Дело № 3а – 14/2025
УИД: 64OS0000-01-2024-000306-62
РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
24 февраля 2025 года город Саратов
Саратовский областной суд в составе:
председательствующего Бугаевой Е.М.,
при ведении протокола секретарем Б.А.А.,
с участием представителя административного истца Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры Б.И.Ф.,
представителя административного ответчика министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области С.Д.А.,
представителя заинтересованного лица администрации Пугачевского муниципального района Саратовской области М.Е.Н.,
представителя заинтересованного лица администрации Клинцовского муниципального образования Пугачевского муниципального района Саратовской области Д.М.В.,
представителя заинтересованного лица Т.М.В. – Ч.К.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры в интересах Российской Федерации к министерству природных ресурсов и экологии Саратовской области о признании недействующим с момента принятия пункта 18 приказа от 12 августа 2020 года № 407 (в редакции от 7 апреля 2024 года) «Об определении границ рыбоводных участков», руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
установил:
министерством природных ресурсов и экологии Саратовской области 12 августа 2020 года издан приказ № 407 «Об определении границ рыболовных участков», которым определены границы 18 рыболовных участков в пределах Саратовской области, в том числе границы рыболовного участка на водохранилище на реке Вязовка на территории Пугачевского муниципального района Саратовской области (пункт 18).
Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура в интересах Российской Федерации обратилась с административным исковым заявлением, в котором просит признать недействующим пункт 18 приказа министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 12 августа 2020 года № 407 «Об определении границ рыбоводного участка» как несоответствующий закону, имеющему большую юридическую силу. В обоснование доводов административный истец ссылается на то, что Волжской межрегиональной природоохранной прокуратурой по результатам проведенной проверки выявлены нарушения федерального законодательства при определении границ рыболовного участка, расположенного на водохранилище на притоке реки Вязовка на территории Пугачевского муниципального района Саратовской области (пруд «Вязовский «Новый»). Министерством природных ресурсов и экологии Саратовской области нарушена процедура принятия нормативного правового акта, а именно: границы рыболовного участка были определены в отсутствие заключения научной организации, осуществляющей деятельность в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, а также в области аквакультуры (рыболовства), не были учтены возражения органов местного самоуправления Клинцовского муниципального образования Пугачевского муниципального района Саратовской области (далее – Клинцовское муниципальное образование), на территории которого находится водный объект. Кроме того, при проведении прокуратурой проверки установлено, что администрация и жители Клинцовского муниципального образования возражают против передачи спорного объекта в аренду, поскольку является основным источником водоснабжения села Клинцовка.
В судебном заседании представитель административного истца поддержал административные исковые требования, дал объяснения аналогичные изложенным в административном исковом заявлении.
Представитель административного ответчика министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области, поддержав письменные возражения, просила в удовлетворении административного искового заявления отказать. Указала, что оспариваемый приказ принят уполномоченным органом, в пределах его компетенции, процедура принятия нормативного правового акта соблюдена. Министерством природных ресурсов и экологии Саратовской области 13 июля 2020 года в адрес администрации Пугачевского муниципального района Саратовской области (далее – администрация Пугачевского муниципального района) направлялось письмо № 7768/1 с предложением принять участие в заседании комиссии по определению границ рыбоводных участков. Однако представители района для участия в заседании комиссии не явились, что само по себе не является препятствием к проведению заседания комиссии и рассмотрению вопроса об определении границ рыболовных участков, а из письма от 5 ноября 2019 года № 4047 администрации Пугачевского муниципального района следует, что орган местного самоуправления не возражает относительно размещения рыбоводного участка на реке Вязовка. Кроме того, указывает, что в комиссию по определению границ рыбоводных участков был включен представитель научной организации – Саратовского филиала федерального государственного бюджетного научного учреждения «Всероссийский научно-исследовательский институт рыбного хозяйства и океанографии» (далее – Саратовский филиал ФГБНУ «ВНИРО»), а требования к порядку получения и формы научного заключения законодательством не установлены. Таким образом, требование о получении научного заключения не нарушено. Также считает, что у прокурора отсутствует право на обращение в суд с указанным административным исковым заявлением.
Представитель заинтересованного лица администрации Пугачевского муниципального района Саратовской области полагала административные исковые требования подлежащими удовлетворению, так как министерством природных ресурсов и экологии Саратовской области нарушена процедура принятия нормативного правового акта, в том числе не учтено мнение администрации Пугачевского муниципального района, которая возражала против размещения рыбоводных участков на реке Вязовка, а также не получено заключение научной организации. Кроме того, пояснила, что спорный водный объект служит источником водоснабжения жителей села Клинцовка и является муниципальной собственностью Клинцовского муниципального образования.
