Дело №2а-317/2023

74RS0019-01-2023-000687-46

РЕШЕНИЕ

И М Е Н Е М Р О С С И Й С К О Й Ф Е Д Е Р А Ц И И

г.Касли 22 мая 2023 года

Каслинский городской суд Челябинской области в составе:

председательствующего судьи Янковской С.Р.,

при секретаре Михеевой Д.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению главы Каслинского городского поселения ФИО1 к Совету депутатов Каслинского городского поселения о признании оспариваемого решения незаконным и недействующим,

УСТАНОВИЛ:

Глава Каслинского городского поселения Челябинской области ФИО1 (далее также - глава Каслинского городского поселения, глава поселения), обратилась в суд с административным исковым заявлением к Совету депутатов Каслинского городского поселения (далее также - Совет депутатов) о признании решения Совета депутатов Каслинского городского поселения от 02 марта 2023 года №139 «Об утверждении Требований к представлению и рассмотрению отчета главы Каслинского городского поселения о результатах своей деятельности администрации Каслинского городского поселения за 2022 год, в том числе о решении вопросов, поставленных Советом депутатов Каслинского городского поселения» недействующим в полном объеме с момента его принятия.

Требования по иску мотивированы тем, что ДД.ММ.ГГГГ Советом депутатов принято названное решение №, утвердившее Требования к представлению и рассмотрению отчета главы Каслинского городского поселения о результатах своей деятельности администрации Каслинского городского поселения за 2022 год, в том числе о решении вопросов, поставленных Советом депутатов Каслинского городского поселения». Несоблюдение Требований может служить основанием для неудовлетворительной оценки. При принятии решения административным ответчиком допущены существенные нарушения положений Федерального закона №131-ФЗ, а также нормативных правовых актов Каслинского городского поселения. Кроме того, у представительного органа нет юридически обоснованного права давать обязательные для исполнения поручения, устанавливать требования главе муниципального образования.

В судебное заседание административный истец глава Каслинского городского поселения ФИО1 не явилась, о дате и времени рассмотрения дела извещена надлежащим образом.

В судебном заседании представитель административного истца ФИО2, действующий на основании доверенности, заявленные требования поддержал в полном объеме по основаниям, указанным в иске.

Представитель административного ответчика Совета депутатов Каслинского городского поселения ФИО3 в судебном заседании административные исковые требования не признал.

В судебном заседании представитель административного ответчика - Совета депутатов Каслинского городского поселения ФИО4, действующий на основании доверенности, с исковыми требованиями не согласился, просил в их удовлетворении отказать по доводам, изложенным в отзыве.

Суд, выслушав лиц, участвующих в деле, изучив все материалы дела, оценив все представленные доказательства в их совокупности, приходит к следующему.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 1 КАС РФ в порядке, предусмотренном кодексом, суды рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела об оспаривании решений, действий (бездействий) органов государственной власти, иных государственных органов.

Действие (бездействие) и решение Совета депутатов городского поселения также может являться предметом судебной проверки.

В силу положения ч.2 ст.38 Кодекса административного производства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) административный истец вправе обратиться в суд в защиту своих прав, свобод, законных интересов.

В соответствии с частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы.

Частью 9 статьи 226 КАС РФ установлено, что если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление;

2) соблюдены ли сроки обращения в суд;

3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия);

б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен;

в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами;

4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 1 и 2 части 9 настоящей статьи, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, указанных в пунктах 3 и 4 части 9 и в части 10 настоящей статьи, - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие) (часть 11 статьи 226 КАС РФ).

Согласно п.1 части 2 статьи 227 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.

Из анализа положений статей 218, 226, 227 КАС РФ следует, что для принятия судом решения о признании решения, действий (бездействий) незаконными необходимо наличие двух условий - это несоответствие оспариваемого решения, действия (бездействия) закону и нарушение прав и свобод административного истца, обратившегося в суд с соответствующим требованием.

В судебном заседании установлено следующее.

ДД.ММ.ГГГГ решением № Совета депутатов Каслинского городского поселения третьего созыва Челябинской области ФИО1 избрана главой Каслинского городского поселения сроком на 5 лет.

Советом депутатов Каслинского городского поселения ДД.ММ.ГГГГ принято решение № «Об утверждении Требований к представлению и рассмотрению отчета главы Каслинского городского поселения о результатах своей деятельности администрации Каслинского городского поселения за 2022 год, в том числе о решении вопросов, поставленных Советом депутатов Каслинского городского поселения» (далее также - Требования к отчету). ДД.ММ.ГГГГ вышеуказанное решение направлено главе Каслинского городского поселения ФИО1 для сведения и использования в работе.

