимые для идентификации информации об участке захоронения, который подготавливается организацией, осуществляющей эксплуатацию кладбищ (далее - организация).
Подпункт 3.5.4 пункта 3.5 раздела 3 Правил предусматривает возможность подачи заявления о подготовке могилы для погребения умершего (далее - заявление) лицом, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, как в уполномоченное структурное подразделение администрации Волгограда (далее - уполномоченный орган), так и в организацию.
В случае подачи заявления в уполномоченный орган последним незамедлительно запрашивается план-схема участка захоронения от организации, осуществляющей эксплуатацию кладбищ, а в случае подачи заявления в организацию осуществляющую эксплуатацию кладбищ, данная организация направляет заявление и прилагаемые к нему документы, а также подготовленный ею план-схему участка захоронения в уполномоченный орган.
Согласно положениям абзацев 2, 12 и 14 подпункта 7.1.6, абзаца 1 подпункта 7.1.8, абзаца 1 подпункта 7.1.13 пункта 7.1 раздела 7 Правил:
уведомление о производстве работ подается в уполномоченный орган непосредственно или через организацию, при этом уполномоченный орган и организация, осуществляющая эксплуатацию кладбищ оказывают заявителю помощь в подготовке уведомления о производстве работ (и прилагаемых к нему документов);
уведомления о производстве работ учитываются организацией в журнале учета, форма и порядок ведения которого устанавливаются уполномоченным органом.
В срок не позднее 7 рабочих дней с момента подачи уведомления о производстве работ лицами, указанными в подпункте 7.1.6 пункта 7.1 Правил, организация совместно с заявителем осматривает участок захоронения и по результатам выхода на место производства работ (участка захоронения) составляет план-схему участка захоронения.
Лицо, указанное в подпункте 7.1.6 пункта 7.1 Правил (лицо, ответственное за организацию и производство работ), после окончания производства работ на кладбище обязано в день окончания работ уведомить организацию, которая извещает уполномоченный орган об окончании производства работ на участке захоронения. Установленные надмогильные (намогильные) сооружения (надгробия) являются собственностью граждан (организаций).
Абзацем 10 пункта 8.2 Правил определено, что лицо, с которым заключен договор на выполнение работ по эксплуатации муниципальных общественных кладбищ и колумбариев Волгограда, должно обеспечить устройство (размещение) шлагбаумов на въездах на территорию муниципальных общественных кладбищ Волгограда, обеспечение пропускного режима на территорию муниципального общественного кладбища Волгограда.
Таким образом, из содержания названных Правил следует, что Правилами установлен определенный порядок получения лицами, взявшими на себя обязанность по погребению умершего, земельного участка для захоронения на общественных кладбищах Волгограда путем обращения с заявлением на подготовку могилы для погребения умершего (погибшего) или ниши в колумбарии, демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий), подготовки план-схемы участка захоронения и внесения записи в книгу регистрации захоронений.
Также, Правилами установлен определенный порядок для проведения работ на кладбище, связанных с установкой (монтажом) надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий), выполнением облицовочных работ, установкой ограды участка захоронения, донасечки знаков на ранее установленных надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий), который носит уведомительный характер.
Правилами установлен порядок посещения и проезда на общественные кладбища в виде пропускного режима.
Исходя из системного анализа норм Правил следует, что без выполнения перечисленных требований (подача заявления, оформления план-схемы, подачи уведомления о производстве работ, уведомления об окончании работ, соблюдения пропускного режима), реализация гражданами прав и гарантий, связанных с погребением умерших, невозможна.
Таким образом, перечисленные в оспариваемых пунктах документы (заявления, уведомления о производстве работ, уведомление об окончании работ, план-схема участка захоронения) являются юридическим основанием для возникновения правоотношений, связанных с получением земельного участка для погребения и последующего его использования и ухода за ним.
