Решение по делу № 2А-377/2023 от 12.01.2023 - о признании незаконным действия Министерства энергетики и тарифов Республики Дагестан в части отказа на строительство объектов социально-инженерной инфраструктуры, в частности строительства артезианской скважины для обеспечения питьевой водой население сельского поселения "сельсовет Борчский" и обязании Министерство энергетики и тарифов Республики Дагестан дать законный ответ.

Дело № 2а-377/2023 (2а-7197/2022)

УИД 05RS0038-01-2022-016480-26

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

г. Махачкала 12 января 2023 года

Советский районный суд г. Махачкалы Республики Дагестан в составе:

председательствующего судьи – Токаевой З.М.,

при секретаре судебного заседания Маликовой А.З.,

с участием представителя сельского поселения «сельсовет «Борчский» Рутульского района Республики Дагестан – главы ФИО1,

представителя административного ответчика Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства РД по доверенности ФИО2,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Администрации сельского поселения «сельсовет «Борчский» Рутульского района Республики Дагестан к Министерству энергетики и тарифов Республики Дагестан о признании незаконным действия Министерства энергетики и тарифов Республики Дагестан в части отказа на строительство объектов социально-инженерной инфраструктуры, в частности строительства артезианской скважины для обеспечения питьевой водой население сельского поселения "сельсовет Борчский" и обязании Министерство энергетики и тарифов Республики Дагестан дать законный ответ,

установил:

Администрация сельского поселения «сельсовет «Борчский» Рутульского района Республики Дагестан обратилась в суд с вышеуказанным административным исковым заявлением к Министерству энергетики и тарифов Республики Дагестан.

В обосновании административного иска указывает, что администрацией муниципального образования - сельское поселение "сельсовет Борчский" получен ответ из Министерства энергетики и тарифов Республики Дагестан от 24 августа 2022 года № 45-06-3370/22, подготовленный по поручению Правительства Республики Дагестан, на их обращение по вопросам питьевой воды, природного газа, изношенности линий электропередач. Министерство энергетики и тарифов Республики Дагестан в обосновании отказа указывает на то, что в соответствии с положением ст.2 Закона Республики Дагестан от 09.10.1996 г. №18 "О статусе земель отгонного животноводства в Республике Дагестан" земли отгонного животноводства в соответствии с целевым назначением относятся к категории земель сельскохозяйственного назначения, в связи с чем, строительство объектов социально-инженерной инфраструктуры для нужд населения, проживающего на указанной территории, не представляется возможным без перевода их из категории земель "земли сельскохозяйственного назначения" в категорию "земли населенных пунктов".

Данные доводы ответчика, изложенные в ответе незаконны и необоснованны по следующим основаниям.

Ст. 2. Закона: "Использование земель отгонного животноводства. В соответствии с целевым назначением земли, используемые в целях отгонного животноводства, относятся к категории земель сельскохозяйственного назначения. Указанные земли используются в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации. Перевод земель, используемых в целях отгонного животноводства, в земли иных категорий осуществляется в соответствии с федеральным законодательством."

Из содержания данной нормы, а также положений Земельного кодекса Российской Федерации или иных норм законодательства не усматривается какие-либо запреты на строительство на землях сельскохозяйственного назначения объектов социально-инженерной инфраструктуры для нужд населения, а именно артезианской скважины, для обеспечения жителей данной территории питьевой водой.

Таким образом, данные действия Министерства энергетики и тарифов Республики Дагестан являются незаконными, необоснованными, препятствующими реализации населением сельского поселения "сельсовет Борчский" конституционных прав на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь человеку (ст. 7 Конституции РФ), а земля и другие природные ресурсы (в том числе вода) являются основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст.9 Конституции РФ).

Просит признать незаконным действие Министерства энергетики и тарифов РД в части отказа на строительство объектов социально-инженерной инфраструктуры, в частности строительства артизанской скважины для обеспечения питьевой водой население сельского поселения "сельсовет Борчский" и обязать Министерство энергетики и тарифов РД дать законный ответ.

В судебном заседании глава сельского поселения «сельсовет «Борчский» Рутульского муниципального района Республики Дагестан ФИО1 поддержал исковое заявление, просил его удовлетворить по основаниям, изложенным в нем. Пояснил, что отказ административного ответчика является незаконным, нарушающим конституционные права населения, проживающего на территории сельского поседения «сельсовет Борчский». При этом подчеркнул, что на территории поселения имеются ранее построенные артезианские скважины, однако вода из скважин не соответствует санитарным нормам, в связи с чем ее использование запрещено.