Как следует из ответа Совета депутатов № от ДД.ММ.ГГГГ на заявление главы поселения о даче разъяснений, Требования к отчету не являются нормативным правовым актом, поскольку содержащиеся в нем нормы обязательны для четко определенного круга лиц (глава Каслинского городского поселения, депутаты и аппарат Совета депутатов Каслинского городского поселения), и рассчитаны на однократное применение (регулируют предоставление и рассмотрение отчета главы Каслинского городского поселения о результатах своей деятельности и деятельности администрации Каслинского городского поселения за 2022 год).

Как установлено п. 1 названных Требований, они разработаны в целях организации взаимодействия и последующей координации работы органов местного самоуправления в процессе подготовки отчета главы Каслинского городского поселения, устанавливают порядок представления в Совет депутатов, рассмотрения Советом депутатов и оформления результатов отчета главы муниципального образования за 2022 год.

Раздел 2 содержит требования к структуре и содержанию отчета, в частности, о социально-экономическом положении, основных направлениях деятельности в отчетном периоде, и о деятельности по решению вопросов, поставленных Советом депутатов, а также основных целях и направлениях деятельности на предстоящий период.

Раздел 3 Требований к отчету устанавливает порядок представления отчета главой муниципального образования.

Пункт 8 данного раздела содержит указание на то, что непредставление отчета главы муниципального образования или нарушение сроков представления отчета Главы муниципального образования в сочетании с другими основаниями может служить основанием для неудовлетворительной оценки Советом депутатов деятельности Главы муниципального образования.

Далее, раздел 4 Требований к отчету регламентирует порядок рассмотрения отчета Главы муниципального образования, а раздел 5 - порядок принятия решения об отчете о деятельности Главы муниципального образования.

Разрешая доводы административного истца, суд исходит из следующего.

Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее также - ФЗ № 131) в статье 36 закреплено, что глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. Глава муниципального образования представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, а в случае, если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования (ч.1, 5, 5.1).

В соответствии с частью 3 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Согласно пункту 9 части 10 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления относится контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

В силу ч.11.1 ст.35 Федерального закона N 131-ФЗ представительный орган муниципального образования заслушивает ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.

Вышеуказанным нормам корреспондируют положения статьи 74.1 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ, в силу которой представительный орган муниципального образования в соответствии с данным Федеральным законом вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования. Основанием для удаления главы муниципального образования в отставку является, в том числе, неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд.

Из анализа приведенных правовых норм следует, что отчет главы муниципального образования носит регулярный, плановый характер, а именно должен быть предоставлен ежегодно за истекшие 12 месяцев работы.

Административный истец ссылается на незаконность оспариваемых Требований к отчету, ссылаясь на то, что подконтрольность и подотчетность главы муниципального образования не означает его подчиненности представительному органу местного самоуправления. Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования, в связи с этим у представительного органа нет юридически обоснованного права устанавливать требования главе муниципального образования.

Принимая оспариваемое решение, Совет депутатов, как это следует из преамбулы решения, руководствовался положениями Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ч.2.1 ст.20 Устава Каслинского городского поселения.

Решением Совета депутатов Каслинского городского поселения №286 от 30 января 2008 года принят Устав Каслинского городского поселения (далее также - Устав).

Статьей 18 Устава определена структура органов местного самоуправления Каслинского городского поселения, которую составляют: 1) Совет депутатов Каслинского городского поселения, представительный орган, 2) Глава Каслинского городского поселения - высшее должностное лицо Каслинского городского поселения, 3) администрация Каслинского городского поселения, исполнительно-распорядительный орган Каслинского городского поселения, 4) контрольно-счетный орган Каслинского городского поселения.

Согласно п.9 ч. 1 ст.20 Устава в исключительной компетенции Совета депутатов находится контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного самоуправления.

В соответствии со ст.26-27 Устава глава поселения является высшим должностным лицом Каслинского городского поселения, подконтролен и подотчетен населению и Совету депутатов, осуществляет полномочия, в том числе ежегодно представляет Совету депутатов отчет о своей деятельности и деятельности администрации Каслинского городского поселения.

Согласно ч.2.1 ст.20 Устава Совет депутатов заслушивает ежегодные отчеты главы поселения о результатах его деятельности, деятельности местной администрации, в том числе о решении вопросов, поставленных Советом депутатов.