Представитель заинтересованного лица администрации Клинцовского муниципального образования Пугачевского муниципального района Саратовской области полагала административные исковые требования подлежащими удовлетворению, так как министерством природных ресурсов и экологии Саратовской области нарушена процедура принятия нормативного правового акта, в том числе не учтено мнение администрации Пугачевского муниципального района, которая возражала против размещения рыбоводных участков на реке Вязовка, а также не получено заключение научной организации. Кроме того, пояснила, что спорный водный объект служит источником водоснабжения жителей села Клинцовка, обеспечение водоснабжения осуществляется дачным потребительским кооперативом «Водолей» на основании договора водопользования от 7 декабря 2022 года.
Представитель заинтересованного лица индивидуального предпринимателя Т.М.В. против удовлетворения административных исковых требований возражал, в подтверждение доводов о возможности размещения на спорном водном объекте рыбоводного участка представил заключение Саратовского филиала ФГБНУ «ВНИРО» от 27 января 2025 года.
Иные лица, участвующие в деле, о дате, времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, в суд не явились, ходатайств об отложении рассмотрения дела не заявили. При указанных обстоятельствах, руководствуясь статьей 150, частью 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд считает возможным рассмотреть административное дело в отсутствие неявившихся лиц.
Заслушав объяснения представителя административного истца, представителя административного ответчика, представителей заинтересованных лиц, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.
Согласно статье 12 Гражданского кодекса Российской Федерации защита гражданских прав осуществляется, в том числе путем признания недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления.
В соответствии с пунктами «в», «д», «к» части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы владения, пользования и распоряжения водными и другими природными ресурсами; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; водное законодательство, законодательство об охране окружающей среды.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. В соответствии со статьей 11 Водного кодекса Российской Федерации право пользования поверхностными водными объектами или их частями приобретается физическими лицами и юридическими лицами по основаниям, предусмотренным настоящим Кодексом и другими федеральными законами, в том числе на основании договоров водопользования и решений о предоставлении водных объектов.
В соответствии с частью 1 статьи 6 Водного кодекса Российской Федерации поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования, т.е. общедоступными водными объектами.
Каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, другими федеральными законами (часть 2 статьи 6 Водного кодекса Российской Федерации).
В силу статей 2, 3, 51.1 Водного кодекса Российской Федерации, статьи 22 Федерального закона от 24 апреля 1995 года № 52-ФЗ «О животном мире», статьи 3 Федерального закона от 2 июля 2013 года № 148-ФЗ «Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 2 июля 2013 года № 148-ФЗ) использование водных объектов в целях хозяйственной деятельности не должно оказывать негативное воздействие на окружающую среду; при осуществлении хозяйственной деятельности должны предусматриваться и проводиться мероприятия по сохранению среды обитания объектов животного мира и условий их размножения, нагула, отдыха и путей миграции, а также по обеспечению неприкосновенности защитных участков территорий и акваторий; при этом рыбоводство должно осуществляться способами, не допускающими нанесения ущерба окружающей среде и водным биологическим ресурсам.
Волжской межрайонной природоохранной прокуратурой в ходе проведенной проверки установлено несоблюдение федерального законодательства при определении границ рыболовного участка, расположенного на водохранилище на притоке реки Вязовка на территории Пугачевского муниципального района Саратовской области, в связи с чем Волжский межрайонный природоохранный прокурор обратился в суд.
Порядок участия в административном деле прокурора регламентирован статьей 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в соответствии с частью 1 которой, прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.
Из пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» следует, что в рамках реализации надзорных полномочий прокурор имеет право обратиться в суд с заявлением о признании не действующими нормативных правовых актов в случае, если они приняты государственными органами и иными указанными в законе органами и должностными лицами в нарушение законодательства, имеющего большую юридическую силу.
Обращение прокурора в суд с иском в интересах Российской Федерации соответствует части 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Закону Российской Федерации от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», разъяснениям, содержащимся в пункте 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами».
Поскольку прокурором оспаривается нормативный правовой акт, содержащий нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, при этом данный акт затрагивает права таких лиц, следовательно, прокурор мог обратиться с настоящим административным исковым заявлением в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. При этом прокурор реализовал указанные полномочия в целях защиты прав граждан на бесплатное использование ими для личных и бытовых нужд в соответствии со статьей 6 Водного кодекса Российской Федерации водных объектов общего пользования.
Согласно статье 51.1 Водного кодекса Российской Федерации использование водных объектов рыбохозяйственного значения для целей рыболовства и аквакультуры (рыбоводства) осуществляется в соответствии с настоящим кодексом, законодательством о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов и законодательством Российской Федерации, регулирующим отношения в области аквакультуры (рыбоводства).
