№ 3а-330/2023
42OS0000-01-2023-000332-33
РЕШЕНИЕ
именем Российской Федерации
Кемеровский областной суд
в составе председательствующего судьи Киклевич С.В.,
при секретаре Альбек Ю.С.,
с участием прокурора Фроловой Т.Е.,
рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Кемерово
«19» сентября 2023 года
административное дело по административному исковому заявлению общественного движения «Совет старейшин шорского народа» Кемеровской области - Кузбасса, Мысковского городского общественного движения «Шория» о признании недействующими отдельных положений постановления Губернатора Кемеровской области - Кузбасса от 16 июня 2021 года № 51-пг «О внесении изменений в постановление Губернатора Кемеровской области от 13.02.2019 № 7-пг «О создании совета представителей коренных малочисленных народов Кемеровской области»
УСТАНОВИЛ:
16 июня 2021 Губернатором Кемеровской области - Кузбасса принято постановление № 51-пг «О внесении изменений в постановление Губернатора Кемеровской области от 13.02.2019 № 7-пг «О создании совета представителей коренных малочисленных народов Кемеровской области» (далее также Постановление № 51 - пг).
Постановление № 51- пг опубликовано на официальном сайте «Электронный бюллетень Правительства Кемеровской области – Кузбасса» http://bulleten-kuzbass.ru/, 16 июня 2021 года, официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru/, 21 июня 2021 года, в приложении «Официально» к газете «Кузбасс», № 42, 22 июня 2021 года.
Пунктом 1 Постановления № 51 - пг в постановление Губернатора Кемеровской области от 13 февраля 2019 года № 7-пг «О создании совета представителей коренных малочисленных народов Кемеровской области» внесены следующие изменения: в заголовке и пунктах 1, 2 постановления слова «Кемеровской области» заменены словом «Кузбасса» (подпункт 1.1); Положение о совете представителей коренных малочисленных народов Кемеровской области, утвержденное постановлением Губернатора Кемеровской области от 13 февраля 2019 года № 7-пг, изложено в новой редакции согласно приложению к Постановлению № 51-пг (подпункт 1.2).
Общественное движение «Совет старейшин шорского народа» Кемеровской области - Кузбасса и Мысковское городское общественное движение «Шория» обратились в Кемеровский областной суд с административным исковым заявлением, в котором, с учетом уточнения в письменной (л.д. 132 – 135) и устной форме (л.д. 166 – 171 - протокол судебного заседания от 5 сентября 2023 года), просят признать недействующими следующие положения Постановления № 51-пг: пункт 4 (подпункт а) Положения о совете представителей коренных малочисленных народов Кузбасса по причине отсутствия в нем слов «прав и законных интересов», пункт 6 названного Положения в связи с наличием в нем термина «региональные ассоциации».
В обоснование заявленных требований административные истцы указывают на то, что Положение о совете представителей коренных малочисленных народов Кузбасса, утвержденное Постановлением № 51 – пг, не соответствует федеральному законодательству, поскольку содержит в пункте 6 термин «региональные ассоциации», который не используется ни в гражданском законодательстве, ни в федеральных законах об общественных объединениях и некоммерческих организациях, а потому не может применяться и в региональном законодательстве. Также полагают, что вышеуказанное Положение о совете представителей коренных малочисленных народов Кузбасса не соответствует пункту 8 статьи 6 Федерального закона от 30 апреля 1999 года № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», которым цель создания Советов обозначена как защита прав и законных интересов указанных народов, вследствие использования в пункте 4 (подпункт а) Положения слов «взаимоотношения с общественными организациями и общинами» вместо закрепленных законом слов «прав и законных интересов».
Представитель административных истцов ФИО1, действующий на основании доверенностей, в судебном заседании уточненные требования поддержал по доводам, изложенным в административном исковом заявлении и уточнении к нему. Дополнительно пояснил, что от административных истцов как общественных объединений коренных малочисленных народов представители в совете представителей коренных малочисленных народов Кузбасса отсутствуют, при этом Постановление № 51 – пг в оспариваемой части подпункта 6, в который введены слова «региональная ассоциация», делает невозможным их делегирование в совет.
Представитель административного ответчика - Губернатора Кемеровской области – Кузбасса, ФИО2, действующая на основании доверенности, в судебном заседании возражала против заявленных требований. Возражения в письменной форме на л.д. 53 - 55.
Выслушав лиц, участвующих в деле, свидетеля, исследовав письменные материалы дела, заслушав заключение прокурора, суд приходит к следующему.
В Российской Федерации правовые основы гарантий самобытного социально-экономического и культурного развития коренных малочисленных народов России, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов в соответствии с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации установлены Федеральным законом от 30 апреля 1999 года № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» (преамбула).
