Решение Верховного суда: Определение N 4-Г09-23 от 02.09.2009 Судебная коллегия по гражданским делам, кассация
ВЕРХОВНЫЙ СУД
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Дело №4-Г09-23
ОПРЕДЕЛЕНИЕ г.Москва 02 с е н т я б р я 2 0 0 9 года
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Еременко Т.И судей Анишиной В.И.,
Ксенофонтовой О.А при секретаре Росляковой Н.В.
рассмотрела в судебном заседании гражданское дело по заявлению первого заместителя Московского межрегионального транспортного прокурора о признании недействующими пунктов 8 и 9 статьи 5 Закона Московской области от 30 мая 2008 года №75/2008-03 «Об организации транспортного обслуживания населения воздушным транспортом на территории Московской области»,
по кассационной жалобе Министерства транспорта Московской области на решение Московского областного суда от 04 июня 2009 года которым заявление первого заместителя Московского межрегионального транспортного прокурора удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Анишиной В.И., объяснения представителей Министерства транспорта Московской области Миту сова А. А., Квашенниковой О.П., Московской областной Думы Лаврушиной Е.Н., Губернатора Московской области Горячевой Ю.И., поддержавших доводы кассационной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Кротова В.А.,
полагавшего решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по
гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Первый заместитель Московского межрегионального транспортного
прокурора обратился в Московский областной суд с заявлением о признании
недействующими со дня принятия пунктов 8 и 9 статьи 5 Закона Московской
области от 30 мая 2008 года №75/2008-03 «Об организации транспортного
обслуживания населения воздушным транспортом на территории
Московской области» (далее - Закон).
В обоснование заявленных требований транспортный прокурор
указал, что в соответствии со статьями 14 и 15 Воздушного кодекса
Российской Федерации, пунктом 2 «Положения о единой системе
организации воздушного движения Российской Федерации», утвержденного
Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 июня 1998 г. N
605, п.п.5.3.4 и 5.4.3 «Положения о федеральной аэронавигационной
службе», утвержденного Постановлением Правительства Российской
Федерации от 30 марта 2006 г. N 173, организация использования
воздушного пространства, в том числе установление и согласование путей
следования воздушных судов (воздушных трасс, либо местных воздушных
линий) относится к исключительной компетенции органов государственной
власти Российской федерации, в частности, Министерства обороны
Российской Федерации и Росаэронавигации. По мнению транспортного
прокурора, оспариваемые положения Закона нарушают федеральное
законодательство в части установления разграничения полномочий
Федерации и ее субъектов, обеспечения безопасности использования
воздушного пространства Московской области.
Решением Московского областного суда от 04 июня 2009 года заявление заместителя Московского межрегионального транспортного прокурора удовлетворено.
Пункты 8 и 9 статьи 5 статьи 5 Закона Московской области от 30 мая 2008 года №75/2008-03 «Об организации транспортного обслуживания населения воздушным транспортом на территории Московской области признаны недействующими со дня принятия.
В кассационной жалобе, поступившей в Верховный Суд Российской
Федерации, Министерством транспорта Московской области ставится вопрос
об отмене решения суда, как незаконного и необоснованного.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации, проверив материалы дела, обсудив доводы
кассационной жалобы, не находит оснований к отмене решения суда по
следующим основаниям.
Согласно пункту «н» статьи 71 Конституции Российской Федерации в
ведении Российской Федерации находится определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства.
В соответствии с пунктом 1 статьи 14 Воздушного кодекса Российской Федерации организация использования воздушного пространства предусматривает обеспечение безопасного, экономичного и регулярного воздушного движения, а также другой деятельности по использованию воздушного пространства. Организация использования воздушного пространства включает в себя: установление структуры и классификации воздушного пространства; планирование и координирование использования воздушного пространства в соответствии с государственными приоритетами установленными статьей 13 настоящего Кодекса; обеспечение разрешительного или уведомительного порядка использования воздушного пространства; контроль за соблюдением федеральных правил использования воздушного пространства, организацию воздушного движения представляющую собой:
обслуживание (управление) воздушного движения;
организацию потоков воздушного движения;
организацию воздушного пространства в целях обеспечения обслуживания (управления) воздушного движения и организации потоков воздушного движения.