В соответствии с частью 1 и пунктом 3 части 2 статьи 5 Водного кодекса Российской Федерации водные объекты подразделяются в зависимости от особенностей их режима, физико-географических, морфометрических и других особенностей. К поверхностным водным объектам относятся, в том числе водотоки (реки, ручьи, каналы) и водоемы (озера, пруды, обводненные карьеры, водохранилища).
Поверхностные водные объекты состоят из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии. Береговая линия (граница водного объекта) для реки, ручья, канала, озера, обводненного карьера определяется по среднемноголетнему уровню вод в период, когда они не покрыты льдом, а для пруда, водохранилища – по нормальному подпорному уровню воды (части 3 и пункты 2, 3 части 4 статьи 5 Водного кодекса Российской Федерации).
Федеральный закон от 2 июля 2013 года № 148-ФЗ устанавливает правовые основы регулирования в области аквакультуры (рыбоводства), целями данного Федерального закона являются обеспечение производства рыбной и иной продукции аквакультуры, сохранение водных биологических ресурсов (статья 1).
Частью 2 статьи 4 Федерального закона от 2 июля 2013 года № 148-ФЗ предусмотрено, что береговые линии (границы водных объектов) и (или) границы частей водных объектов, участков континентального шельфа Российской Федерации и участков исключительной экономической зоны Российской Федерации, признаваемых рыбоводными участками, определяются в соответствии с требованиями Водного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 30 ноября 1995 года № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» и Федерального закона от 17 декабря 1998 года № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Порядок определения границ водных объектов и (или) их частей, участков континентального шельфа Российской Федерации и участков исключительной экономической зоны Российской Федерации, признаваемых рыбоводными участками (далее – границы рыбоводных участков), установлен соответствующими Правилами, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2014 года № 1183 (далее – Правила).
В соответствии с подпунктом «в» пункта 2 данных Правил определение границ рыбоводных участков в отношении рыбоводных участков во внутренних водах Российской Федерации, за исключением внутренних морских вод Российской Федерации, расположенных на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, а также во внутренних морских водах Российской Федерации и в территориальном море Российской Федерации, прилегающих к территории муниципального образования соответствующего субъекта Российской Федерации, осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В силу положений подпункта «а» пункта 13 Правил орган государственной власти после принятия правового акта в течение 3 рабочих дней размещает на своем официальном сайте в сети «Интернет» правовой акт, а также протокол комиссии и схему водных объектов с нанесенными границами рыбоводных участков.
В соответствии с пунктом 12.6.1 Положения о министерстве природных ресурсов и экологии Саратовской области, утвержденного постановлением Правительства Саратовской области от 8 октября 2013 года № 537-П (пункт введен постановлением Правительства Саратовской области от 12 июля 2016 года № 363-П), к полномочиям министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области в сфере аквакультуры (рыболовства) относится определение территории Саратовской области береговых линий (границ водных объектов) и (или) границ частей водных объектов, признаваемых водными участками.
Министерством природных ресурсов и экологии Саратовской области 12 августа 2020 года издан приказ № 407 «Об определении границ рыболовных участков», которым определены границы 18 рыболовных участков в пределах Саратовской области, в том числе границы рыболовного участка на водохранилище на реке Вязовка на территории Пугачевского муниципального района Саратовской области (пункт 18)
Приказ министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 12 августа 2020 года № 407 «Об определении границ рыболовного участка» обладает признаками нормативного правового акта, поскольку направлен на регулирование общественных отношений в сфере осуществления аквакультуры, затрагивающих неопределенный круг лиц, рассчитан на неоднократное применение, так как позволяет заниматься рыбоводством на выделенных рыбоводных участках неопределенному кругу лиц, направлен на изменение или прекращение существующих правоотношений, обязателен для неопределенного круга лиц в связи с использованием рыболовного участка, издан уполномоченным органом государственной власти – министерством природных ресурсов и экологии Саратовской области.
Протокол заседания комиссии и оспариваемый приказ от 12 августа 2020 года № 407 в соответствии с пунктом 13 Правил были размещены на сайте министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».
В соответствии со статьей 5 Закона Саратовской области № 64-ЗСО от 26 июня 2006 года в редакции от 2 февраля 2021 года «О порядке обнародования и вступления в силу правовых актов органов государственной власти Саратовской области» постановления Губернатора области и Правительства области, нормативные правовые акты иных органов исполнительной власти области подлежат официальному опубликованию в течение десяти дней со дня их подписания.