Как отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, глава муниципального образования как лицо, обладающее особым публично-правовым статусом, добровольно приобретая этот статус, принимает на себя не только полномочия по решению вопросов местного значения, но и обязанность отчитываться перед населением и представительным органом муниципального образования о результатах своей деятельности. Оценочный характер выносимого представительным органом решения предполагает при его принятии использование демократических процедур и учет различных факторов и мнений, тем самым оценка деятельности органов местного самоуправления при осуществлении контрольных полномочий представительного органа может быть различной и связана с дискрецией этого органа (определения от 25 января 2012 года N 114-О-О, от 16 июля 2013 года N 1241-О и от 27 октября 2015 года N 2437-О, от 26.02.2021 N 203-О).

Таким образом, Совет депутатов Каслинского городского поселения правомочен заслушивать ежегодные отчеты главы Каслинского городского поселения о результатах его деятельности, и деятельности местной администрации и давать оценку эффективности их деятельности, что должно найти отражение в соответствующем правовом акте Совета депутатов.

Несмотря на то, что глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии со статьей 36 Федерального закона №131 собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования, и представительный орган вправе устанавливать требования к содержанию ежегодного отчета.

Суд не соглашается с доводом представителя административного истца, ссылающегося на наличие Порядка подготовки ежегодного отчета о деятельности главы Каслинского городского поселения и деятельности администрации Каслинского городского поселения за отчетный период, утвержденного главой Каслинского городского поселения ДД.ММ.ГГГГ, полагая, что предоставление отчета только лишь по усмотрению главы муниципального образования в определенный им срок противоречит правовой природе контрольных полномочий представительного органа местного самоуправления.

Именно представительный орган имеет полномочия определять порядок и срок заслушивания отчета главы, предъявлять рекомендации к содержанию отчета, такие полномочия связаны с дискрецией этого органа.

Таким образом, суд не соглашается с доводом административного истца о том, что административный ответчик не вправе устанавливать Требования к ежегодному отчету главы муниципального образования, напротив, представительный орган наделен законным правом определять порядок и срок заслушивания отчета главы, предъявлять рекомендации к содержанию отчета. Более того, установление конкретных требований к отчету соответствует интересам обеих сторон, поскольку делает понятной и прозрачной систему оценки деятельности главы и администрации поселения по результатам отчета, и, в конечном итоге, отвечает интересам населения. Установление требований к отчету логически вытекает из самого существа подконтрольных и подотчётных взаимоотношений главы муниципального образования и представительного органа, и является фактором, позволяющим исключить произвольное предоставление сведений о деятельности за отчетный период, с одной стороны, и произвольное толкование представленных сведений как недостаточных для оценки такой деятельности, с другой стороны.

Не соглашается суд и с доводом административного истца о том, что административный ответчик предъявляет заведомо неисполнимые Требования к отчету, которые глава Каслинского городского поселения и администрация Каслинского городского поселения не могут представить в силу объективных причин (например, статистические данные), а также в связи с отсутствием документов о стратегическом планировании, поскольку административным ответчиком в соответствии с ч.11, 9 ст. 226 КАС РФ, ст. 62 КАС РФ представлены достаточные доказательства того, что те или иные аспекты деятельности находятся в сфере полномочий главы и администрации муниципального образования, следовательно, данные субъекты могут отчитаться о своей деятельности в соответствующем объеме.

Довод о возможной неудовлетворительной оценке отчета с учетом оспариваемых Требований не может быть принят во внимание, поскольку носит предположительный характер, не основан на каких-либо доказательствах.

Не соглашается суд и с доводом истца о том, что пункт 8 оспариваемых Требований, содержащий указание на возможное основание для неудовлетворительной оценки Советом депутатов деятельности Главы муниципального образования, фактически устанавливает ответственность, которая не может устанавливаться ненормативным правовым актом, исходя из следующего.

Решением Совета депутатов Каслинского городского поселения второго созыва Челябинской области № от ДД.ММ.ГГГГ утвержден Регламент Совета депутатов Каслинского городского поселения (далее также - Регламент).

В соответствии с п.1 ст.84 Регламента Совет депутатов принимает путем голосования:

- Решения Совета депутатов (правовые акты по вопросам, входящим в компетенцию Совета депутатов),

- Заявления Совета депутатов (акты, не носящие правового или нормативного характера, излагающие позицию Совета депутатов по вопросам, не входящим в его компетенцию),

- Обращения Совета депутатов (акты, содержащие предложения, рекомендации, призывы и т.д., адресуемые конкретным лицам и (или) органам).

Согласно п.2 ст.84 Регламента решения Совет депутатов могут быть:

- нормативные правовые (для утверждения и введения в действие положений, правил и иных нормативных документов);

- индивидуально-правовые (для принятия концепции, программ и иных документов ненормативного характера, и разрешения процедурных вопросов);

- протокольные (по процедурным вопросам об утверждении повестки дня, порядка и регламента работы, о выборе вида голосования, и т.д.).

