Дело № 3а-13/2025
УИД 64OS0000-01-2024-000305-65
РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
24 февраля 2025 года город Саратов
Саратовский областной суд в составе:
председательствующего Аршиновой Е.В.,
при секретаре Сергеевой Е.С.,
с участием представителя административного истца - ФИО1, представителя административного ответчика - ФИО2, представителя заинтересованных лиц: администрации Пугачевского муниципального района
Саратовской области - ФИО3, администрации Клинцовского муниципального образования Пугачевского муниципального района Саратовской области - ФИО4, индивидуального предпринимателя ФИО5, общества с ограниченной ответственностью «Регион групп» - Чайки К.А., индивидуального предпринимателя ФИО6, индивидуального предпринимателя ФИО5 - ФИО7,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры в интересах Российской Федерации к министерству природных ресурсов и экологии Саратовской области о признании недействующим в части приказа министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 25 декабря 2019 года № 1052 «Об определении границ рыбоводных участков»,
установил:
министерством природных ресурсов и экологии Саратовской области 25 декабря 2019 года издан приказ № 1052 «Об определении границ рыбоводных участков», которым определены границы рыбоводных участков в пределах Саратовской области.
Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц обратилась с административным исковым заявлением, в котором, с учетом уточнения административных требований, просит признать недействующим приказ от 25 декабря 2019 года № 1052 «Об определении границ рыбоводных участков», которым определены границы рыбоводных участков в пределах Саратовской области, как несоответствующий закону, имеющему большую юридическую силу.
В обоснование доводов административный истец ссылается на то, что Волжской межрегиональной природоохранной прокуратурой по результатам проведенной проверки выявлены нарушения федерального законодательства при определении границ рыбоводных участков. Министерством природных ресурсов и экологии Саратовской области нарушена процедура принятия нормативного правового акта, а именно: границы рыбоводных участков были определены в отсутствие заключений научной организации, осуществляющей деятельность в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, а также в области аквакультуры (рыболовства), оспариваемый приказ не был опубликован в установленном законом порядке. Кроме того, в нарушение части 4 статьи 4 Федерального закона от 02 июля 2013 года № 148-ФЗ «Об аквакультуре (рыболовстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» границы рыбоводного участка установлены на водном объекте пруд «Вязовский Нижний».
Определением Саратовского областного суда от 24 февраля 2024 года производство по административному делу в части административных исковых требований Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры к министерству природных ресурсов и экологии Саратовской области о признании недействующим приказа министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 25 декабря 2019 года № 1052 «Об определении границ рыбоводных участков» в части определения границ рыбоводного участка на водохранилище" на левом притоке реки Кулечиха на территории Натальинского муниципального образования Балаковского муниципального района Саратовской области (пункт 6) прекращено.
В судебном заседании представитель административного истца поддержал административные исковые требования, дал объяснения аналогичные изложенным в административном исковом заявлении.
Представитель министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области, поддержав письменные возражения, просила в удовлетворении административного искового заявления отказать. Указала, что оспариваемый приказ принят уполномоченным органом, в пределах его компетенции, процедура принятия нормативного правового акта соблюдена. Министерством природных ресурсов и экологии Саратовской области 29 ноября 2019 года в адрес директора Саратовского филиала Федерального государственного бюджетного научного учреждения (далее - ФГБНУ) «Всероссийский научно-исследовательский институт рыболовного хозяйства и океанологии» ФИО8 направлялся запрос № о предоставлении заключения о возможности размещения рыбоводного участка, в том числе в границах географических координат. Однако был получен ответ о том, что выдача запрашиваемого заключения возможна только на договорной основе по установленному прейскуранту цен. При этом в состав комиссии включена кандидатура директора Саратовского филиала ФГБНУ «Всероссийский научно- исследовательский институт рыболовного хозяйства и океанологии» ФИО8, который озвучил позицию о возможности размещения рыбоводного участка на обозначенном водном объекте, о чем в протоколе имеется его подпись. Кроме того, утверждение административного истца о том, что при определении границ рыбоводного участка не было учтено мнение перечисленных категорий граждан, является несостоятельным и основанным на неверном толковании законодательства, поскольку, согласно ответу на запрос администрация Пугачевского муниципального района Саратовской области не возражала против размещения рыбоводного участка на водохранилище на реке Вязовка на территории Пугачевского муниципального района Саратовской области. Также, полагает, что достаточных оснований тому, что водный объект, на территории которого определены границы рыбоводного участка (пункт 11 приказа), является прудом, административным истцом не приводится. Помимо этого полагает, что доказательств того, что оспариваемыми положениями приказа нарушены чьи-либо права и в случае признания приказа недействующим будет восстановлен материально-правовой интерес этих лиц административным истцом не представлено.