На основании пункта 8 статьи 6 вышеуказанного Федерального закона органы государственной власти субъектов Российской Федерации в целях защиты исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйственной деятельности и промыслов малочисленных народов имеют право создавать на общественных началах при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации советы представителей малочисленных народов для защиты прав и законных интересов указанных народов.
В пределах территории Кемеровской области – Кузбасса полномочия органов государственной власти Кемеровской области - Кузбасса по защите исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйственной деятельности и промыслов коренных малочисленных народов Кемеровской области – Кузбасса устанавливает Закон Кемеровской области от 09 марта 2005 № 42-ОЗ «О коренных малочисленных народах Кемеровской области – Кузбасса», согласно статье 4-1 которого Губернатор Кемеровской области - Кузбасса создает на общественных началах совет представителей коренных малочисленных народов для защиты их прав и законных интересов.
В соответствии со статьями 9, 29 Устава Кемеровской области – Кузбасса Губернатор Кемеровской области – Кузбасса входит в систему органов государственной власти Кемеровской области – Кузбасса, является высшим должностным лицом области и осуществляет руководство исполнительной властью в Кемеровской области - Кузбассе.
Губернатор Кемеровской области - Кузбасса на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, настоящего Устава и законов Кемеровской области - Кузбасса издает постановления и распоряжения (статья 35 Устава Кемеровской области-Кузбасса).
Нормативные правовые акты Губернатора Кемеровской области - Кузбасса подлежат обязательному опубликованию, официальными источниками опубликования являются: газета «Кузбасс», сайт «Электронный бюллетень Правительства Кемеровской области – Кузбасса» (https://bulleten-kuzbass.ru/), официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru).
Исходя из приведенного правового регулирования, а также представленных доказательств (л.д. 64 – 67, 68, 69), суд приходит к выводу о том, что оспариваемое в части Постановление № 51 – пг, которым внесены изменения в постановление Губернатора Кемеровской области от 13 февраля 2019 года № 7-пг «О создании совета представителей коренных малочисленных народов Кемеровской области», принято Губернатором Кемеровской области – Кузбасса в пределах предоставленных полномочий, с соблюдением процедуры принятия, требований к виду и форме, доведено до всеобщего сведения и по этим основаниям не оспаривается.
Постановление № 51-пг обладает признаками нормативного правового акта, издано уполномоченным должностным лицом в пределах компетенции, содержит правовые нормы рассчитанные на многократное применение, направленные на урегулирование правоотношений в сфере реализации гарантий прав коренных малочисленных народов Кузбасса, тем самым порождает правовые последствия и затрагивает права и охраняемые законом интересы неопределенного круга лиц.
Административные истцы, как общественные объединения коренных малочисленных народов, являются участниками правоотношений, урегулированных оспариваемым в части нормативным правовым актом, по приведенным в иске основаниям полагают, что в результате его применения нарушаются их права, вследствие чего обладают правом на обращение с настоящим иском в суд.
Проверяя соответствие оспариваемых положений нормативного правового акта, нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд исходит из следующего.
В соответствии с пунктом 7 части 1 и пунктом 2 части 2 статьи 8 Федерального закона от 30 апреля 1999 года № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» малочисленные народы, объединения малочисленных народов в целях защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов имеют право делегировать уполномоченных представителей малочисленных народов в советы представителей малочисленных народов при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления. Лица, относящиеся к малочисленным народам, в целях защиты исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов имеют право участвовать в формировании и деятельности советов представителей малочисленных народов при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления.
Вышепоименованные советы, как было указано ранее, создаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации на общественных началах для защиты прав и законных интересов коренных малочисленных народов (пункт 8 статьи 6 Федерального закона от 30 апреля 1999 года № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»).
В силу пункта 1 Приложения к постановлению Губернатора Кемеровской области – Кузбасса от 16 июня 2021 года № 51-п - «Положение о совете представителей коренных малочисленных народов Кузбасса» (далее также Положение) совет представителей коренных малочисленных народов Кузбасса создается при Губернаторе Кемеровской области - Кузбасса и является консультативно-совещательным органом, осуществляющим предварительное рассмотрение вопросов и подготовку предложений, касающихся взаимодействия с общественными объединениями коренных малочисленных народов Кемеровской области - Кузбасса (далее - коренные малочисленные народы), общинами коренных малочисленных народов, сохранения и развития историко-культурного наследия коренных малочисленных народов, формирования гражданского общества в Кемеровской области - Кузбассе.
Основными задачами совета являются: содействие в выработке согласованных и эффективных решений по обеспечению гарантий прав коренных малочисленных народов в соответствии с федеральным и региональным законодательством; укрепление общественного согласия и взаимопонимания, целью которого является совершенствование принципов формирования гражданского общества в Кемеровской области – Кузбассе (пункт 3 Положения).
