Решение Верховного суда: Определение N 43-АПГ15-4 от 15.07.2015 Судебная коллегия по гражданским делам, апелляция

ВЕРХОВНЫЙ СУД

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

№43-АПГ15-4

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

город Москва «15» июля 2015 года

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Никифорова С Б . и Хаменкова В.Б.

при секретаре Гришечкине П.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционной жалобе министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Удмуртской Республики на решение Верховного Суда Удмуртской Республики от 27 марта 2015 года по делу по заявлению Удмуртского природоохранного прокурора об оспаривании приказа начальника управления охраны фауны Удмуртской Республики от 1 декабря 2014 года № 01-03/103 «Об утверждении перечня рыбопромысловых участков на территории Удмуртской Республики».

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснения представителей министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Удмуртской Республики Останина А.А. и Русских Л.Н., поддержавших доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Власовой Т.А., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

Удмуртский природоохранный межрайонный прокурор обратился в суд с заявлением об оспаривании приказа начальника управления охраны фауны Удмуртской Республики (далее - Управление) от 1 декабря 2014 года № 01-03/103 «Об утверждении перечня рыбопромысловых участков на территории Удмуртской Республики» (далее - Приказ), просил признать его недействующим со дня принятия.

В обоснование требования указал, что Приказом утвержден перечень состоящий из восьми рыбопромысловых участков, предназначенных для осуществления промышленного рыболовства, и карты-схемы данных участков.

При определении границ рыбопромысловых участков (далее - РПУ требования закона Управлением не были соблюдены: РПУ № 6 частично выходит за границы муниципального образования «Сарапульский район», в котором сформирован участок, его границы определены без участия муниципального образования «Город Сарапул»; в пределах границ РПУ № 1 и РПУ № 3 находятся границы РПУ, предоставленных ООО «Боткинский рыбхоз» по договорам о предоставлении рыбопромыслового участка для осуществления промышленного рыболовства от 30 марта 2011 года № 01/11 и № 02/11 (соответственно).

Кроме того полагал, что содержание Приказа является неопределенным, вызывающим неоднозначное толкование, поскольку из его содержания неясно, где проходят границы РПУ за №№ 3-8: по береговой линии для Нижнекамского водохранилища либо по береговой линии реки Кама (для РПУ №№ 3-7), реки Иж (для РПУ № 8), границы указанных РПУ определены без учета нормативно установленного нормального подпорного уровня воды Нижнекамского водохранилища.

При измерении географических координат границ РПУ сотрудниками Управления применялись навигаторы ОР8 «Оагтшп еггех 10» и «Оаггшп Басова 20», в отношении которых в Федеральном информационном фонде по обеспечению единства измерений отсутствуют сведения об утверждении типа средств измерений, что исключало возможность их применения при осуществлении картографической и геодезической деятельности достоверность и объективность проведенных измерений сомнительна.

Решением Верховного Суда Удмуртской Республики от 27 марта 2015 года требования удовлетворены, оспариваемый Приказ признан недействующим со дня его принятия.

В апелляционной жалобе Минприроды УР поставлены вопросы об отмене решения суда и принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда правильным и оснований для его отмены не находит.

В соответствии с пунктами «в» и «д» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами природопользование находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, последние не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

По общему правилу рыбопромысловый участок формируется в определенных границах для осуществления промышленного рыболовства во внутренних водах Российской Федерации, за исключением внутренних морских вод Российской Федерации (в пресноводных водных объектах прибрежного рыболовства, товарного рыбоводства, рыболовства в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, а также для организации любительского и спортивного рыболовства. Границы рыбопромыслового участка определяются в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства Перечень рыбопромысловых участков, включающих в себя акватории внутренних вод Российской Федерации, в том числе внутренних морских вод Российской Федерации, и территориального моря Российской Федерации утверждается органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства (части 2, 4 статьи 18 Федерального закона 20 декабря 2004 года № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»).

Как следует из материалов дела, 1 декабря 2014 года управлением охраны фауны Удмуртской Республики издан приказ № 01-03/103 «Об утверждении перечня рыбопромысловых участков», которым одновременно признан утратившим силу приказ управления охраны фауны Удмуртской Республики от 10 июня 2008 № 01-03/25 «Об утверждении перечня рыбопромысловых участков на территории Удмуртской Республики».

Приложениями к приказу являются перечень рыбопромысловых участков на территории Удмуртской Республики с описанием водоемов, на которых определены эти участки, границы рыбопромысловых участков, в том числе в географических координатах, их площади, административные районы Удмуртской Республики, в которых участки находятся, и назначение участков, а также карты-схемы рыбопромысловых участков с географическими координатами.