При указанных обстоятельствах, действия и решения, перечисленные в оспариваемых Предупреждением нормах, носят организационно-властный характер и направлены на исполнение органами местного самоуправления обязанностей в сфере организации ритуальных услуг и содержания общественных кладбищ, и в частности, на обеспечение погребения умерших на общественных кладбищах Волгограда и последующего содержания мест погребения лицами, взявшими на себя обязанности по погребению умершего.
Доводы заявителей апелляционных жалоб, о том, что приведенные нормы Правил не наделяют организацию, эксплуатирующую кладбища, функциями и властно-распорядительными полномочиями органов местного самоуправления, судебная коллегия признает необоснованными, поскольку названными Правилами установлен обязательный для всех граждан, организаций, органов местного самоуправления порядок действий при организации похорон, при проведении каких-либо работ на кладбище, в том числе связанных с установкой (монтажом) надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий), выполнением облицовочных и иных работ на участке захоронения, а также порядок посещения и проезда на общественные муниципальные кладбища в виде пропускного режима. Без выполнения требований Правил, включая положения норм Правил приведенных в оспариваемом Предупреждении, реализация гражданами, хозяйствующими субъектами прав и гарантий, связанных с погребением умерших, проведением работ на участке захоронений – невозможна.
При указанных обстоятельствах, судебная коллегия признает обоснованным вывод суда первой инстанции о том, что организация, оказывающая выполнение работ по эксплуатации муниципальных общественных кладбищ и колумбариев Волгограда, в силу норм Правил, наделена функциями органа местного самоуправления по подготовке план-схемы участка захоронения, по подаче уведомления о производстве работ через организацию, осуществляющую эксплуатацию кладбищ, по ведению учетно-регистрационной работы, по контролю лица, осуществляющего работы об уведомлении об их окончании в организацию, осуществляющую эксплуатацию кладбищ, по регулированию проезда на территорию общественных кладбищ Волгограда.
При этом в соответствии с пунктом 1 статьи 18 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" все общественные кладбища находятся только в ведении органов местного самоуправления.
Согласно пункту 4 статьи 18 Закона о погребении порядок деятельности общественных кладбищ определяется органами местного самоуправления.
Таким образом, пунктами 1 и 4 статьи 18 Закона о погребении установлено, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, данные органы также определяют порядок деятельности общественных кладбищ.
Также, судебная коллегия принимает во внимание то, что оспариваемое предупреждение вынесено УФАС по Волгоградской области в связи с анализом поступивших обращений индивидуального предпринимателя ФИО1, индивидуального предпринимателя ФИО2, ФИО3 о том, что с изменениями редакции Правил организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде, внесенными решением Волгоградской городской Думы от 06.12.2023 № 4/73, на организацию, осуществляющую эксплуатацию кладбищ, возложена часть административных и контрольных функций в области организации похорон, содержания муниципальных кладбищ, что входит в прямое противоречие с положениями ч. 3 ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции» и приводит к бесконтрольной деятельности и злоупотреблениям со стороны данного хозяйствующего субъекта, занимающего доминирующее положение.
Из обращений заинтересованных лиц усматривается, что пунктами вышеуказанных Правил (абз. 48 раздела 2, п.п. 3.5.4 п. 3.5 раздела 3, абз. 2, 12, 14 п.п. 7.1.6., абз. 1 п.п. 7.1.8., абз. 1 п.п. 7.1.13 п. 7.1 раздела 7, абз. 10 п. 8.2 раздела 8 и др.), установлен ряд положений, предусматривающих непосредственное участие организации, осуществляющей эксплуатацию кладбищ в осуществлении функций, отнесенных действующим законодательством к компетенции органов местного самоуправления.
Обращения индивидуального предпринимателя ФИО1, индивидуального предпринимателя ФИО2, ФИО3 в антимонопольный орган содержали указания на фактические нарушения и злоупотребления со стороны организации, осуществляющей эксплуатацию кладбищ, с которыми они уже столкнулись в своей деятельности.
