Решение Верховного суда: Определение N 55-АПГ16-2 от 13.04.2016 Судебная коллегия по гражданским делам, апелляция

ВЕРХОВНЫЙ СУД

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

№55-АПГ1б-2

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ г. Москва 13 а п р е л я 2 0 1 6 г.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.

судей Корчашкиной Т.Е. и Горчаковой Е.В.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Республики Хакасия о признании частично не действующими раздела 6 и пункта 4.2 Положения о материальном стимулировании государственных гражданских служащих Аппарата Правительства Республики Хакасия, утвержденного приказом Аппарата Правительства Республики Хакасия от 09 апреля 2015 года № 61,

по апелляционному представлению прокурора Республики Хакасия и апелляционной жалобе Аппарата Правительства Республики Хакасия на решение Верховного Суда Республики Хакасия от 15 января 2016 года которым административное исковое заявление прокурора Республики Хакасия удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, апелляционную жалобу и апелляционное представление - без удовлетворения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

09 апреля 2015 года Аппаратом Правительства Республики Хакасия издан приказ № 61 «Об утверждении Положения о материальном стимулировании государственных гражданских служащих Аппарата Правительства Республики Хакасия» (далее - приказ Аппарата Правительства Республики Хакасия от 09 апреля 2015 года № 61, Положение о материальном стимулировании государственных гражданских служащих Аппарата Правительства Республики Хакасия).

Приказ Аппарата Правительства Республики Хакасия от 09 апреля 2015 года № 61 опубликован в газете «Хакасия» от 09 мая 2015 года № 86.

Разделом 6 Положения о материальном стимулировании государственных гражданских служащих Аппарата Правительства Республики Хакасия установлено, что на оклад денежного содержания ежемесячные и иные дополнительные выплаты начисляется районный коэффициент - 1,3 и процентная надбавка за стаж работы в Республике Хакасия-30%.

Пунктом 4.2 Положения о материальном стимулировании государственных гражданских служащих Аппарата Правительства Республики Хакасия предусмотрено, что при наличии экономии по фонду оплаты труда гражданским служащим дополнительно может выплачиваться материальная помощь сверх одного оклада денежного содержания:

в связи с бракосочетанием;

в связи с рождением ребенка;

в связи со смертью близких родственников (родителей, супругов детей, родных братьев и сестер);

в случае тяжелого материального положения гражданского служащего в связи с утратой или повреждением имущества в результате пожара, другого стихийного бедствия;

в связи с тяжелой болезнью гражданского служащего, более одного месяца, подтвержденной непрерывным листком нетрудоспособности;

в связи со смертью гражданского служащего (выплачивается одному из близких родственников по поданному им заявлению на основании приказа Аппарата Правительства Республики Хакасия).

Прокурор Республики Хакасия обратился в суд с административным исковым заявлением о признании не соответствующими нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующими со дня вступления решения суда в законную силу раздела 6 Положения о материальном стимулировании государственных гражданских служащих Аппарата Правительства Республики Хакасия в части слов «процентная надбавка за стаж работы в Республике Хакасия - 30%», и пункта 4.2 указанного положения в части слова «может».

В обоснование заявленных требований административный истец ссылался на то, что раздел 6 Положения о материальном стимулировании государственных гражданских служащих Аппарата Правительства Республики Хакасия противоречит федеральному законодательству и принят за пределами компетенции, поскольку императивно устанавливает размер процентной надбавки к заработной плате, отличный от установленного федеральным законодательством, и предусматривает ее начисление гражданским служащим Аппарата Правительства Республики Хакасия без учета отработанного времени.

Административный истец полагал, что пункт 4.2 указанного положения не отвечает общеправовому критерию формальной определенности допускает неоднозначное толкование его содержания, не может обеспечить единообразное понимание, создает возможности злоупотребления правоприменителями и правоисполнителями своих полномочий, поскольку исходя из его диспозиции решение о выплате материальной помощи сверх одного оклада денежного содержания является правом должностного лица Аппарата Правительства Республики Хакасия, которым он по своему усмотрению может воспользоваться или не воспользоваться, что допускает вариативность поведения должностного лица государственного органа при принятии решения о выплате дополнительной материальной помощи или отказе в ее выплате в зависимости от отношения к государственному служащему, которому такая выплата полагается.