Представитель административного ответчика Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РД по доверенности ФИО2 требования не признал, просил суд отказать в их удовлетворении. Дал пояснения, аналогичные тексту письменных возражений, представленных в дело. Указал, что для включения мероприятий по строительству социально значимых объектов, призванных улучшить условия жизни жителей какого-либо поселения в государственные программы, необходимо обращение администрации муниципального образования, в состав которого входит данное поселение» в уполномоченные органы исполнительной власти с предоставлением в полном объеме исходно-разрешительной документации, требуемой для проектирования и последующего строительства таких объектов. Данное поселение располагается на землях отгонного животноводства, находящихся в собственности Республики Дагестан. Управление и распоряжение указанными землями, а также расположенной на ней инфраструктурой осуществляется Министерством по земельным и имущественным отношениям Республики Дагестан.

Положениями ст. 2 Закона Республики Дагестан от 09.10.1996 г. № 18 «О статусе земель отгонного животноводства в Республике Дагестан» предусмотрено, что в соответствии с целевым назначением земли отгонного животноводства относятся к категории земель сельскохозяйственного назначения, в связи с чем, строительство объектов социально-инженерной инфраструктуры для нужд населения, проживающего на указанной территории, не представляется возможным без перевода их из категории земель сельскохозяйственного назначения в земли населенного пункта.

Согласно п.2 ч.1 статьи 8 Земельного кодекса РФ перевод земель из одной категории в другую осуществляется в отношении земель, находящихся: в собственности субъектов Российской Федерации, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Положением о Министерстве по земельным и имущественным отношениям Республики Дагестан, утвержденным постановлением Правительства РД от 17.05.2018г. № 48, полномочия по вопросам перевода земельных участков из одной категории в другую и подготовку проектов решений по ним в Правительство Республики Дагестан, а также рассмотрения ходатайства о переводе земель из одной категории в другую, возложены на Минимущество РД.

В соответствии с Законом Республики Дагестан от 09 октября 1996 года № 18 «О статусе земель отгонного животноводства в Республике Дагестан» строительство линий электропередачи, связи, дорог, магистральных трубопроводов и других линейных сооружений допускается в соответствии с установленными нормами или проектно-технической документацией.

Согласно ч. 6 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ, разрешение на строительство, за исключением случаев, установленных частями 5 и 5.1 настоящей статьи и другими федеральными законами, выдается:

- органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в случае, если строительство объекта капитального строительства планируется осуществлять на территориях двух и более муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов), и в случае реконструкции объекта капитального строительства, расположенного на территориях двух и более муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов);

- органом местного самоуправления муниципального района в случае, если строительство объекта капитального строительства планируется осуществить на территориях двух и более поселений или на межселенной территории в границах муниципального района, и в случае реконструкции объекта капитального строительства, расположенного на территориях двух и более поселений или на межселенной территории в границах муниципального района.

Согласно Закону Республики Дагестан от 12 марта 2012 года №13 «Об утверждении границ муниципальных образований Республики Дагестан и о внесении изменений в Закон Республики Дагестан «О статусе и границах муниципальных образований Республики Дагестан» границы муниципального образования, на котором Администрация сельского поселения «сельсовет Борчинский» предлагает строительство артезианской скважины, не определены.

Более того, в соответствии с правилами землепользования и застройки, регламентированными гл. 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации, для строительства артезианской скважины необходима карта градостроительного зонирования и градостроительный регламент.

Представитель административного ответчика Министерства энергетики и тарифов РД, извещенного о времени и месте рассмотрения дела, в суд не явился, об уважительности причин неявки не сообщил, об отложении не ходатайствовал.