На основании статьи 6 Закона Саратовской области № 64-ЗСО от 26 июня 2006 года в редакции от 2 февраля 2021 года «О порядке обнародования и вступления в силу правовых актов органов государственной власти Саратовской области» официальным опубликованием законов области, постановлений областной Думы, имеющих нормативный характер, постановлений Губернатора области и Правительства области, нормативных правовых актов иных органов исполнительной власти области считается первая публикация их полного текста в газете «Саратовская областная газета «Регион 64», в «Собрании законодательства Саратовской области», первое размещение (опубликование) на сайте сетевого издания «Новости Саратовской губернии» (www.G-64.RU), сайте сетевого издания «Регион 64» (www.RE64.RU), «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru). В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 2 апреля 2014 года № 198 «О порядке опубликования законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru)» опубликование законов и иных нормативных правовых актов органов государственной власти области на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) осуществляется в течение десяти дней со дня их подписания.
Приказ министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 12 августа 2020 года № 407 «Об определении границ рыбоводного участка» и протокол заседания комиссии по определению границ рыболовных участков в пределах Саратовской области от 31 июля 2020 года опубликованы 20 августа 2020 года на сайте сетевого издания «Новости Саратовской Губернии» (www.G-64.RU).
Письмом от 2 сентября 2020 года № 9894 министерством природных ресурсов и экологии Саратовской области приказ от 12 августа 2020 года № 407 направлен в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Саратовской области для проведения правовой и антикоррупционной экспертизы и включения приказа в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Саратовской области (письмо от 19 декабря 2024 года № 64/02-8377) на запрос суда сообщено, что приказ министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 12 августа 2020 года № 407 поступил в Управление 2 сентября 2020 года. Вместе с тем данный акт не был включен в федеральный регистр, так как не соответствует критериям включения в федеральный регистр (пункт 9 разъяснений по применению Порядка о ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденных приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 4 марта 2021 года № 27).
Таким образом, оспариваемый приказ принят в пределах предоставленных полномочий министерству, опубликован в установленном законом порядке.
Вместе с тем судом установлено, что при принятии указанного нормативного правого акта существенно нарушена процедура его принятия.
В пункте 3 Правил указано, что в целях определения границ рыбоводных участков Федеральное агентство по рыболовству, территориальный орган Федерального агентства по рыболовству, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации (далее - орган государственной власти) создает комиссию по определению границ рыбоводных участков (далее - комиссия).
Пунктом 7 Правил установлено, что на основании результатов рассмотрения предложений, а также инициативы органа государственной власти комиссия принимает решение об определении границ рыбоводного участка или об отказе в определении границ рыбоводного участка в случае несоответствия указанных предложений статье 4 Федерального закона «Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» или пункту 9 настоящих Правил.
Подпунктом «б» пункта 5 Правил предусмотрено, что орган государственной власти при определении границ рыбоводных участков учитывает, кроме прочего, заключения научных организаций, осуществляющих деятельность в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, а также в области аквакультуры (рыбоводства).
Орган государственной власти в течение 10 рабочих дней после подписания указанного в пункте 11 настоящих Правил протокола комиссии определяет границы рыбоводных участков посредством принятия правового акта, содержащего сведения о рыбоводных участках с указанием их границ, наименования водного объекта, муниципального образования (в случае если рыбоводный участок расположен на территории муниципального образования либо примыкает к территории муниципального образования), площади и вида водопользования, предусмотренного Водным кодексом Российской (пункт 12 Правил).
Пунктом 4 Правил предусмотрено, что порядок деятельности комиссии определяется Министерством сельского хозяйства Российской Федерации.
Так, подпункт «в» пункта 10 Приказа Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 11 марта 2015 года № 94, которым утвержден Порядок деятельности комиссии по определению границ рыбоводных участков (далее - Порядка), определил, что организация деятельности и делопроизводства Комиссии возлагаются на секретаря Комиссии, который запрашивает заключения научных организаций, осуществляющих деятельность в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, а также в области аквакультуры (рыбоводства).
Пункт 19 Порядка предусматривает, что комиссия при рассмотрении предложений о границах рыбоводных участков учитывает заключения научных организаций, осуществляющих деятельность в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, а также в области аквакультуры (рыбоводства).
Решение комиссии оформляется протоколом, к которому прилагаются сведения о рыбоводных участках с указанием их границ, наименования водного объекта, муниципального образования (в случае если рыбоводный участок расположен на территории муниципального образования либо примыкает к территории муниципального образования), площади и вида водопользования, предусмотренного Водным кодексом Российской Федерации.