Решением Верховного Суда Республики Хакасия от 15 января 2016 года административное исковое заявление прокурора Республики Хакасия удовлетворено частично, признан не действующим со дня вступления решения суда в законную силу раздел 6 Положения о материальном стимулировании государственных гражданских служащих Аппарата Правительства Республики Хакасия в части слов «- 30%», а именно в части установления размера процентной надбавки за стаж работы в Республике Хакасия 30% вне зависимости от продолжительности стажа работы.

В удовлетворении требований прокурора Республики Хакасия о признании частично не действующим пункта 4.2 Положения о материальном стимулировании государственных гражданских служащих Аппарата Правительства Республики Хакасия отказано.

На решение Верховного Суда Республики Хакасия от 15 января 2016 года поданы апелляционное представление прокурора Республики Хакасия и апелляционная жалоба Аппарата Правительства Республики Хакасия.

В апелляционном представлении прокурор Республики Хакасия ставит вопрос об отмене решения суда в части отказа в удовлетворении требований о признании недействующим пункта 4.2 Положения о материальном стимулировании государственных гражданских служащих Аппарата Правительства Республики Хакасия как постановленного при неправильном толковании и применении судом норм материального права, просит принять в этой части новое решение об удовлетворении заявленных им требований.

В апелляционной жалобе Аппарат Правительства Республики Хакасия ссылаясь на неправильное истолкование судом закона, подлежащего применению, просит изменить решение суда в части удовлетворения требований прокурора о признании недействующим раздела 6 Положения о материальном стимулировании государственных гражданских служащих Аппарата Правительства Республики Хакасия и вынести по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления прокурора Республики Хакасия в полном объеме.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе Аппарата Правительства Республики Хакасия, прокурором Республики Хакасия представлены возражения.

Представители Аппарата Правительства Республики Хакасия о времени и месте рассмотрения апелляционного представления и апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились, просили рассмотреть дело в их отсутствие На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Изучив доводы апелляционного представления, апелляционной жалобы и возражений на апелляционную жалобу, проверив материалы дела Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда законным и обоснованным и оснований для его отмены в апелляционном порядке не усматривает.

Согласно ч. 2 ст. 146, ст. 148 Трудового кодекса Российской Федерации труд работников, занятых на работах в местностях с особыми климатическими условиями, оплачивается в повышенном размере, оплата труда на работах в таких местностях производится в порядке и размерах не ниже установленных трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права.

В соответствии со ст.ст. 10, 11 Закона Российской Федерации от 19 февраля 1993 года № 4520-1 «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» размер районного коэффициента и порядок его применения для расчета заработной платы работников организаций, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а также повышения фиксированной выплаты к страховой пенсии, пенсий по государственному пенсионному обеспечению, пособий стипендий и компенсаций лицам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, устанавливаются Правительством Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления вправе за счет средств соответственно бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований устанавливать более высокие размеры районных коэффициентов для государственных органов и государственных учреждений субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и муниципальных учреждений. Нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации может быть установлен предельный размер повышения районного коэффициента, устанавливаемого входящими в состав субъекта Российской Федерации муниципальными образованиями. Заработная плата с учетом районного коэффициента установленного в соответствии с настоящей статьей, относится к расходам работодателя на оплату труда в полном объеме.

Лицам, работающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, выплачивается процентная надбавка к заработной плате за стаж работы в данных районах или местностях. Размер процентной надбавки и порядок ее выплаты устанавливаются в порядке, определяемом статьей 10 настоящего Закона для установления размера районного коэффициента и порядка его применения. Суммы указанных расходов относятся к расходам на оплату труда в полном размере.

Согласно ч. 1 ст. 423 Трудового кодекса Российской Федерации впредь до приведения законов и иных нормативных правовых актов, действующих на территории Российской Федерации, в соответствие с данным Кодексом законы и иные правовые акты Российской Федерации, а также законодательные и иные нормативные правовые акты бывшего Союза ССР действующие на территории Российской Федерации в пределах и порядке которые предусмотрены Конституцией Российской Федерации Постановлением Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 года № 2014- 1 «О ратификации Соглашения о создании Содружества Независимых Государств», применяются постольку, поскольку они не противоречат данному Кодексу.