Выслушав объяснения представителей сторон, исследовав письменные материалы дела и оценивая их по правилам ст. 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Судом установлено, что 12 мая 2022 г. главой сельского поселения «сельсовет «Борчский» Рутульского района Республики Дагестан направлено обращение в адрес Председателя Правительства Республики Дагестан с просьбой проинформировать население села Новый Борч, главу сельского поселения «сельсовет Борчский», депутатов Собрания депутатов сельского поселения «сельсовет Борчский» на какой стадии и что делается профильными министерствами и ведомствами Правительства Республики Дагестан по поручениям и.о.Главы Республики Дагестан, которые были даны на встрече и.о. Главы Республики Дагестан с главой Рутульского района ФИО3 12 мая 2021 года был утвержден перечень поручений министерствам и ведомствам Республики Дагестан, где были обозначены наиболее актуальные для жителей Рутульского района, в том числе для села Новый Борч:

- возможность финансирования расходов на приобретение и монтаж модульныой конструкции участковой больницы в с. Новый Борч, расположенной на территории Бабаюртовского района;

- строительство артезианской скважины в с. Новый Борч, расположенной на территории Бабаюртовского района;

- проработка вопросов газификации населенных пунктов Рутульского района совместно с ПАО «Газпром» и ПАО «Россети Северного Кавказа».

Из ответа и.о. Министра энергетики и тарифов РД ФИО4 от 24.08.2022 за исх. № 45-06-3370/22 на указанное обращение главы администрации СП «сельсовет «Борчский» Рутульского района РД и председателю Собрания депутатов СП «сельсовет «Борчский» Рутульского района в части вопроса о водоснабжении следует, что для включения мероприятий по строительству социально-значимых объектов, призванных улучшить условия жизни жителей какого-либо поседения, в государственные программы, необходимо обращение администрации муниципального образования в состав которого входит данное поселение, в уполномоченные органы исполнительной власти с предоставлением в полном объеме исходно-разрешительной документации, требуемой для проектирования и последующего строительства таких объектов. Данное поселение располагается на землях отгонного животноводства, находящихся в собственности Республики Дагестан. Управление и распоряжение указанными землями, а также расположенной на ней инфраструктурой осуществляется Министерством по земельным и имущественным отношениям Республики Дагестан. Положением ст. 2 Закона Республики Дагестан от 09.10.1996 г. № 18 «О статусе земель отгонного животноводства в Республике Дагестан» предусмотрено, что в соответствии с целевым назначением земли отгонного животноводства относятся к категории земель сельскохозяйственного назначения, в связи с чем, строительство объектов социально-инженерной инфраструктуры для нужд населения, проживающего на указанной территории, не представляется возможным без перевода их из категории земель «земли сельскохозяйственного назначения» в «земли населенных пунктов.

Суд находит требования Администрации сельского поселения «сельсовет «Борчский» Рутульского района основанными на правовых нормах ввиду следующего.

В Конституции Российской Федерации и Республики Дагестан закреплено, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (статья 3 Конституции Республики Дагестан).

Особенности правового режима земель отгонного животноводства определены в Законе Республики Дагестан от 9 октября 1996 года N 18 "О статусе земель отгонного животноводства в Республике Дагестан".

Согласно части 1 статьи 1 указанного Закона к землям отгонного животноводства относятся земли, расположенные в исторически сложившихся границах Республики Дагестан, используемые для ведения отгонного животноводства и другого технологически связанного с ним сельскохозяйственного производства, а также земли, занятые государственными трассами скотопрогонов, выделенные в установленном порядке для передвижения скота, стоянок и выпаса по пути следования с летних пастбищ на зимние и обратно.

Отгонное животноводство - исторически сложившаяся система ведения овцеводства, занимающая особое место в социально-экономическом развитии Республики Дагестан, базирующаяся на посезонном использовании зимних и летних пастбищ для выпаса скота (часть 1 статьи 4 Закона Республики Дагестан от 9 октября 1996 года N 18).

Постановлением Конституционного суда Республики Дагестан от 07.07.2021 N 9-П «По делу о проверке конституционности статей 2, 7 и 8 Закона Республики Дагестан от 09.10.1996 N 18 "О статусе земель отгонного животноводства в Республике Дагестан» статьи 2, 7 и 8 Закона Республики Дагестан от 9 октября 1996 года N 18 "О статусе земель отгонного животноводства в Республике Дагестан" признаны не соответствующими статьями 3, 13, 14, 15, 18, 19, 20, 21, 27, 36, 38, 41, 48 Конституции Республики Дагестан в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования и по смыслу, придаваемому сложившейся правоприменительной практикой, земли, на которых образовались и функционируют поселения, построены и эксплуатируются жилые дома, объекты инфраструктуры относят к землям сельскохозяйственного назначения, а также, нормативные положения обжалуемых статей оспариваемого закона применяются при решении вопросов, связанных с реализацией гражданами, проживающими в таких поселениях права собственности на земельные участки, жилые дома, регистрационного учета по месту жительства, образованием, регистрацией и приданием статуса населенного пункта или муниципального образования уже существующим поселениям, не учитывая исторически сложившиеся особенности расселения значительного количества граждан на указанных землях и тем самым вторгаясь в сферу регулирования иных нормативных правовых актов Российской Федерации и Республики Дагестан, что приводит к нарушению предусмотренных Конституцией Республики Дагестан прав и свобод граждан, проживающих в таких поселениях.