Министерство транспорта Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти в области транспорта осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере гражданской авиации,
использования воздушного пространства и аэронавигационного
обслуживания пользователей воздушного пространства Российской
Федерации и т.д., а также обеспечения транспортной безопасности (пункт 1
Постановления Правительства Российской Федерации от 11 июня 2004 г. N
274 «Вопросы Министерства транспорта Российской Федерации»).
Министерство транспорта Российской Федерации осуществляет
координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной
аэронавигационной службы, Федерального агентства воздушного
транспорта.
Министерство транспорта Российской Федерации на основании и во
исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных
конституционных законов, федеральных законов, актов Президента
Российской Федерации и Правительства Российской Федерации
самостоятельно осуществляет нормативно-правовое регулирование, а также
разрабатывает и вносит в Правительство Российской Федерации проекты
федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов
Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации
по вопросам развития воздушного (гражданской авиации), кроме вопросов
использования воздушного пространства и аэронавигационного
обслуживания пользователей воздушного пространства Российской
Федерации и т.д. (пункт 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 11 июня 2004 г. N 274 «Вопросы Министерства транспорта Российской Федерации»).
В соответствии с пунктом 1 Положения «О федеральной аэронавигационной службе», утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 марта 2006 г. N 173 Федеральная аэронавигационная служба (Росаэронавигация) является специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти осуществляющим функции по контролю и надзору, а также по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере использования воздушного пространства Российской Федерации аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации.
Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 года N 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» установлено, что Федеральная аэронавигационная служба находится в ведении Министерства транспорта Российской Федерации.
Государственное регулирование использования воздушного пространства осуществляют: Министерство обороны Российской Федерации (Управление по использованию воздушного пространства и управлению воздушным движением) - полное государственное регулирование использования воздушного пространства; Федеральная авиационная служба России (Управление государственного регулирования организации воздушного движения) - государственное регулирование деятельности по использованию той части воздушного пространства, которая в установленном порядке определена для воздушных трасс (внутренних и международных), местных воздушных линий, районов авиационных работ,
гражданских аэродромов и аэропортов (пункт 1 Постановления
Правительства Российской Федерации от 18 июня 1998 г. N 605 «О
государственном регулировании и организации использования воздушного
пространства российской федерации»).
Организация использования воздушного пространства осуществляется
уполномоченным органом в области использования воздушного
пространства, органами единой системы организации воздушного движения,
а также органами пользователей воздушного пространства - органами
обслуживания воздушного движения (управления полетами) в
установленных для них зонах и районах в порядке, определенном
Правительством Российской Федерации (пункт 2 статьи 14 Воздушного
кодекса Российской Федерации).
Согласно пункту 1 «Положения о единой системе организации
воздушного движения российской федерации», утвержденного
Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 июня 1998 г. N
605, единая система организации воздушного движения Российской
Федерации (далее именуется - Единая система) предназначена для
обеспечения безопасного, экономичного, регулярного воздушного движения
и другой деятельности по использованию воздушного пространства
Российской Федерации в интересах граждан, экономики, обороны и
безопасности государства, а также обслуживания воздушного движения
(управления полетами) над открытым морем, где ответственность за
организацию воздушного движения возложена на Российскую Федерацию
международными договорами Российской Федерации.
Единая система состоит из формируемых Правительством Российской
Федерации, Министерством обороны Российской Федерации и Федеральной
авиационной службой России соответствующих военных и гражданских
органов, функционирующих на основе единой нормативной правовой базы и
четкого распределения ответственности за организацию использования
воздушного пространства (пункт 2 указанного Положения).
Ответственность за функционирование военных и гражданских
органов Единой системы возлагается соответственно на Министерство
обороны Российской Федерации и Федеральную авиационную службу
России.
Из анализа вышеприведенного федерального законодательства следует что организация использования воздушного пространства относится к исключительному ведению Российской Федерации, каких-либо согласований путей следования воздушных судов (воздушных трасс и местных воздушных линий), расписания движений воздушных судов с субъектами Российской Федерации федеральное законодательство не предусматривает, как и не предусматривает ведение субъектом Российской Федерации реестра маршрутов воздушных перевозок, как это предусмотрено оспариваемыми нормами закона Московской области №75/2008-03 «Об организации транспортного обслуживания населения воздушным транспортом на территории Московской области».