Как указано выше, подпунктом «б» пункта 5, пункта 10 Правил установлено, что орган государственной власти при определении границ рыбоводных участков учитывает, в том числе заключения научных организаций, осуществляющих деятельность в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, а также в области аквакультуры (рыбоводства), секретарь Комиссии запрашивает заключения научных организаций, осуществляющих деятельность в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, а также в области аквакультуры (рыбоводства).
31 июля 2020 года состоялось заседание комиссии по определению границ рыбоводного участка, созданной на основании приказа министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 15 мая 2015 года № 219. На основании протокола заседания комиссии приказом министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 12 августа 2020 года № 407 определены границы рыбоводного участка, расположенного на водохранилище на притоке реки Вязовка на территории Пугачевского муниципального района Саратовской области (пункт 18).
Вместе с тем судом установлено, что орган государственной власти при определении границ рыбоводных участков не учел заключения научных организаций, осуществляющих деятельность в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, а также в области аквакультуры (рыбоводства).
На момент принятия оспариваемого акта отсутствовало научное заключение ФГБНУ «Всероссийский научно-исследовательский институт рыболовного хозяйства и океанологии».
Указанное выше обстоятельство, а именно отсутствие научного заключения компетентной организации, противоречит соответствующему правовому регулированию и свидетельствует о нарушении процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта.
Суд находит необоснованными доводы представителя министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области о том, что на заседании комиссии по определению границ рыбоводного участка в качестве заключения научной организации было выслушано мнение директора Саратовского филиала ФГБНУ «ВНИРО» Ш.В.А. по определению границ рыбоводного участка, что было достаточным для принятия приказа.
Саратовский филиал ФГБНУ «ВНИРО», исходя из Положения о Саратовском филиале ФГБНУ «ВНИРО», Устава ФГБНУ «ВНИРО» является научной организацией, осуществляющей перечисленные виды деятельности. Однако соответствующее научное заключение на момент принятия оспариваемого акта отсутствовало.
Ш.В.А., допрошенный в суде в качестве свидетеля, пояснил, что, являясь директором Саратовского филиала ФГБНУ «ВНИРО», принимал участие в работе комиссии по определению границ рыбоводных участков, где давал устное заключение о возможности создания рыбоводных участков. Пояснил также, что, расписываясь в протоколе заседания данной комиссии, дал устное заключение, которого, по его мнению, достаточно для соблюдения процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта.
Суд критически относится к показаниям свидетеля, поскольку ранее, в письме Саратовского филиала ФГБНУ «ВНИРО» за подписью врио руководителя филиала Ш.В.А. от 24 декабря 2021 года № 01-11/2591, направленного в адрес Саратовского межрайонного прокурора, указано, что включение в состав комиссии научных организаций и (или) федеральных государственных бюджетных учреждений, осуществляющих научную деятельность в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, а также в области аквакультуры (рыболовства) не является выполнением пункта 5 Правил. Присутствующий на заседании комиссии представитель Саратовского филиала ФГБНУ «ВНИРО» не определяет и не проверяет географические координаты границ формируемого рыболовного участка (т.2, л.д. 67-68).
Как видно из письма министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 13 июля 2020 года № 7712 министерством направлялось обращение в Саратовский филиал ФГБНУ «ВНИРО» о предоставлении заключения о возможности размещения рыболовных участков, расположенных на территории Саратовской области (т. 1, л.д. 56), на которое был получен ответ о том, что выдача запрашиваемого заключения возможна только на договорной основе по установленному прейскуранту цен (т. 1, л.д. 60).
Из письма Саратовского филиала ФГБНУ «ВНИРО» от 6 декабря 2024 года № 01-11-/2118 также следует, что включение в состав комиссии научных организаций и (или) федеральных государственных бюджетных учреждений, осуществляющих научную деятельность в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, а также в области аквакультуры (рыболовства) не является выполнением пункта 5 Правил. Для разработки заключений научной организации, принимаемых во внимание при установлении границ рыбоводных участков в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2014 года № 1183, на водных объектах, входящих в зону ответственности Саратовского филиала ФГБНУ «ВНИРО», ежегодно осуществляются натурные исследования, план и финансирование которых закладывается за счет федерального бюджета. Разработка заключения на водный объект, не вошедший в план натурных исследований, осуществляется на коммерческой основе за счет средств заказчика (т. 1, л.д. 156-157).
При этом суд учитывает положения Постановления Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2014 года № 1183, согласно которому научные заключения о возможности размещения рыболовных участков с отражением соответствующей информации правомочна выдавать научная организация, осуществляющая деятельность в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, а также в области аквакультуры (рыболовства).