В целях реализации возложенных на него задач совет наделен рядом функций, в числе которых обсуждение проектов нормативных правовых актов, затрагивающих взаимоотношения с общественными организациями и общинами коренных малочисленных народов (подпункт а пункта 4 Положения).
Как следует из смыслового содержания оспариваемого административными истцами подпункта «а» пункта 4 Положения в его системном единстве с иными положениями Постановления № 51-пг, он направлен на обеспечение прав участников регулируемых правоотношений и не содержит предписаний, которые входили бы в противоречие с пунктом 8 статьи 6 Федерального закона от 30 апреля 1999 года № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», а также иными нормами федерального законодательства и законодательства Кемеровской области – Кузбасса в сфере реализации гарантий прав коренных малочисленных народов.
Доводы административных истцов о том, что оспариваемые нормативные положения вследствие использования в них слов «взаимоотношения с общественными организациями и общинами» лишают функцию совета по обсуждению проектов нормативных правовых актов практического смысла, не имеют правовых оснований. Ссылка в подтверждение данных доводов на решение Кемеровского областного суда от 13 февраля 2023 года по административному делу № 3а – 188/2023 (л.д. 143 – 146), которым отказано в удовлетворении требований о признании недействующим в части Закона Кемеровской области - Кузбасса от 6 декабря 2021 года № 124-ОЗ «О внесении изменений в статьи 5-1 и 5-2 Закона Кемеровской области «О коренных малочисленных народах Кемеровской области – Кузбасса», несостоятельна.
С учетом изложенного основания для признания недействующим подпункта «а» пункта 4 Положения отсутствуют.
Нормы, закрепляющие порядок формирования совета, содержатся в пункте 6 Положения, согласно которому совет формируется из первого заместителя Губернатора Кемеровской области - Кузбасса - председателя Правительства Кемеровской области - Кузбасса, заместителей Губернатора Кемеровской области - Кузбасса, заместителей председателя Правительства Кемеровской области - Кузбасса, руководителей исполнительных органов государственной власти Кемеровской области - Кузбасса, структурных подразделений Администрации Правительства Кузбасса, в сферу деятельности которых входят вопросы обеспечения гарантий прав коренных малочисленных народов, сохранения и развития историко-культурного наследия коренных малочисленных народов, глав муниципальных образований Кемеровской области - Кузбасса, представителей советов коренных малочисленных народов, созданных при главах муниципальных образований Кемеровской области - Кузбасса в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов, по рекомендациям глав муниципальных образований Кемеровской области - Кузбасса, представителей общественных объединений и общин коренных малочисленных народов, рекомендованных региональными ассоциациями коренных малочисленных народов.
Какого-либо нормативного правового акта большей юридической силы, непосредственно устанавливающего порядок формирования состава совета, либо содержащего требования к нему, в числе которых запрет на формирование совета с учетом рекомендации наиболее крупных объединений коренных малочисленных народов, не имеется.
Вопреки утверждениям административных истцов использование в пункте 6 Положения конструкции «региональная ассоциация» само по себе основанием для признания данной нормы недействующей не является, и подразумевает под собой, исходя из буквального толкования, юридическое лицо определенной организационно-правовой формы - ассоциация, предусмотренной действующим законодательством, и территориальной сферы деятельности, осуществляемой в пределах территории одного субъекта Российской Федерации.
Одновременно следует отметить, что отсутствие на федеральном уровне критериев формирования совета не освобождает уполномоченные органы государственной власти субъектов Российской Федерации от необходимости установить разумно обоснованные, недискриминационные правила (порядок) формирования его состава, не допускающие неоднозначного их толкования и объективно исполнимые правоприменителями.
В рассматриваемом случае, согласно пункту 6 Положения, совет представителей коренных малочисленных народов Кузбасса формируется лицами, в числе которых представители общественных объединений и общин коренных малочисленных народов, рекомендованные региональными ассоциациями коренных малочисленных народов.
Под ассоциацией, в пункте 1 статьи 123.8 Гражданского кодекса Российской Федерации, понимается объединение юридических лиц и (или) граждан, основанное на добровольном или в установленных законом случаях на обязательном членстве и созданное для представления и защиты общих, в том числе профессиональных, интересов, для достижения общественно полезных целей, а также иных не противоречащих закону и имеющих некоммерческий характер целей.
В ассоциацию может быть преобразована община коренных малочисленных народов Российской Федерации, в равной степени и общины коренных малочисленных народов на межрегиональном, региональном или местном уровне могут объединяться в союзы (ассоциации) общин малочисленных народов (пункт 3 статьи 123.16 Гражданского кодекса Российской Федерации, абзац 7 статьи 1 Федерального закона от 20 июля 2000 года № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»).