При разрешении настоящего дела суд обоснованно исходил из того, что оспариваемый приказ устанавливает обязательные для неопределенного

круга лиц правила поведения, направленные на урегулирование общественных отношений в области рыболовства, рассчитанные на неоднократное применение, то есть обладает существенными признаками характеризующими правовой акт как нормативный, и применил при разрешении дела правила главы 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

Во исполнение разъяснений, содержащихся в пунктах 17-23 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации Российской Федерации от 29 ноября 2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», суд, проанализировав представленные доказательства, пришел к выводу о том, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий управления охраны фауны Удмуртской Республики, в надлежащей форме опубликован и зарегистрирован в установленном порядке. Данные обстоятельства соответствуют материалам дела и апеллянтом не оспариваются.

Вместе с тем, проверяя содержание оспариваемого акта на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (пункт 24 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48), суд пришел к правильному выводу о его незаконности по следующим основаниям.

Согласно Положению о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июня 2008 года № 450, Министерство сельского хозяйства Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти (пункт 1 Положения), осуществляющим полномочия по установлению порядка определения границ рыбопромысловых участков (пункт 5.2.25(56) Положения, введен постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2012 года № 666).

Во исполнение предоставленных полномочий Минсельхозом России издан приказ от 22 марта 2013 года № 143 «Об утверждении Порядка определения границ рыбопромысловых участков» (далее - Порядок).

В силу пункта 4 Порядка границы рыбопромыслового участка устанавливаются в пределах акватории водного объекта рыбохозяйственного значения или ее части.

Водный объект, согласно определению, данному Водным кодексом Российской Федерации, представляет собой природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима (пункт 4 статьи 1).

Поверхностные водные объекты состоят из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии, к ним, в том числе относятся водотоки (реки, ручьи, каналы), водоемы (озера, пруды,

обводненные карьеры, водохранилища) (пункты 2, 3 части 2, часть 3 статьи 5 Водного кодекса Российской Федерации).

В силу части 4 статьи 5 Водного кодекса Российской Федерации береговая линия (граница водного объекта) определяется для реки по среднемноголетнему уровню вод в период, когда они не покрыты льдом, а для водохранилища - по нормальному подпорному уровню воды.

Анализ приведенных правовых норм указывает на то, что река и водохранилище являются различными водными объектами, как по порядку определения границ, так и по водному режиму, причем береговая линия водохранилищ и береговая линия рек определяется различным способом, на что обоснованно указал суд.

Кроме того, в целях систематизации документированных сведений о водных объектах статьей 31 Водного кодекса Российской Федерации предусмотрено ведение Государственного водного реестра.

В Государственный водный реестр включаются документированные сведения, в том числе о водных объектах, расположенных в границах речных бассейнов, об особенностях режима водных объектов, их физико географических, морфометрических и других особенностях (часть 4).

Статьей 43 Кодекса также предусмотрено ведение государственного рыбохозяйственного реестра как систематизированного свода документированной информации, в том числе о водных биоресурсах, об их использовании и сохранении, о рыбохозяйственных бассейнах и водных объектах рыбохозяйственного значения.

Пунктом 5 Правил ведения государственного рыбохозяйственного реестра, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12 августа 2008 года № 601, конкретизировано, что в реестр вносится документированная информация о рыбохозяйственных бассейнах и водных объектах рыбохозяйственного значения, включая:

- название рыбохозяйственного бассейна,

- перечень водных объектов, расположенных в границах рыбохозяйственных бассейнов, на которых осуществляется рыболовство,

- информацию о водных объектах, расположенных в границах рыбохозяйственных бассейнов, на которых осуществляется рыболовство, в том числе об их физико-географических характеристиках.

В Перечне, утвержденном оспариваемым Приказом, рыбопромысловые участки №№ 3-7 указаны как расположенные на Нижнекамском водохранилище, однако в графе «описание» границы данных участков описаны, как проходящие по реке Кама, РПУ № 8 также значится расположенным на Нижнекамском водохранилище, однако описан в своих границах как находящийся на реке Иж.

Суду представлены выписки из Государственного водного реестра, из Государственного рыбохозяйственного реестра подтверждающие, что на территории Удмуртской Республики расположены, в том числе, водные объекты - река Кама, река Иж, Нижнекамское водохранилище, имеющие различные границы и описание. В частности, река Кама описана как

левобережный приток реки Волга, река Иж - как правобережный приток реки Кама, а местоположение Нижнекамского водохранилища указано на реке Кама, содержание данных выписок апеллянтом не опровергнуто.

