Апелляционное определение по делу № 2А-19/2023 от 09.08.2023

Дело № 33а-8483/2023; № 2а-19/2023

УИД 81RS0006-01 -2022-002279-36

Судья Баяндина Е.В.

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

г. Пермь 09 августа 2023 года

Судебная коллегия по административным делам Пермского краевого суда в составе председательствующего судьи Поповой Н.В., судей Котельниковой Е.Р., Морозовой Н.Р., при секретаре Елоховой А.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционному представлению прокуратуры Юсьвинского района на решение Кудымкарского городского суда Пермского края от 11 мая 2023 года.

Ознакомившись с материалами дела, заслушав доклад судьи Поповой Н.В., пояснения явившихся лиц, судебная коллегия

установила:

Прокурор Юсьвинского района Пермского края обратился в суд с административным исковым заявлением к административному ответчику с требованиями признать незаконным действие администрации Юсьвинского муниципального округа Пермского края (далее - администрация Юсьвинского МО ПК), выразившееся в отказе удовлетворения представления прокурора Юсьвинского района от 24.06.2022, признать незаконным бездействие администрации Юсьвинского МО ПК, выразившееся в нерассмотрении фактов конфликта интересов на заседании комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих администрации Юсьвинского МО ПК и урегулированию конфликта интересов, возложить на администрацию обязанность рассмотреть указанные в представлении факты на заседании комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих администрации Юсьвинского МО ПК и урегулированию интересов.

В обоснование заявленных требований указано, что прокуратурой Юсьвинского района проведена проверка соблюдения муниципальными служащими администрации Юсьвинского МО ПК законодательства о муниципальной службе в Российской Федерации и законодательства о противодействии коррупции, в ходе которой выявлено, что руководителем аппарата администрации Юсьвинского МО ПК К1. не урегулированы два конфликта интересов. К1., являясь руководителем аппарата, обладая полномочиями в сфере организации работы с аппаратом администрации, в том числе, и в сфере противодействия коррупции, в личных целях просила муниципального служащего С1. оказать ей юридические услуги на безвозмездной основе, а также на основании устного поручения привлекла для защиты своих личных интересов в суде, в качестве представителя, муниципального служащего Б.; С1. участвовала в судебных заседаниях - 30.04.2019, 17.05.2019 и 14.08.2019, Б. представляла интересы К1. в качестве представителя ответчика в Кудымкарском городском суде в рабочее время - 13.11.2020, 30.11.2020, 01.12.2020, 14.01.2021. При этом должностным регламентом заведующим юридического отдела администрации Юсьвинского МО ПК предусмотрена защита прав и законных интересов администрации округа. К1., являясь муниципальным служащим, в нарушение ч. 2 ст. 11 Федерального закона № 273-ФЗ, п. 11 ч. 1 ст. 12 Федерального закона № 25-ФЗ, не исполнила обязанность по урегулированию конфликта интересов в связи с получением ею в личных целях бесплатных юридических услуг, предоставленных С1. и Б., являющихся муниципальными служащими.

Также выявлено, что родная сестра супруга К1. - С2. с апреля 2019 года работает в должности руководителя МКУ Юсьвинского МО ПК «Единый сервисный центр». Учредителем МКУ «Единый сервисный центр» является администрация Юсьвинского МО ПК. В полномочия руководителя МКУ «Единый сервисный центр» входит, в том числе, организация перевозки служащих администрации округа. В нарушение п. 11 ч. 1 ст. 12, ст. 14.1 Федерального закона № 25-ФЗ К1. в установленном законом порядке уведомление о возможности возникновения конфликта интересов со С2. работодателю в письменном виде не представила, чем нарушила требования действующего антикоррупционного законодательства.