В ходе судебного разбирательства установлено и подтверждено лицами, участвующими в деле, что на территории Кемеровской области - Кузбасса как на дату рассмотрения дела, так и на дату принятия оспариваемого в части нормативного правового акта, ассоциаций коренных малочисленных народов в том понимании, которое придается юридическому лицу данной организационно-правовой формы вышеперечисленными положениями законодательства, не имеется (л.д. 123 – 124).
Допрошенная в судебном заседании в качестве свидетеля ФИО7 главный юрисконсульт Министерства культуры и национальной политики Кузбасса (разработчика проекта нормативного правового акта) относительно изложенного пояснила, что термин «ассоциация» используется в тексте Постановления № 51-пг не в том значении, которое дано Гражданским кодексом Российской Федерации, речь идет об общественных организациях в наименовании которых слово «ассоциация» используется как составляющая имени собственного, что является общепринятой практикой. Отметила, что на территории Кемеровской области – Кузбасса существуют две региональные общественные организации, в наименовании которых присутствует слово «ассоциация», ассоциации как непосредственно юридического лица нет.
Как разъяснено в пункте 35 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, судам необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 25 апреля 1995 года № 3-П, от 15 июля 1999 года № 11-П, от 11 ноября 2003 года № 16-П и от 21 января 2010 года № 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.
Исходя из установленных обстоятельств и при отсутствии в оспариваемом нормативном правовом акте положений, раскрывающих понятие «ассоциация» в целях его дальнейшего применения, а на территории Кемеровской области – Кузбасса юридических лиц, соответствующих критериям ассоциации в значении определенном федеральными нормами, следствием указания на формирование совета по рекомендации региональных ассоциаций коренных малочисленных народов, является неопределенность в вопросе реализации общественными объединениями и общинами коренных малочисленных народов права на делегирование своих представителей в совет. Такое изложение правовой нормы допускает произвольное её толкование в процессе правоприменения и не позволяет в существующей обстановке расценить как объективно исполнимую общественными объединениями и общинами коренных малочисленных народов, поскольку не исключает возможность отказа лицу, хотя и рекомендованному в состав совета общественным объединением, в наименовании которого присутствует слово «ассоциация», однако не соответствующим понятию ассоциация по организационно-правовой форме.
Учитывая вышеизложенное, суд приходит к выводу о том, что оспариваемые предписания пункта 6 Положения, устанавливающие неопределенное правовое регулирование спорных правоотношений, не соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Данная норма подлежит признанию недействующей в части указания на формирование Совета представителей коренных малочисленных народов Кузбасса по рекомендации региональных ассоциаций коренных малочисленных народов.
Таким образом требования административных истцов подлежат удовлетворению частично.
Разрешая вопрос о дате, с которой положения оспариваемого в части нормативного правового акта признаются недействующими, суд приходит к следующему.
В силу части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд удовлетворяет заявленные требования, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.
Как следует из разъяснений, содержащихся в абзаце 3 пункта 38 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.
Поскольку оспариваемый нормативный правовой акт применялся и в соответствии с его положениями были реализованы права субъектов урегулированных им правоотношений, суд полагает необходимым признать его недействующим в части со дня вступления решения суда в законную силу.
В настоящее время официальным источником опубликования актов Губернатора Кемеровской области - Кузбасса является, в том числе сайт «Электронный бюллетень Правительства Кемеровской области - Кузбасса» bulleten-kuzbass.ru (пункт 2 Постановления Коллегии Администрации Кемеровской области от 10 июня 2008 г. № 218 «Об официальном опубликовании и вступлении в силу актов Губернатора Кемеровской области - Кузбасса, Правительства Кемеровской области - Кузбасса, иных исполнительных органов государственной власти Кемеровской области - Кузбасса»). С учетом требований пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятии данного решения суда должно быть опубликовано на указанном сайте.
Руководствуясь ст. 175 - 179, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
РЕШИЛ:
Административное исковое заявление удовлетворить частично.
Признать недействующим с даты вступления решения суда в законную силу пункт 6 Приложения к постановлению Губернатора Кемеровской области - Кузбасса от 16 июня 2021 года № 51-пг «О внесении изменений в постановление Губернатора Кемеровской области от 13.02.2019 № 7-пг «О создании совета представителей коренных малочисленных народов Кемеровской области» (Положение о совете представителей коренных малочисленных народов Кузбасса) в части указания на формирование Совета представителей коренных малочисленных народов Кузбасса по рекомендации региональных ассоциаций коренных малочисленных народов.
В остальной части требований отказать.
Сообщение о принятии указанного решения подлежит опубликованию на сайте «Электронный бюллетень Правительства Кемеровской области - Кузбасса» bulleten-kuzbass.ru в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.
Решение может быть обжаловано в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы (представления) через Кемеровский областной суд.
Председательствующий Киклевич С.В.
Мотивированное решение составлено «25» сентября 2023 года.