В соответствии с подпунктами 12 и 12.1 пункта 2 статьи 26.3
Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта
Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым
данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта
Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального
бюджета), относится решение вопросов:
организации транспортного обслуживания населения
автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом
(пригородное и межмуниципальное сообщение);
содержания, развития и организации эксплуатации аэропортов и
(или) аэродромов гражданской авиации, находящихся в собственности
субъекта Российской Федерации.
В целях реализации названного полномочия постановлением
Московской областной Думы от 22 мая 2008 г. N 5/43-П принят Закон
Московской области от 30 мая 2008 года №75/2008-03 «Об организации
транспортного обслуживания населения воздушным транспортом на
территории Московской области» (далее - Закон), согласно которому
уполномоченный орган, в частности:
осуществляет ведение реестра маршрутов регулярного воздушного
сообщения (пригородное и межмуниципальное сообщение) в Московской
области (пункт 8 статьи 5 Закона);
согласовывает маршруты регулярного воздушного сообщения
(пригородное и межмуниципальное сообщение) и расписание движения
судов воздушного транспорта в соответствии с законодательством (пункт 9
статьи 5 Закона).
В соответствии со статьей 2 указанного Закона уполномоченный
орган - это центральный исполнительный орган государственной власти
Московской области, наделенный в установленном порядке полномочиями в
сфере транспортного обслуживания населения воздушным транспортом;
маршрут регулярного воздушного сообщения - это организованный и
оборудованный объектами транспортной инфраструктуры путь следования
воздушного судна, по которому перевозка пассажиров осуществляется по
согласованному расписанию, с посадкой и высадкой пассажиров на
предусмотренных остановочных пунктах (в редакции, действовавшей на
момент рассмотрения дела).
Удовлетворяя требования транспортного прокурора в части пунктов 8 и 9 статьи 5 Закона Московской области от 30 мая 2008 года №75/2008-03, суд обоснованно исходил из того, что при их принятии была нарушена компетенция органов государственной власти Российской Федерации, так как оспариваемые положения Закона противоречат федеральному законодательству в части разграничения полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в части организации использования воздушного пространства, в том числе для транспортного обслуживания населения, и не отвечают принципу определенности содержания нормативного правового акта, в соответствии с которым, он не должен вызывать неоднозначного толкования.
Доводы кассационной жалобы об ином понимании оспариваемых норм о необходимости истребования официального их толкования у Московской областной Думы фактически подтверждают вывод суда о неясности и противоречивости содержания данных норм, что является самостоятельным основанием для признания их недействующими, поскольку такие нормы не могут обеспечить единообразного их применения, не исключают неограниченного усмотрения в правоприменительной практике, что следовательно, неизбежно ведет к произволу.
Как разъяснено в пункте 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации №48 от 29 ноября 2007года, проверяя содержание оспариваемого акта или его части, суду необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
Довод кассационной жалобы о том, что данным решением суда Московская область как субъект Федерации лишена возможности реализовать свои полномочия, предусмотренные подпунктами 12 и 12.1 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в части организации транспортного обслуживания населения воздушным транспортом не может быть принят во внимание, поскольку принятие данного решения судом не лишает компетентные органы государственной власти субъекта права разработать и принять нормативный правовой акт по данному предмету регулирования в соответствии с действующим федеральным законодательством и отвечающий требованиям предъявляемым к нормативным правовым актам в Российской Федерации.
Приводимые в кассационной жалобе иные доводы были предметом рассмотрения суда первой инстанции и им дана правильная правовая оценка.
Доводы кассационной жалобы, направленные к иному толкованию норм материального и процессуального права, примененных судом при разрешении дела, ошибочны и не могут служить поводом для его отмены.
При таких обстоятельствах обжалуемое решение является законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам, содержащимся в кассационной жалобе, не имеется.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 360, 361, 366 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Московского областного суда от 04 июня 2009 года оставить
без изменения, кассационную жалобу Министерства транспорта Московской
области - без удовлетворения.
Председательствующий