На основании Постановления Совмина СССР, ВЦСПС от 24 сентября 1989 № 794 «О введении надбавок к заработной плате рабочих и служащих предприятий, учреждений и организаций, расположенных в южных районах Иркутской области и Красноярского края» в Республике Хакасия являющейся правопреемником Хакасской автономной области - южного района Красноярского края (ст. 4 Закона РСФСР от 03 июля 1991 года № 1539-1 «О порядке преобразования Адыгейской, Горно-Алтайской Карачаево-Черкесской и Хакасской автономных областей в Советские Социалистические Республики в составе РСФСР») установлена выплата процентных надбавок к заработной плате за непрерывный стаж работы в размере 10 процентов по истечении первого года работы, с увеличением на 10 процентов за каждые последующие два года работы, но не свыше 30 процентов заработка.

Удовлетворяя административное исковое заявление прокурора Республики Хакасия о признании не действующим в части раздела 6 Положения о материальном стимулировании государственных гражданских служащих Аппарата Правительства Республики Хакасия, суд первой инстанции, проанализировав положения ст.ст. 316, 317, 318, 423 Трудового кодекса Российской Федерации, ст.ст. 10, 11 Закона РФ от 19 февраля 1993 года № 4520-1 «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностям», Постановления Совета Министров СССР и ВЦСПС от 24 сентября 1989 года № 794, пришел к правильному выводу о том, что положения раздела 6 оспариваемого нормативного правового акта устанавливающие процентную надбавку за стаж работы в Республике Хакасия в едином для всех размере в 30% вне зависимости от продолжительности стажа работы, противоречат положениям вышеназванных нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу.

Приходя к такому выводу, суд правомерно отклонил как основанные на неправильном толковании норм материального права доводы административного ответчика о том, что разделом 6 Положения о материальном стимулировании государственных гражданских служащих Аппарата Правительства Республики Хакасия установлен максимальный размер районного коэффициента и процентной надбавки за стаж работы в Республике Хакасия, а не порядок начисления указанных выплат, поскольку подобное его толкование противоречит буквальному содержанию оспариваемого нормативного правового акта, из которого следует, что размер такой надбавки для государственных гражданских служащих установлен именно этим актом и не зависит от продолжительности стажа их работы в Республике Хакасия.

Суд принял во внимание положения п. 1 ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ст. 316 Трудового кодекса Российской Федерации, Конституции Республики Хакасия, Закона Республики Хакасия от 28 февраля 2008 года № 9-ЗРХ «О государственных должностях Республики Хакасия и государственной гражданской службе Республики Хакасия» и основанные на них доводы административного ответчика о том, что органы государственной власти Республики Хакасия вправе за счет средств своего бюджета устанавливать более высокие размеры районных коэффициентов для государственных гражданских служащих.

Вместе с тем, суд, оценив представленные в материалы дела доказательства, включая объяснения представителя административного ответчика о том, что ни фондом оплаты труда гражданских служащих Аппарата Правительства Республики Хакасия, ни бюджетом Республики Хакасия не предусмотрены расходы, связанные с установлением более высокого размера процентной надбавки к заработной плате по сравнению с установленным федеральным нормативным правовым регулированием привел аргументированное суждение о том, что эти ссылки и доводы в данном случае не могут повлечь отказ в удовлетворении требований прокурора Республики Хакасия в соответствующей части, поскольку установление фонда оплаты труда государственных гражданских служащих Аппарата Правительства Республики Хакасия отнесено к компетенции Правительства Республики Хакасия в пределах расходов республиканского бюджета Республики Хакасия, утвержденного Верховным Советом Республики Хакасия.

Таким образом, является обоснованным вывод суда о том, что установив для всех государственных гражданских служащих максимальный размер процентной надбавки за стаж работы в Республике Хакасия в отсутствие необходимых для этого нормативных правовых актов Верховного Совета Республики Хакасия и Правительства Республики Хакасия, Аппарат Правительства Республики Хакасия урегулировал тем самым вопрос, не входящий в его компетенцию, и вышел за пределы предоставленных ему полномочий.