Представленное заинтересованным лицом индивидуальным предпринимателем Т.М.В. заключение от 27 января 2025 года № 01-10/93 о возможности формирования рыбоводного участка на водохранилище на реке Вязовка на территории Пугачевского муниципального района Саратовской области, выполненное специалистом Саратовского филиала ФГБНУ «ВНИРО», не может свидетельствовать о законности оспариваемого нормативного правового акта, поскольку на момент его принятия такое заключение отсутствовало.
Кроме того, в обоснование нарушения процедуры принятия приказа министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 12 августа 2020 года № 407 судом установлено, что ни министерством, ни комиссией не было учтено мнение граждан и органов местного самоуправления Клинцовского муниципального образования Пугачевского муниципального района Саратовской области и Пугачевского муниципального района Саратовской области, на территории которого находится водный объект.
Как видно из представленных доказательств, а именно писем администрации Пугачевского муниципального района Саратовской области от 5 ноября 2019 года № 4047 (т.1, л.д. 20), от 28 сентября 2020 года № 3281, обращений жителей села Клинцовка Пугачевского муниципального района Саратовской области (т.1, л.д. 126-127, 130, т.2, л.д. 86-89), протокола схода граждан села Клинцовка от 17 декабря 2021 года (т.2, л.д. 90-97), полученных объяснений лиц, участвующих в деле, спорный водный объект имеет социальное значение, поскольку является единственным источником водоснабжения данного населенного пункта.
Кроме того, согласно договору водопользования от 7 декабря 2022 года указанный водный объект представлен дачному потребительскому кооперативу «Водолей» в совместное водопользование с забором водных ресурсов из водных объектов без возврата воды в водный объект (т.2, л.д. 41). Также дачный потребительский кооператив «Водолей» осуществляет обеспечение водоснабжением жителей села Клинцовка с использованием спорного водного объекта.
Для осуществления водоснабжения на указанном водном объекте расположено подземное сооружение водокачка с водозабором, сведения о котором содержатся в Едином государственном реестре недвижимости (т.2, л.д. 37-38).
Согласно подпункту «а» пункта 5 Правил орган государственной власти при определении границ рыбоводных участков учитывает, в том числе, предложения граждан, общественных объединений, юридических лиц, крестьянских (фермерских) хозяйств и индивидуальных предпринимателей, объединений юридических лиц (ассоциаций и союзов), муниципальных образований.
Министерством природных ресурсов и экологии Саратовской области 13 июля 2020 года в адрес администрации Пугачевского муниципального района направлялось письмо № 7768/1 с предложением принять участие в заседании комиссии по определению границ рыбоводных участков. Однако представители района для участия в заседании комиссии не явились, что само по себе не является препятствием к проведению заседания комиссии и рассмотрению вопроса об определении границ рыболовных участков.
Представитель министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области указала, что из письма от 5 ноября 2019 года № 4047 администрации Пугачевского муниципального района следовало, что орган местного самоуправления не возражает относительно размещения рыбоводного участка на реке Вязовка.
Вместе с тем представитель администрации Клинцовского муниципального образования пояснила, что указанное письмо от 5 ноября 2019 года № 4047, в котором администрация не возражала против образования рыбоводного участка, администрацией Пугачевского муниципального района не принималось, в министерство природных ресурсов и экологии Саратовской области не направлялось. Напротив, в письме администрации Пугачевского муниципального района с аналогичными реквизитами выражено возражение и указание на невозможность размещения рыбоводного участка на реке Вязовка.
Указанные обстоятельства подтверждаются постановлением об отказе в возбуждении уголовного дела от 20 апреля 2024 года ОЭБиПК МО МВД России «Пугачевский» Саратовской области. В ходе проведения проверки установлено, что письмо от 5 ноября 2019 года № 4047, в котором администрация не возражала против образования рыбоводного участка, не согласовано с главой Пугачевского муниципального района, сотрудниками администрации не подготавливалось, составлено не в соответствии с требованиями инструкции по делопроизводству, направлено в министерство природных ресурсов и экологии Саратовской области не посредством системы электронного документооборота, позволяющего идентифицировать отправителя, а через электронную почту. При этом достоверное письмо направлено в министерство природных ресурсов и экологии Саратовской области посредством системы электронного документооборота и зарегистрировано в установленном порядке (т.2, л.д. 74-80).
Однако на заседании комиссии по определению границ рыбоводных участков во внимание было принято письмо, в котором администрация не возражала против установления границ рыбоводного участка на реке Вязовка, полученное не официально.
На основании изложенного суд приходит к выводу, что при принятии оспариваемого нормативного правового акта министерство природы и экологии Саратовской области руководствовалось недостоверными документами. При наличии двух противоречащих друг другу писем с аналогичными реквизитами и полученных различными способами (через официальную систему документооборота и неофициально с электронной почты) министерством природы и экологии Саратовской области не совершены действия, направленные на устранение данных противоречий, а во внимание принят документ, содержащий недостоверную информацию.