Так, в обращениях указано, что на сегодняшний день имеются неоднократные факты уклонения организации, осуществляющей эксплуатацию кладбищ (ЗАО РП «Память») от исполнения обязанностей по составлению план-схем, как того требует п. 7.1.8. вышеуказанных Правил. Более того, представители ЗАО РП «Память» не являются для составления план-схем даже по официальным заблаговременным вызовам.
Заинтересованные лица в обращениях указывали, что единственной возможностью на сегодняшний день обеспечить исполнение требований Правил со стороны работников организации, осуществляющей эксплуатацию кладбищ, является «обязательное» для всех предпринимателей и физических лип заключение с ЗАО «РП «Память» договора на оказание услуг по транспортированию и передаче для дальнейшего размещения отходов.
Частью 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции установлен запрет на совмещений функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено законом.
Тем не менее, как указано в обращениях индивидуального предпринимателя ФИО1, индивидуального предпринимателя ФИО2, ФИО3 в антимонопольный орган, нарушения, связанные с конкуренцией, уже имеют место.
В судебном заседании суда первой и апелляционной инстанций, заинтересованные лица поддержали ранее заявленные доводы и настаивают на том, что спорные положения противоречат интересам граждан и предпринимательского сообщества, направлены на предоставление необоснованных преференций и искусственное создание преимуществ одной отдельно взятой коммерческой организации, осуществляющей эксплуатацию кладбищ на территории города Волгограда.
При указанных обстоятельствах, судебная коллегия считает, что оспариваемое предупреждение вынесено антимонопольным органом в порядке и в пределах предоставленных полномочий, содержит предварительную оценку действий Волгоградской городской Думы на предмет наличия в них признаков нарушения ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции с представлением возможности последнему самостоятельно устранить признаки нарушения, выразившиеся в возложении части функций органа местного самоуправления на организацию, эксплуатирующую кладбища, то есть на хозяйствующий субъект, выбранный в результате открытого конкурса, предоставив последнему права на приём заявлений и уведомлений о результатах его рассмотрения, по приёму уведомлений о производстве работ, об их окончании, по составлению план-схемы участка захоронения, который определяет границы земельного участка и идентифицирующие его сведения (т.е. является документом, определяющим на местности точное расположение участка выделенного для погребения), устройство шлагбаумов и обеспечение пропускного режима.
Возложение на хозяйствующий субъект только некоторых действий, входящих в общий порядок исполнения функций органа местного самоуправления, не опровергает нарушение части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, поскольку цель установления данного запрета состоит в исключении угрозы конкурентным правоотношениям, выраженным в получении хозяйствующим субъектом преимуществ в сравнении с другими хозяйствующими субъектами, действующими на том же рынке.
Наделение функциями органа местного самоуправления (их частью) хозяйствующего субъекта предоставляет последнему административно- распорядительные полномочия (осуществление пропускного режима на общественных кладбищах, подготовка план-схемы, прием заявлений и уведомлений, т.е. документов, на основании которых возникают права и обязанности участников правоотношений), а также доступ к информации и документам, адресованным или имеющимся в распоряжении органов местного самоуправления (в том числе содержащим персональные данные, сведения о распределении земельных участков и т.п.), которые иным хозяйствующим субъектам на том же рынке товаров и услуг в том же объеме и содержании недоступны. Тем самым у субъекта, наделенного правами органа местного самоуправления, возникают или могут возникнуть преимущества относительно иных хозяйствующих субъектов.
Факты использования преимущественного положения организацией, эксплуатирующей кладбища, изложены в обращениях и пояснениях ФИО3, ФИО2 и ФИО1 (необоснованный отказ или уклонение в составлении план-схемы, склонение клиентов указанных предпринимателей к расторжению заключенных договоров на оказание услуги и заключению аналогичных договоров с организацией, эксплуатирующей кладбища, при приёме заявлений, уведомлений).