Как усматривается из мотивировочной части указанного постановления Конституционного Суда РД, решение суда обосновано следующим историческим обстоятельствами. В силу природно-климатических условий республики отгонная система ведения овцеводства занимает особое место в жизни сельского населения Республики Дагестан. С середины XX века развитию отгонного животноводства как эффективной формы ведения сельскохозяйственного производства придавалось значительное внимание, партийные и советские органы союзного и республиканского уровней принимали нормативные постановления, направленные на поддержку и дальнейшее развитие указанной системы ведения животноводства. Органы управления Республики Дагестан принимали решения, в соответствии с которыми колхозам и совхозам горных районов в бессрочное пользование передавались земли под зимние пастбища в равнинной зоне республики. (Постановление Совета Министров и бюро обкома КПСС N 123/17 от 29 апреля 1956 года "О распределении и закреплении за колхозами зимних пастбищ в пределах Дагестанской АССР" и др.). Такие земли назывались кутанами колхозов и совхозов, за которыми они закреплялись. На начальном этапе указанные земли использовались для выпаса в зимний период овцепоголовья колхозов и совхозов горных районов. Но в последующем партийными органами и органами государственной власти были приняты решения, предлагающие на базе ряда колхозов создавать хозяйства по откорму скота, часть маломощных колхозов переселить в существующие и вновь организованные на землях отгонного животноводства крупные хозяйства с целью рационального использования рабочей силы в равнинной части республики. Переселение на равнину объяснялось сложными естественно-географическими условиями, в которых проживают горцы и неэффективностью ведения сельского хозяйства в маломощных колхозах.

Передача земель равнинных районов хозяйствам горных районов, а также переселение жителей горных районов на равнину виделось как единственно правильное решение социально-экономических и культурных проблем горского крестьянства. Вопросы переселения решало Главное переселенческое Управление при Совете Министров ДАССР, созданное в 1940 году.

Переселение поощрялось и поддерживалось государством посредством предоставления различных льгот и кредитов.

Как следствие скотоводы, сезонники, механизаторы, члены их семей обосновывались на постоянной основе на кутанах, для них и последующих их поколений кутаны стали местом постоянного жительства, на этих землях они построили дома, дороги, другие коммуникации, образовались населенные пункты со своей инфраструктурой. На землях отгонного животноводства десятилетиями функционируют поселения. Некоторые из них в установленном порядке зарегистрированы в качестве населенных пунктов и включены в состав сельских муниципальных образований горных районов, часть приобрела статус самостоятельных муниципальных образований и входят в состав горных муниципальных районов. В то же время большинство поселений, возникших на землях отгонного животноводства, не имеют ни статуса населенного пункта, ни статуса муниципального образования.

Граждане, проживающие в таких населенных пунктах, лишены возможности реализации конституционных прав, не могут зарегистрировать право собственности на жилые строения, получить медицинские и образовательные услуги, возникают проблемы социального обеспечения, испытывают проблемы с газоснабжением, водоснабжением, нет нормальных дорог, учреждений социально-культурно-бытового назначения и т.д.

Земли отгонного животноводства объявлены особым объектом охраны, запрещены к приватизации, на них не разрешается строительство жилых домов, построенные десятилетиями назад по решению или с разрешения республиканских органов государственной власти или местных органов домостроения не регистрируются в установленном порядке, что лишает граждан возможности встать на регистрационный учет по месту жительства.

Таким образом, исходя из вышеуказанных норм и разъяснений Конституционного Суда РД следует, что земли, на которых образовались и функционируют поселения, построены и эксплуатируются жилые дома и объекты инфраструктуры не могут относиться к землям сельскохозяйственного назначения без учета исторически сложившихся особенностей расселения значительного количества граждан на указанных землях.