Как указывают на то стороны, оспариваемое решение, установившее требования к отчету главы муниципального образования, не является нормативным правовым актом, является индивидуально-правовым актом, и, возлагая на главу Каслинского городского поселения обязанность по представлению отчета в установленный срок, вопреки мнению административного истца, не устанавливает и не может устанавливать ответственность за непредставление отчета или нарушение сроков представления отчета.

Данные требования, и, в частности, п.8, по сути, повторяют и конкретизируют закрепленные в нормах закона (ст.35,36 Федерального закона №131) и Устава Каслинского городского поселения положения об обязанности главы муниципального образования отчитываться о результатах своей деятельности. Исходя из совокупного толкования вышеуказанных нормативно-правовых актов, локальных актов следует такой же вывод о том, что непредставление отчета может служить основанием для неудовлетворительной оценки деятельности главы и администрации поселения, и дополнительное указание на это в п. 8 оспариваемых Требований к отчету, по сути, не возлагает новую, ранее не предусмотренную, обязанность, и тем более - не устанавливает ответственность. Более того, данный пункт 8 не содержит указаний на какую-либо ответственность в случае несоответствия фактически представленного отчета о деятельности предъявляемым к нему требованиям.

Довод административного истца о том, что административному ответчику следовало принять нормативный правовый акт, устанавливающий оспариваемые Требования, и что такие требования могут быть применимы в ДД.ММ.ГГГГ году, по истечении отчетного ДД.ММ.ГГГГ года, судом также отклоняются, поскольку Совет депутатов вправе принять ненормативный правовой акт (не принимая нормативный), и вправе определить срок его вступления в силу.

То обстоятельство, что главой Каслинского городского поселения на момент рассмотрения настоящего дела уже представлен отчет о деятельности в представительный орган, который направлен в Совет депутатов и до вынесения оспариваемого решения от ДД.ММ.ГГГГ (ДД.ММ.ГГГГ), удовлетворения заявленных требований не влечет.

Вместе с тем, суд считает необходимым обратить внимание на следующее. Принимая решение об утверждении требований к отчету ДД.ММ.ГГГГ, и предписывая представить его в срок до ДД.ММ.ГГГГ за отчетный ДД.ММ.ГГГГ, административный ответчик предоставил срок, составляющий менее трех месяцев для представления отчета, соответствующего настоящим Требованиям.

Административным ответчиком не представлены доказательства того, что он не имел объективной возможности разработать и утвердить данные требования в более ранний срок, вплоть до конца ДД.ММ.ГГГГ года, для того чтобы административный истец имел возможность заблаговременно ознакомиться с Требованиями и имел достаточное время для подготовки отчета о деятельности уже с учетом таких требований.

Данное обстоятельство, по мнению суда, не влечет удовлетворения заявленных требований, поскольку не является незаконным, и поскольку административным истцом не представлены доказательства нарушения его прав именно недостаточным сроком для подготовки отчета о деятельности, соответствующего утвержденным требованиям.

Вместе с тем, в случае неудовлетворительной оценки представительным органом отчета о деятельности главы поселении и деятельности администрации поселения по мотивам его несоответствия Требованиям, административный истец не лишен возможности защищать свои права как путем переговорных процессов в рамках взаимоотношений с представительным органом, так и в судебном порядке.

Таким образом, оспариваемое решение Совета депутатов, утвердившее Требования к отчету, соответствует нормативным правовым актам и не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца, в связи с чем оснований для удовлетворения заявленных требований не имеется.

Срок обращения с административным исковым заявлением в суд в соответствии с ч. 1 ст. 219 КАС РФ не пропущен.

Руководствуясь ст.ст.175-178,227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ :

Административное исковое заявление главы Каслинского городского поселения ФИО1 к Совету депутатов Каслинского городского поселения о признании решения Совета депутатов Каслинского городского поселения № от ДД.ММ.ГГГГ «Об утверждении Требований к предоставлению и рассмотрению отчета Главы Каслинского городского поселения о результатах своей деятельности и деятельности администрации Каслинского городского поселения за 2022 год, в том числе о решении вопросов, поставленных Советом депутатов Каслинского городского поселения» недействующим в полном объеме со дня его принятия - оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Челябинского областного суда в течение месяца с даты его вынесения в окончательной форме, через Каслинский городской суд.

п/п: Председательствующий судья Янковская С.Р.

Решение в окончательной форме изготовлено 16 июня 2023 года.

п/п Судья Янковская С.Р.