При таких обстоятельствах, наделение определенными властными полномочиями любых хозяйствующих субъектов, действующих на одном товарном рынке, само по себе является нарушением части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Доводы заявителей апелляционных жалоб о том, что перечисленные в оспариваемых в Предупреждении пунктов Правил действия организации, эксплуатирующей кладбища, не поименованы в действующем федеральном законодательстве в качестве функций органов местного самоуправления и не носят какого либо распорядительного характера подлежат отклонению судом апелляционной инстанции, поскольку само по себе предоставление хозяйствующему субъекту функций по приёму, оформлению юридически значимых документов, совершению юридически значимых действий, которые необходимы для исполнения возложенных полномочий по решению вопросов местного значения, поименованных в Федеральном законе об органах местного самоуправления, является нарушением части 3 статьи 15 Закона о конкуренции.
Несогласие Администрации Волгограда и Волгоградской городской Думы с объёмом и порядком изложения текста Предупреждения не свидетельствует о его незаконности. В Предупреждении указаны нарушения и меры, которые необходимо принять для их устранения (исключить оспариваемые нормы права из Правил).
Также, судом первой инстанции правомерно отклонены доводы заявителя на отсутствие у УФАС по Волгоградской области оснований для вынесения предупреждения, поскольку изложенные в поступивших обращениях предпринимателей факты антимонопольным органом правомерно признаны достаточными для выводов о наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства.
Судебная коллегия признает обоснованными доводы УФАС по Волгоградской области о том, что выполнять организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в отношении объекта заведования общественных кладбищ, что предполагает принятие соответствующих решений, имеющих юридическое значение и влекущих определенные юридические последствия, могут только органы местного самоуправления самостоятельно.
Следовательно, организация, оказывающая выполнение работ по эксплуатации муниципальных общественных кладбищ и колумбариев Волгограда, не может быть наделена функциями органа местного самоуправления по подготовки план-схемы участка захоронения, по подаче уведомления о производстве работ через организацию, осуществляющую эксплуатацию кладбищ, по ведению учетно-регистрационной работы, по контролю лица, осуществляющего работы об уведомлении о их окончании в организацию, осуществляющую эксплуатацию кладбищ, по регулированию проезда на территорию общественных кладбищ Волгограда.
Учитывая изложенное, судебная коллегия признает обоснованным вывод суда первой инстанции о наличии признаков нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции в рассматриваемых действиях Волгоградской городской Думы.
При этом, как правомерно отмечено судом первой инстанции дальнейшее исследование доводов предпринимателей и подтверждение либо опровержение фактов нарушения Волгоградской городской Думой положений нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции (не признаков нарушений) будет производиться УФАС по Волгоградской области в рамках возбужденного дела о нарушении антимонопольного законодательства.
Иные указанные в апелляционных жалобах доводы судом не принимаются, поскольку по существу направлены на переоценку фактических обстоятельств, установленных судом первой инстанции в процессе разрешения спора по результатам оценки доказательств, представленных в дело.
При таких обстоятельствах, суд апелляционной инстанции считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным.
Всем доказательствам, представленным сторонами, обстоятельствам дела, а также доводам, суд первой инстанции дал надлежащую правовую оценку, оснований для переоценки выводов у суда апелляционной инстанции в силу статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеется.
Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.
При указанных обстоятельствах решение суда первой инстанции не подлежит отмене, а апелляционные жалобы - удовлетворению.
Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции, выполненное в форме электронного документа, направляется лицам, участвующим в деле, и другим заинтересованным лицам посредством его размещения в установленном порядке в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в режиме ограниченного доступа.
Руководствуясь статьями 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Волгоградской области от 29 ноября 2024 года по делу № А12-23187/2024 оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме, через арбитражный суд первой инстанции, принявший решение.
Председательствующий В.В. Землянникова
Судьи М.А. Акимова
Ю.А. Комнатная