К1. при исполнении обязанностей руководителя аппарата администрации Юсьвинского МО ПК, при наличии личной заинтересованности, а именно получения бесплатных юридических услуг, в личных целях, предоставленных муниципальными служащими администрации округа, которая могла повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение ею должностных (служебных) обязанностей, не исполнила обязанность по урегулированию конфликта интересов, в том числе и в связи с предоставлением ей юридических услуг муниципальными служащими, что является правонарушением, влекущим увольнение муниципального служащего с муниципальной службы, в связи с утратой доверия.

Главе администрации Юсьвинского МО ПК вынесено представление от 24.06.2022 об устранении нарушений законодательства о муниципальной службе и законодательства о противодействии коррупции. Данное представление администрацией Юсьвинского МО ПК рассмотрено 22.07.2022, в его удовлетворении отказано, изложенные в представлении факты на заседании комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих администрации Юсьвинского МО ПК и урегулированию конфликта интересов рассмотрены не были.

С учетом уточнения требований прокурор Юсьвинского района просил признать незаконным ответ и.о. главы администрации Юсьвинского МО ПК от 22.07.2022 № 01-59/2904 и возложить на главу администрации Юсьвинского МО ПК обязанность организовать рассмотрение комиссией по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих администрации Юсьвинского МО ПК и урегулированию конфликта интересов, поступившей из прокуратуры Юсьвинского района информации, изложенной в представлении от 24.06.2022 № ** о нарушениях, допущенных муниципальным служащим администрации Юсьвинского МО ПК. Полагает, что представление заместителя прокурора Юсьвинского района от 24.06.2022 отвечало требованиям законности, подлежало рассмотрению в порядке, определенном Положением о порядке проведения проверки в сфере противодействия коррупции, а также о порядке применения взысканий за коррупционные правонарушения на муниципальной службе в Пермском крае, однако администрацией Юсьвинского МО ПК порядок рассмотрения представления не был соблюден. Допущенные административным ответчиком нарушения влекут за собой уход правонарушителя от установленной ответственности, создают условия для свободного и безнаказанного игнорирования должностными лицами, муниципальными служащими антикоррупционных запретов, ограничений и обязанностей, подрывают авторитет власти, нарушают установленный на территории Российской Федерации принцип приоритетного применения мер по предупреждению коррупции.

Решением Кудымкарского городского суда Пермского края (ПСП с. Юсьва) от 11.05.2023 административные исковые требования прокурора Юсьвинского района в интересах неопределенного круга лиц оставлены без удовлетворения.

В апелляционном представлении прокуратуры Юсьвинского района указано на несогласие с выводами суда об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований, решение суда просят отменить, в связи с неправильным применением норм материального права, несоответствии выводов суда обстоятельствам административного дела, дело направить на новое рассмотрение в ином составе. Заседание Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих администрации Юсьвинского МО ПК и урегулированию конфликта интересов по представлению прокурора Юсьвинского района о нарушениях, допущенных муниципальным служащим К1., не назначалось и не проводилось по причине несогласия с данным представлением должностных лиц администрации, неусмотрения ими признаков коррупционного поведения со стороны сотрудников администрации округа. Судом не приняты во внимание нормы п. 3, п. 6, п. «а» п. 7 действующего Положения о порядке проведения проверки в сфере противодействия коррупции, а также о порядке применения взысканий за коррупционные правонарушения на муниципальной службе в Пермском крае, утвержденном Указом Губернатора Пермского края от 19.07.2012 № 44 «О мерах по реализации отдельных положений законодательства РФ в сфере противодействия коррупции на муниципальной службе в Пермском крае». Согласно указанным нормам информация, изложенная в представлении прокурора, должна являться поводом для проведения проверки коррупционных действий конкретного муниципального служащего. Вывод суда о том, что оспариваемый ответ Главы администрации Юсьвинского муниципального округа от 22.07.2022 № 01-59/2904 не нарушает права, свободы и законные интересы неопределенного круга лиц, не создает правовые последствия, имеет информационный, а не распорядительный характер, то есть не содержит признаков решения, которое может быть обжаловано, является неверным. Обжалуемый ответ на представление фактически констатирует решение органа местного самоуправления о бездействии в конкретном случае выявленных нарушений и факт нежелания должностных лиц исполнительного органа местного самоуправления провести проверку в соответствии с действующим на территории Пермского края Российской Федерации законодательством в отношении конкретного муниципального служащего. Судом оставлено без мотивированного решения требование о возложении на Главу администрации Юсьвинского МО ПК обязанности организовать рассмотрение представления прокурора от 24.06.2022 № ** Комиссией по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих администрации Юсьвинского МО ПК и урегулированию конфликта интересов.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу заинтересованное лицо К1. просит решение Кудымкарского городского суда Пермского края от 11.05.2023 оставить без изменения, апелляционное представление прокурора Юсьвинского района - без удовлетворения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель истца на доводах представления настаивал, просил решение суда отменить.