С учетом изложенного министерством природы и экологии Саратовской области нарушена процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта при определении границы рыболовного участка на водохранилище на реке Вязовка на территории Пугачевского муниципального района Саратовской области.
В соответствии со статьей 102 Земельного кодекса Российской Федерации землями водного фонда являются земли, на которых находятся поверхностные водные объекты.
Согласно пункту 1 части 1 статьи 5 Водного кодекса Российской Федерации водные объекты в зависимости от особенностей их режима, физико-географических, морфометрических и других особенностей подразделяются, в том числе на поверхностные водные объекты, к которым (часть 2 пункт 3 названной статьи Водного кодекса Российской Федерации) относятся водоемы (озера, пруды, обводненные карьеры, водохранилища).
При этом частью 3 статьи 5 Водного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что поверхностные водные объекты состоят из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии, которая в силу пункта 3 части 4 статьи 5 Водного кодекса Российской Федерации определяется для пруда, водохранилища - по нормальному подпорному уровню воды.
В соответствии с частью 3 статьи 4 Федерального закона от 2 июля 2013 года № 148-ФЗ в обводненных карьерах и прудах (за исключением прудов, образованных водоподпорными сооружениями на водотоках и с акваторией площадью более 200 гектаров, если иное не предусмотрено федеральными законами), а также на водных объектах, используемых в процессе функционирования мелиоративных систем, рыбоводные участки не выделяются.
Возражая против доводов административного иска, представители административного ответчика и заинтересованного лица Т.М.В. сослались на то, что отсутствие четкости в правоустанавливающих документах не позволяет достоверно отнести спорный водный объект к категории пруда. Более того, заинтересованным лицом представлено в суд заключение ООО «ЭкспертКонсалтинг» (лицо, его составившее, не предупреждено об уголовной ответственности), согласно которому водный объект, на котором определены границы рыбоводных участков в соответствии с договором водопользования №41/2020 и №43/2021, является водохранилищем (искусственным водным объектом, образованным водоподпорным сооружением).
Как видно из материалов дела, в реестр муниципальной собственности Клинцовского муниципального образования включен объект под наименованием «пруд «Вязовский «Новый» (т.1, л.д. 201), который передан по акту приема-передачи объектов муниципальной собственности Пугачевского муниципального района в муниципальную собственность Клинцовского муниципального образования Пугачевского муниципального района от 30 ноября 2007 года (т.1, л.д. 202-203).
Законом Саратовской области от 9 ноября 2007 года № 231-ЗСО «О разграничении муниципального имущества между Пугачевским муниципальным районом Саратовской области и вновь образованными поселениями, входящими в его состав» установлено, что в перечень муниципального имущества, передаваемого в собственность Клинцовского муниципального образования, включен объект под наименованием «пруд «Вязовский «Новый».
Согласно Государственному стандарту Союза ССР 19179-73 «Гидрология суши. Термины и определения» водный объект – сосредоточение природных вод из поверхности суши либо в горных породах, имеющее характерные формы распространения и черты режима (пункт 6).
Гидрологический режим – совокупность закономерно повторяющихся изменений состояния водного объекта, присущих ему и отличающих его от других водных объектов (пункт 9).
Водный режим – изменение во времени уровней, расходов и объемов воды в водных объектах и почвогрунтах (пункт 14).
Водоток – водный объект, характеризующийся движением воды в направлении уклона в углублении земной поверхности (пункт 15).
Водоем – водный объект в углублении суши, характеризующийся замедленным движением воды или полным его отсутствием. Различают естественные водоемы, представляющие собой природные скопления воды во впадинах, и искусственные водоемы – специально созданные скопления воды в искусственных или естественных углублениях земной поверхности (пункт 18 и примечание к нему).
Гидрографическая сеть - совокупность водотоков и водоемов в пределах какой-либо территории (пункт 28).
Река – водоток значительных размеров, питающийся атмосферными осадками со своего водосбора и имеющий четко выраженное русло (пункт 21).
Озеро – естественный водоем с замедленным водообменом (пункт 176).
Водохранилище – искусственный водоем, образованный водоподпорным сооружением на водотоке с целью хранения воды и регулирования стока (пункт 175).
Согласно Государственному стандарту Союза ССР (ГОСТ 19179-73) «Гидрология суши. Термины и определения», введенного в действие Постановлением Госстандарта СССР от 29 октября 1973 года № 2394, в котором в пункте 177 дано понятие водохранилища - это искусственный водоем, образованный водоподпорным сооружением на водотоке с целью хранения воды и регулирования стока, а в пункте 178 дано понятие пруда - это мелководное водохранилище площадью не более 1 км2.