Суд, руководствуясь разъяснениями пункта 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48, приняв во внимание правовую позицию, изложенную в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 1995 года № 3-П, от 15 июля 1999 года № 11-П, от 11 ноября 2003 года № 16-П и от 21 января 2010 года № 1-П, согласно которым неясность правового регулирования является самостоятельным основанием для признания оспариваемого акта или его части недействующими, обоснованно посчитал что Приказ следует признать недействующим по данному мотиву, поскольку описание границ РПУ №№ 3-8 в Приказе не дает единообразного понимания по какому водному объекту проходят их границы: по береговой линии как у водохранилища либо как у реки, не позволяет соотнести описание РПУ с конкретным водным объектом, в акватории которого они установлены, что вызывает неоднозначное толкование нормативного акта и влечет его недействительность.

Ссылка апеллянта на то, что описание границ РПУ №№ 3-8 соответствует требованиям действующего законодательства, поскольку аналогично описанию водных объектов, данных в Государственном рыбохозяйственном реестре, а Порядок не содержит требования о соответствии описания водного объекта его наименованию в Государственном водном реестре, подлежит отклонению как не основанная на приведенных выше положениях закона.

Государственный рыбохозяйственный реестр содержит сведения не о водных объектах, а о водных объектах рыбохозяйственного значения которые подлежат описанию с указанием перечня и информации о водных объектах, расположенных в границах рыбохозяйственных бассейнов, на которых осуществляется рыболовство. Таким образом, законодатель четко различает понятия «водный объект» и «водный объект рыбохозяйственного значения», Правила не позволяют описывать устанавливаемые границы РПУ в привязке к водным объектам рыбохозяйственного значения, напротив описание границ РПУ должно быть соотнесено с границами водных объектов, учтенных в Государственном водном реестре.

Также суд обоснованно согласился с доводами прокурора о том, что границы РПУ №№ 3-8, проходящие по береговой линии Нижнекамского водохранилища, определены в оспариваемом Приказе и нанесены на карты схемы с нарушением требований пунктов 7, 8 Порядка, пункта 3 части 4 статьи 5, пункта 2 части 6 статьи 45 Водного кодекса Российской Федерации Временных основных правил использования водных ресурсов Нижнекамского водохранилища на реке Кама (на период начальной эксплуатации), утвержденных приказом Министерства мелиорации и водного хозяйства РСФСР от 2 сентября 1982 года № 530), произвольно, без учета

установленного нормального подпорного уровня воды (далее - НПУ Нижнекамского водохранилища.

ГОСТ 19185-73 «Гидротехника. Основные понятия. Термины и определения», утвержденный постановлением Госстандарта СССР от 31 октября 1973 года № 2410, определил НПУ как наивысший проектный уровень верхнего бьефа, который может поддерживаться в нормальных условиях эксплуатации гидротехнических сооружений. Аналогичное определение НПУ содержится в Санитарных правилах проектирования строительства и эксплуатации водохранилищ от 1 июля 1985 года № 3907-85 (пункт 1.4).

Со ссылкой на перечисленные правовые нормы, сообщения начальника управления охраны фауны УР (том дела 1, листы дела 189, 191, 193), суд обоснованно указал, что нормальный подпорный уровень Нижнекамского водохранилища составлял на момент формирования перечня РПУ и принятия оспариваемого Приказа при работе в нормальном режиме 68,0 метров, в период начальной эксплуатации - 62,0 метра, на 1 декабря 2014 года действующего правового акта, устанавливающего иной показатель НПУ для Нижнекамского водохранилища, не имелось, нормальный режим эксплуатации Нижнекамского водохранилища достигнут не был.

Из дела следует и апеллянтом не оспаривается, что границы РПУ №№ 3-8 сотрудники Управления определили с учетом того, что уровень воды в верхнем бьефе у плотины гидроузла Нижнекамского водохранилища на реке Кама в 2014 году находился в пределах 63,3 метра, приняв, таким образом, за НПУ показатель линии соприкосновения воды с сушей (то есть по урезу воды).

Таким образом, при издании Приказа Временные правила Управлением (ныне - Минприроды УР) не применены, что свидетельствует о нарушении Порядка.

Доводы апелляционной жалобы Минприроды УР о том, что при издании Приказа следовало руководствоваться НПУ в 63,3 метра необоснованны. Данный показатель утвержден приказом Федерального агентства водных ресурсов от 28 октября 2014 года № 270 «Об утверждении Правил использования водных ресурсов Нижнекамского водохранилища на реке Кама», вступившим в действие с 9 марта 2015 года, а на момент издания Приказа Управление обязано было руководствоваться Временными правилами.

Неубедительна и ссылка апеллянта на письмо отдела водных ресурсов по Удмуртской Республике от 23 марта 2015 года № 317/05-04 , которым, по его мнению, подтверждено установление НПУ Нижнекамского водохранилища в 63,3 метра, поскольку вопреки утверждениям апеллянта в нем содержится информация не об установленных в нормативном порядке НПУ для Нижнекамского водохранилища, а о режиме работы Нижнекамского гидроузла при поддержании уровня воды в верхнем бьефе в 2014 году в пределах отметок от 62,8 м до 63,5 м.