Администрация Юсьвинского муниципального округа Пермского края просила о рассмотрении дела в отсутствие представителя.

Заинтересованное лицо К1. и ее представитель просили оставить решение суда без изменения.

Учитывая, что указанные лица о месте и времени судебного заседания извещены надлежащим образом, судебная коллегия, руководствуясь ст. 150, ч. 6 ст. 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, рассмотрела дело в их отсутствие.

Изучив материалы дела, судебная коллегия находит выводы суда соответствующими фактическим обстоятельствам дела, основанными на правильном применении норм материального и процессуального права.

Из материалов дела следует, что прокуратурой Юсьвинского района проведена проверка соблюдения муниципальными служащими администрации Юсьвинского муниципального округа Пермского края (далее МО ПК) законодательства о муниципальной службе в Российской Федерации и исполнения администрацией Юсьвинского МО ПК антикоррупционного законодательства в сфере урегулирования вопросов, связанных с конфликтом интересов.

По результатам проверки установлено, что К1., являясь руководителем аппарата администрации Юсьвинского МО ПК, обладая полномочиями в сфере организации работы с аппаратом администрации, в том числе, в сфере противодействия коррупции, в личных целях просила муниципального служащего С1. оказать ей юридические услуги на безвозмездной основе. Кроме этого, на основании устного поручения привлекла для защиты своих личных интересов в суде, в качестве представителя, муниципального служащего Б., заведующую юридическим отделом администрации Юсьвинского района. С1. участвовала в судебных заседаниях 30.04.2019, 17.05.2019 и 14.08.2019, Б. представляла интересы К1. в Кудымкарском городском суде в рабочее время - 13.11.2020, 30.11.2020, 01.12.2020, 14.01.2021, при этом должностным регламентом заведующим юридического отдела администрации Юсьвинского МО ПК предусмотрена защита прав и законных интересов администрации округа. К1., являясь муниципальным служащим, не исполнила обязанность по урегулированию конфликта интересов в связи с получением ею в личных целях бесплатных юридических услуг, предоставленных С1. и Б., являющихся муниципальными служащими.

Также выявлено, что родная сестра супруга К1. - С2. с апреля 2019 года работает в должности руководителя МКУ Юсьвинского МО ПК «Единый сервисный центр». Учредителем МКУ «Единый сервисный центр» является администрация Юсьвинского муниципального округа. В полномочия руководителя МКУ «Единый сервисный центр» входит, в том числе, организация перевозки служащих администрации округа. К1. в установленном законом порядке уведомление о возможности возникновения конфликта интересов со С2. работодателю в письменном виде не представила, чем нарушила требования действующего антикоррупционного законодательства.

Прокуратурой Юсьвинского района в адрес Главы администрации Юсьвинского МО внесено представление от 24.06.2022 № ** об устранении нарушений законодательства о муниципальной службе и законодательства о противодействии коррупции (том 1 л.д. 16-21).

Для рассмотрения указанного представления администрацией Юсьвинского муниципального округа Пермского края созвана комиссия, включающая главу муниципального округа, и.о. главы администрации муниципального округа, главного специалиста юридического отдела, заведующую отдела внутренней политики.