Исходя из смысла вышеназванных норм права, к землям водного фонда относится пруд, который является мелководным водохранилищем, не имеющим гидравлической связи с иными водными объектами и не входящий в сеть водотоков и водоемов, площадь которого не может превышать 1км2.
Согласно заключению специалиста в области кадастровой деятельности индивидуального предпринимателя Л.Е.Ю. от 9 января 2025 года, водный объект на реке Вязовка, расположенный в 7375 метрах северо-западнее села Клинцовка Саратовской области, совпадает по параметрам, указанным в выписке из реестра муниципальной собственности Клинцовского муниципального образования с прудом «Вязовский «Новый», имеет площадь 420 000 кв.м (т.2, л.д. 42-51).
То обстоятельство, что в государственном водном реестре по сообщению Нижне-Волжского бассейнового водного управления отсутствуют сведения о пруде «Вязовский Верхний» на территории Пугачевского района Саратовской области, не свидетельствует о фактическом отсутствии такого объекта, поскольку по смыслу статьи 31 Водного кодекса Российской Федерации государственный водный реестр представляет собой систематизированный свод документированных сведений о водных объектах и создается в целях информационного обеспечения комплексного использования водных объектов, целевого использования водных объектов, их охраны, а также в целях планирования и разработки мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий, при этом, государственный водный реестр не является единственным источником сведений о существовании водных объектов и о субъектах права собственности на них.
Доводы заинтересованного лица Т.М.В. об отсутствии негативного влияния рыболовной деятельности на спорном водном объекте, а также, что заключение научной организации носит формальный и несущественный характер, не являются значимыми обстоятельствами по делу, поскольку ими является проверка оспариваемого нормативного правового акта на его соответствие федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Так, при принятии решения уполномоченным органом по определению границ рыбоводных участков нормативными правовыми актами установлено получение заключения научных организаций, осуществляющих деятельность в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, а также в области аквакультуры (рыбоводства), так как в силу действующего законодательства использование водных объектов в целях хозяйственной деятельности не должно оказывать негативное воздействие на окружающую среду. Без получения указанного заключения научной организации при принятии решения уполномоченного органа по определению границ рыбоводных участков невозможно проверить соответствие утвержденных границ рыбоводных участков целям использования водных объектов, а именно, что сформированный рыбоводный участок в определенных границах не оказывает негативное воздействие на окружающую среду, что он обеспечивает неприкосновенность защитных участков территорий и акваторий; что на сформированном в определенных границах рыбоводном участке возможно осуществление рыбоводства способами, не допускающими нанесения ущерба окружающей среде и водным биологическим ресурсам.
Довод заинтересованного лица относительно убытков, которые могут быть понесены в случае признания недействующим оспариваемого нормативного правового акта, не могут быть приняты во внимание, поскольку убытки не являются предметом рассмотрения по данному административному делу.
При таких обстоятельствах административное исковое заявление Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры в интересах Российской Федерации о признании недействующим приказа министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 12 августа 2020 года № 407 «Об определении границ рыболовных участков» в части определения границы рыболовного участка на водохранилище на притоке реки Вязовка на территории Пугачевского муниципального района Саратовской области (пункт 18) является обоснованным и подлежит удовлетворению.
В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.
С учетом того, что приказ министерства экологии и природных ресурсов по своему правовому содержанию является нормативным правовым актом, принят в оспариваемой части с нарушением процедуры, противоречит приведенным выше положениям федерального законодательства, имеющим большую юридическую силу, он подлежит признанию недействующим в оспариваемой части, исходя из разъяснений, содержащихся в пункте пункт 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», со дня его принятия министерством природных ресурсов и экологии Саратовской области.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
административное исковое заявление Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры в интересах Российской Федерации к министерству природных ресурсов и экологии Саратовской области о признании недействующим с момента принятия пункта 18 приказа от 12 августа 2020 года № 407 (в редакции от 7 апреля 2024 года) «Об определении границ рыбоводных участков» удовлетворить.
Признать недействующим со дня принятия приказ министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 12 августа 2020 года № 407 «Об определении границ рыбоводных участков» в части определения границы рыбоводного участка на водохранилище на реке Вязовка на территории Пугачевского муниципального района Саратовской области (пункт 18).
Решение суда в течение одного месяца после вступления в законную силу в соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации подлежит опубликованию в средстве массовой информации, в котором был опубликован оспариваемый нормативный правовой акт.
Решение может быть обжаловано в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции через Саратовский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Председательствующий Е.М. Бугаева