Судом установлено, что село Новый Борч образовано Постановлением Президиума Верховного Совета ДАССР от 20 сентября 1985 года на землях, закрепленных за совхозом «50 лет ДАССР» Рутульского района в Бабаюртовском районе в качестве нового населенного пункта с утверждением генерального плана развития села. В последующем, данное постановление было утверждено Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 2 января 1986 года. При этом наименование вновь образованного населенного пункта «Новый Борч», в порядке предусмотренном законом, одобрено Главным управлением геодезии и картографии Совета Министров СССР и как географический объект занесено во все карты страны.

В соответствии с п. 3 ст. 28 Закона Республики Дагестан «О статусе муниципальных образований Республики Дагестан» "сельсовет "Борчский" Рутульского района наделен статусом "сельское поселение", в составе с. Борч и Новый Борч, с административным центром в селе Борч.

С учетом изложенных норм и разъяснений Конституционного Суда РД суд приходит к выводу о неправомерности позиции Министерства энергетики и тарифов Республики Дагестан о том, что сельское поселение «сельсовет Борчский» расположено на землях сельскохозяйственного назначения - землях отгонного животноводства, что препятствует созданию объектов социально-инженерной инфраструктуры для обеспечения водоснабжения населения без перевода данных земель в другую категорию.

Правовой режим земель отгонного животноводства не применим к исторически сложившимся территориям сельских поселений в той части, в которой приводит к ущемлению конституционных прав граждан, проживающих в данных поселениях.

Более того, судом установлено, что на территории сельского поселения «сельсовет Борчский» уже имеются две артезианские скважины, что усматривается из экспертных заключений ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Республике Дагестан» от 08.12.2022 № 10-13-3284-2022 и от 08.12.2022 № 10-13-3285-2022, при том, что перевод земель из одной категории в другую не произведен.

Кроме того, части второй ст. 3 Управление и распоряжение землями отгонного животноводства осуществляется Правительством Республики Дагестан или уполномоченным им органом.

Управление и распоряжение указанными землями, а также расположенной на ней инфраструктурой осуществляется Министерством по земельным и имущественным отношениям Республики Дагестан.

Между тем, из материалов дела не следует, что данное Министерство, имеющее необходимые полномочия по вопросам управления и распоряжения землями отгонного животноводства, привлекалось административными ответчиками к рассмотрению обращения главы сельского поселения «сельсовет Борчский».

Рассмотрение одним государственным органом вопроса без участия другого органа, к компетенции которого этот вопрос относится, также не является неправомерным действием, подрывающим эффективное функционирование публичной власти.

При таких обстоятельствах требования о признании незаконным отказа Министерства энергетики и тарифов РД, выраженный в письме от 24.08.2022 №45-06-3370/22 в части строительства объектов социально-инженерной инфраструктуры, в частности строительства артезианской скважины для обеспечения питьевой водой населения сельского поселения "сельсовет Борчский" подлежат удовлетворению, а поставленный перед данным Министерством вопрос – пересмотру.

В части требований об обязании Министерства энергетики и тарифов РД направить законный ответ следует отказать, поскольку повторное рассмотрение вопроса о водоснабжении сельского поселения "сельсовет Борчский" само по себе предполагает необходимость направления ответа. При этом каким именно государственным органом должен быть направлен ответ по существу указанного вопроса, должно быть определено в ходе его рассмотрения.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст.175-180 КАС Российской Федерации, суд

Решил:

Административное исковое заявление Администрации сельского поселения «сельсовет «Борчский» Рутульского района Республики Дагестан - удовлетворить частично.

Признать незаконным отказ Министерства энергетики и тарифов РД, выраженный в письме от 24.08.2022 №45-06-3370/22 в части строительства объектов социально-инженерной инфраструктуры, в частности строительства артезианской скважины для обеспечения питьевой водой населения сельского поселения "сельсовет Борчский".

Обязать Министерство энергетики и тарифов Республики Дагестан повторно рассмотреть в месячный срок со дня вступления настоящего решения суда в законную силу ранее поданное обращение Администрации сельского поселения «сельсовет «Борчский» Рутульского района Республики Дагестан в части строительства объектов социально-инженерной инфраструктуры, в частности строительства артезианской скважины для обеспечения питьевой водой населения сельского поселения "сельсовет Борчский" Рутульского района Республики Дагестан.

В удовлетворении остальной части иска отказать.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Верховный Суд Республики Дагестан в течение одного месяца со дня вынесения его в мотивированной форме через Советский районный суд г. Махачкалы Республики Дагестан.

Судья З.М. Токаева

Мотивированное решение составлено 26.01.2023