22.07.2022 администрацией Юсьвинского муниципального округа Пермского края с участием прокурора Юсьвинского района Кривощекова Д.Н., начальника отдела по профилактике коррупционных и иных правонарушений администрации Губернатора Пермского края ФИО1 рассмотрено представление прокуратуры Юсьвинского района от 24.06.2022 № ** «Об устранении нарушений законодательства о муниципальной службе и законодательства о противодействии коррупции» (том 1 л.д.26).

Администрацией Юсьвинского МО ПК в адрес заместителя прокурора направлен ответ от 22.07.2022 об оставлении без удовлетворения представление прокурора от 24.06.2022.

Согласно указанному ответу, администрация считает, что представления прокурора от 24.06.2022 и от 13.04.2022 не соответствуют требованиям закона. Ранее представление от 13.04.2022 прокуратурой Юсьвинского района отозвано 13.05.2022, каких-либо новых доводов, указывающих на признаки коррупционного поведения со стороны сотрудников администрации округа и ссылок на конкретные нормы права, которые были нарушены, оба представления не содержат. К1. в соответствии с должностным регламентом не обладает необходимыми полномочиями принимать управленческие решения или участвовать в принятии таких решений, не может самостоятельно совершать действия (бездействие) для реализации личной заинтересованности, а также давать поручения или оказать иное влияние на муниципальных служащих С1., Б., руководителя МКУ «Единый сервисный центр» С2. (том 1 л.д.22-25).

В письме от 11.08.2022, направленном в адрес прокурора Юсьвинского района, указано, что поступившее представление прокуратуры не является основанием для проведения заседания комиссии, поскольку наличие конфликта интересов в действиях должностных лиц администрации не установлено, заседание Комиссии по фактам, отраженным в представлении, не проводилось.

Разрешая спор, суд руководствовался положениями Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее - Закон N 25-ФЗ), а также Положением о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих администрации Юсьвинского муниципального округа и урегулированию конфликта интересов, утвержденным Постановлением и.о. главы администрации Юсьвинского МО Пермского края от 15.04.2020 № 140.

Отказывая в удовлетворении требований о признании незаконным ответа Главы администрации Юсьвинского муниципального округа от 22.07.2022 № 01-59/2904, возложении обязанности суд исходил из того, что представление прокурора рассмотрено с его участием и участием представителя администрации Губернатора Пермского края, оснований для проверки доводов, изложенных в представлении, на Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих администрации Юсьвинского муниципального округа и урегулированию конфликта интересов не установлено, в связи с чем дан соответствующий ответ.

Судебная коллегия признает указанные выводы обоснованными и соответствующими установленным обстоятельствам по делу.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202- 1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокуратура Российской Федерации наделена полномочиями осуществлять от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов.

При реализации этих полномочий прокурор вправе проверить исполнение законов органами и должностными лицами, перечисленными в пункте 1 статьи 21 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", а также вносить представления об устранении выявленных нарушений закона (статья 22).

В соответствии со статьей 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод, и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

В пункте 1 статьи 24 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 регламентировано, что представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, содержащейся в определении от 24.02.2005 № 84-0, в соответствии с которой само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд.

Материалами дела подтверждается, что по результатам рассмотрения представления прокурора № ** от 24.06.2022 органом местного самоуправления принято решение об оставлении его без рассмотрения, в адрес прокурора направлен ответ от 22.07.2022 № 01-59/2904.

Полагая ответ административного ответчика от 22.07.2022 № 01-59/2904 и выводы городского суда незаконными, прокурор указывает на наличие обязанности у органа местного самоуправления в соответствии с требованиями, установленными п. 3, п. 6 пп. «а» п. 7 Положения о порядке проведения проверки в сфере противодействия коррупции, а также о порядке применения взысканий за коррупционные правонарушения на муниципальной службе в Пермском крае, утвержденном Указом Губернатора Пермского края от 19.07.2012 № 44, принять информацию, изложенную в представлении прокурора в качестве основания для проведения проверки коррупционных действий конкретного муниципального служащего.