Вывод суда о том, что оспариваемым Приказом границы РПУ определены с нарушением требований законодательства о геодезии и картографии, законодательства об обеспечении единства измерений также подтвержден имеющимися в деле доказательствами и обоснован действующим законодательством.

Из содержания Приказа усматривается, что в Перечне описаны точки географических координат границ РПУ №№ 1-8, имеются карты-схемы, на которые эти точки нанесены путем указания географических координат (широта и долгота).

Работы по определению географических координат границ рыбопромысловых участков и нанесению их на географические карты велись специалистами Управления, которые использовали при этом общедоступные электронные карты «Яндекс» и «Ооо§1е», а значения координат определяли с помощью ресурсов информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», при сверке географических координат на местности использовались навигаторы ОР8 марки «Оапшп».

Суд, приняв во внимание указанные фактические обстоятельства, а также положения пунктов 7, 9 Порядка, пришел к обоснованному выводу о том, что определение географических координат РПУ и подготовка географических карт водного объекта с нанесенными на них границами РПУ относится к картографической и геодезической деятельности, а значит должна выполняться с учетом требований, установленных Федеральным законом от 26 июня 2008 года № 102-ФЗ «Об обеспечении единства измерений» (статьи 1, 7 Федерального закона от 26 декабря 1995 года № 209-ФЗ «О геодезии и картографии», пункт 11 части 3 статьи 1 Федерального закона от 26 июня 2008 года № 102-ФЗ «Об обеспечении единства измерений»).

В судебном заседании установлено и не оспаривалось представителями Управления, что используемые в данном виде деятельности навигаторы ОР8 марки «Оапшп» являются средствами измерения неутвержденного типа и не прошедшими поверку.

Применение непроверенных средств измерений неутвержденного типа в сфере государственного регулирования обеспечения единства измерений при осуществлении геодезической и картографической деятельности является нарушением требований части 1 статьи 9, части 1 статьи 12, части 1 статьи 13 Федерального закона от 26 июня 2008 года № 102-ФЗ «Об обеспечении единства измерений», а также ставит под сомнение достоверность и объективность проведенных измерений и исключает использование их результатов при установлении границ РПУ.

Ссылка апеллянта на то, что деятельность по определению границ РПУ не относится к геодезической и картографической основана на неверном толковании закона.

Так, в силу положений пунктов 7, 9 Порядка границы рыбопромыслового участка устанавливаются по точкам, описываемым в географических координатах (с указанием системы используемых

координат), если иное не установлено настоящим пунктом, а по результатам определения границ рыбопромысловых участков подготавливаются, в том числе, и географические карты водных объектов рыбохозяйственного значения с нанесенными границами рыбопромысловых участков на бумажном и электронном носителях.

Статья 1 Федерального закона от 26 декабря 1995 № 209-ФЗ «О геодезии и картографии» устанавливает, что геодезией является область отношений, возникающих в процессе научной, технической и производственной деятельности по определению, помимо прочего координат точек земной поверхности, а картография - область отношений возникающих в процессе научной, технической и производственной деятельности по изучению, созданию и использованию картографических произведений, главной частью которых являются картографические изображения.

Поскольку деятельность по определение границ РПУ связана с определением географических координат РПУ и подготовкой географических карт водного объекта с нанесенными на них границами РПУ она вопреки доводам апелляционной жалобы относится к геодезической и картографической.

Минприроды УР не представило каких-либо доказательств достоверности использованных им из Интернет-ресурсов «Яндекс» и «Ооо§1е» электронных карт в части того, что имеющиеся в них географические координаты определены проверенными средствами измерений утвержденного типа.

Суд также установил, что в нарушение пунктов 6, 7, 9 Порядка границы РПУ № 6, описанные в Приказе, выходят за границы муниципального образования «Сарапульский район», их определение осуществлено Управлением без участия муниципального образования «Город Сарапул», в Перечне не указаны длины РПУ. Данные обстоятельства апеллянтом не оспариваются.

Нарушения, допущенные при принятии оспариваемого Приказа свидетельствуют о противоречии оспариваемого нормативного акта федеральному законодательству, в связи с чем суд в соответствии с частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации признал оспариваемый нормативный акт недействующим с момента его издания.

Таким образом, решение суда является законным и обоснованным апелляционная жалоба не содержит доводов, опровергающих выводы суда оснований для ее удовлетворения и отмены решения суда Судебная коллегия по административным делам не находит.

На основании изложенного, руководствуясь статьей 328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Верховного Суда Удмуртской Республики от 27 марта 2015 года оставить без изменения, а апелляционную жалобу министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Удмуртской Республики без удовлетворения.