Не свидетельствуют об обратном и не могут повлечь отмену вынесенного по делу решения суда ссылки в апелляционной жалобе Аппарата Правительства Республики Хакасия на то, что в соответствии с пп. 9 п. 2.2 постановления Правительства Республики Хакасия от 28 сентября 2006 года № 241 «Об утверждении Положения о порядке формирования фонда оплаты труда государственных гражданских служащих и работников государственного органа Республики Хакасия» при формировании фонда оплаты труда государственных гражданских служащих сверх суммы средств направляемых для выплаты должностных окладов, предусматриваются средства для выплаты (в расчете на год) районного коэффициента - 30% и процентной надбавки к заработной плате лицам, работающим в районах Крайнего Севера, приравненных к ним местностях, в южных районах Дальнего Востока, Красноярского края, Иркутской и Читинской областей Республики Бурятия, в Республике Хакасия, - 30%. Из содержания указанного нормативного правового акта следует, что он регулирует исключительно вопрос формирования фонда оплаты труда государственных гражданских служащих в расчете на год, а не размер денежного содержания государственного гражданского служащего, подлежащего ежемесячной выплате и порядок его выплаты.

Следовательно, оснований полагать, что постановлением Правительства Республики Хакасия от 28 сентября 2006 года № 241 «Об утверждении Положения о порядке формирования фонда оплаты труда государственных гражданских служащих и работников государственного органа Республики Хакасия» за счет средств республиканского бюджета Республики Хакасия для государственных гражданских служащих установлен более высокий по сравнению с федеральным законодательством размер процентной надбавки за стаж работы в Республике Хакасия, а оспариваемый нормативный правовой акт лишь дублирует его положения, не имеется.

При таких обстоятельствах решение суда по доводам апелляционной жалобы Аппарата Правительства Республики Хакасия отмене не подлежит.

Согласно ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 17 июля 2009 года № 172- ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Разрешая требования прокурора Республики Хакасия о признании не действующим в части пункта 4.2 Положения о материальном стимулировании государственных гражданских служащих Аппарата Правительства Республики Хакасия, суд первой инстанции, проанализировав содержание оспариваемой нормы во взаимосвязи с положениями ст.ст. 1, 50 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», ст. 51 Закона Республики Хакасия от 28 февраля 2008 года № 9-ЗРХ «О государственных должностях Республики Хакасия и государственной гражданской службе Республики Хакасия», а также ст. 1 Федерального закона от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96, пришел к обоснованному выводу об отсутствии в оспариваемой норме коррупциогенного фактора, на наличие которого указывал административный истец.

Данный вывод, с которым согласна Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, суд первой инстанции аргументировал тем, что у представителя нанимателя действующего на основании пункта 4.2 Положения о материальном стимулировании государственных гражданских служащих Аппарата Правительства Республики Хакасия, отсутствует «право выбора диспозитивного установления возможности совершения действий по выплате материальной помощи в отношении конкретных гражданских служащих поскольку правовая конструкция «может» в контексте всей оспариваемой нормы по смыслу и содержанию с определенной ясностью оговаривает возможность выплаты материальной помощи при наличии экономии по фонду оплаты труда, притом что иного смысла во фразе «может выплачиваться» в данном случае не имеется.

Установив, что применительно к обстоятельствам настоящего дела содержащаяся в оспариваемом нормативном правовом акте формулировка «может» соответствует требованиям формальной определенности, ясности недвусмысленности, обеспечивает единообразное понимание правомочности представителя нанимателя о выплате государственным гражданским служащим Аппарата Правительства Республики Хакасия материальной помощи и не может создавать предпосылки для коррупционных проявлений со стороны должностных лиц государственного органа, суд правомерно отказал в удовлетворении указанных требований прокурора Республики Хакасия.

Доводы апелляционного представления прокурора Республики Хакасия фактически повторяют позицию административного истца по существу спора, которой судом первой инстанции дана надлежащая правовая оценка оснований не согласиться с которой у Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не имеется, и в силу требований ст. 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке не являются.

Поскольку нарушений норм материального и процессуального права судом не допущено, оснований для отмены решения суда первой инстанции не имеется.

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила :

решение Верховного Суда Республики Хакасия от 15 января 2016 года оставить без изменения, апелляционное представление прокурора Республики Хакасия и апелляционную жалобу Аппарата Правительства Республики Хакасия - без удовлетворения.

Председательствующий