Вместе с тем, в силу п. «а» п. 7 указанного Порядка, обязательным основанием для осуществления проверки, является достаточная информация, представленная в письменном в виде в установленном порядке, в том числе правоохранительными органами, иными государственными органами.

По результатам рассмотрения представления прокурора № ** от 24.06.2022 комиссией при администрации Юсьвинского муниципального округа Пермского края, достаточной информации для проведения проверки не установлено, в этой связи, оснований для передачи указанного представления на рассмотрение Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих администрации Юсьвинского муниципального округа Пермского края не имелось.

При этом Положение о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих администрации Юсьвинского МО ПК, утвержденное постановлением и.о. главы администрации Юсьвинского МО ПК от 15.04.2020 № 140, в качестве основания для проведения заседания Комиссии предусматривает предоставление материалов проверки, свидетельствующих о несоблюдении муниципальным служащим требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта (п. 3.3.1 Положения).

Вместе с тем такие материалы проверки в орган местного самоуправления не предоставлялись.

Представление заместителя прокурора Юсьвинского района об устранении нарушений законодательства о муниципальной службе и законодательства о противодействии коррупции от 24.06.2022 № **, не является безусловным основанием для его рассмотрения Комиссией соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих администрации Юсьвинского МО ПК и урегулированию конфликта интересов. Пунктами 3.3.1, 3.3.2, 3.3.3, 3.3.4, 3.3.5 раздела III Положения о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих администрации Юсьвинского МО ПК и урегулированию конфликта интересов, утвержденного Постановлением администрации Юсьвинского МО ПК от 15.04.2020 № 140, такие основания как представление прокурора - отсутствуют. Не содержатся таковые и в Положении о порядке проведения проверки в сфере противодействия коррупции, а также о порядке применения взысканий за коррупционные правонарушения на муниципальной службе в Пермском крае, утвержденном Указом Губернатора Пермского края от 19.07.2012 № 44, на который делает ссылку административный истец.

Вопреки доводам представления, заявленные требования прокурора о возложении на главу администрации Юсьвинского МО ПК обязанности организовать рассмотрение комиссией по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих администрации Юсьвинского МО ПК и урегулированию конфликта интересов, являются избранным способом защиты нарушенных прав, производны от требования о признании незаконным ответа и.о. главы администрации Юсьвинского МО ПК от 22.07.2022 № 01-59/2904, в связи с чем решение суда в указанной части является обоснованным и мотивированным.

Распоряжением администрации Юсьвинского муниципального округа Пермского края № ** от 30.01.2023 К1. уволена с 31.01.2023 с должности руководителя аппарата администрации Юсьвинского муниципального округа Пермского края, в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 77 ТК РФ.

Учитывая, что на момент принятия решения городским судом К1. уволена с должности муниципальной службы, возможность исполнения представления прокурора № ** от 24.06.2022, а также решения суда с учетом избранного способа защиты утрачена.

Вместе с тем, судебная коллегия считает необходимым исключить из решения суда вывод о том, что оспариваемый ответ главы администрации Юсьвинского муниципального округа от 22.07.2022 № 01-59/2904 не содержит признаков решения, которое может быть обжаловано в порядке КАС РФ, поскольку данный вывод противоречит материалам дела.

Судебной коллегией оснований для отмены решения суда, предусмотренных статьей 310 КАС РФ не установлено, в связи с чем решение суда следует признать законным и обоснованным, апелляционное представление не подлежащими удовлетворению.

Руководствуясь ст. ст. 309, 310 КАС Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Кудымкарского городского суда Пермского края от 11 мая 2023 года оставить без изменения, апелляционное представление прокурора Юсьвинского района Пермского края - без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в суд кассационной инстанции в течение шести месяцев со дня его вступления в законную силу, через суд, принявший решение.

Председательствующий: /подпись/.

Судьи: /подписи/