Представители заинтересованных лиц - администрации Пугачевского муниципального района Саратовской области, администрации Клинцовского муниципального образования Пугачевского муниципального района Саратовской области полагали административные исковые требования подлежащими удовлетворению.
Представители заинтересованных лиц - индивидуального предпринимателя ФИО5, общества с ограниченной ответственностью «Регион групп», индивидуального предпринимателя ФИО6 просили административные исковые требования оставить без удовлетворения.
Иные лица, участвующие в деле, о дате, времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, в суд не явились, ходатайств об отложении рассмотрения дела не заявили, индивидуальный предприниматель ФИО5 и индивидуальный предприниматель ФИО6 просили рассмотреть дело в их отсутствие. При указанных обстоятельствах, руководствуясь статьей 150, частью 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), суд считает возможным рассмотреть административное дело в отсутствие неявившихся лиц.
Заслушав объяснения представителей административного истца, административного ответчика, заинтересованных лиц, допросил свидетеля, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.
Согласно статье 12 Гражданского кодекса Российской Федерации защита гражданских прав осуществляется, в том числе путем признания недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления.
Из административного искового заявления следует, что требования предъявлены к органам, наделенным публичными полномочиями по исполнению и применению законов.
В силу части 1 и пункта 3 части 2 статьи 5 Водного кодекса Российской Федерации водные объекты подразделяются в зависимости от особенностей их режима, физико-географических, морфометрических и других особенностей. К поверхностным водным объектам относятся, в том числе, водотоки (реки, ручьи, каналы) и водоемы (озера, пруды, обводненные карьеры, водохранилища).
Поверхностные водные объекты состоят из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии. Береговая линия (граница водного объекта) для реки, ручья, канала, озера, обводненного карьера определяется по среднемноголетнему уровню вод в период, когда они не покрыты льдом, а для пруда, водохранилища - по нормальному подпорному уровню воды (части 3 и пункты 2, 3 части 4 статьи 5 Водного кодекса Российской Федерации).
Согласно Государственному стандарту Союза ССР 19179-73 «Гидрология суши. Термины и определения» водный объект - сосредоточение природных вод из поверхности суши либо в горных породах, имеющее характерные формы распространения и черты режима (пункт 6).
В соответствии с пунктом 5 статьи 2 Федерального закона от 02 июля 2013 года № 148-ФЗ «Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» рыбоводный участок - водный объект и (или) его часть, участок континентального шельфа Российской Федерации, участок исключительной экономической зоны Российской Федерации, используемые для осуществления аквакультуры (рыбоводства).
Устанавливая правовые основы регулирования в области аквакультуры (рыбоводства), Федеральный закон от 02 июля 2013 года № 148-ФЗ «Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в статье 2 определяет аквакультуру (рыбоводство) как деятельность, связанную с разведением и (или) содержанием, выращиванием объектов аквакультуры. Такой деятельностью могут заниматься юридические лица, крестьянские (фермерские) хозяйства, а также приравненные к ним и осуществляющие аквакультуру (рыбоводство) индивидуальные предприниматели, которые образуют рыбоводные хозяйства. Рыбоводному хозяйству предоставляется рыбоводный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, и с ним заключается договор пользования рыбоводным участком (часть 1 статьи 9 названного Федерального закона). По договору пользования рыбоводным участком собственник этого участка обязуется предоставить его рыбоводному хозяйству за плату во временное пользование для осуществления аквакультуры (рыбоводства).
Согласно части 1 статьи 8 Водного кодекса Российской Федерации водные объекты находятся в собственности Российской Федерации (федеральной собственности), за исключением случаев, установленных частью 2 статьи 8 Водного кодекса Российской Федерации.
Водный кодекс Российской Федерации в части 2 статьи 6 предусматривает право каждого гражданина иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд, если иное не предусмотрено данным Кодексом, другими федеральными законами.
В силу пункта 2 части 4 статьи 11 Водного кодекса Российской Федерации использование водных объектов для целей рыболовства и аквакультуры (рыбоводства) является основанием приобретения права пользования поверхностными водными объектами или их частями.
Следовательно, нормативные правовые акты, касающиеся определения границ рыбоводных участков затрагивают права и законные интересы Российской Федерации (как собственника водных объектов) и неопределенного круга лиц - граждан, которым предоставлено право доступа к водным объектам общего пользования, бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд, а также которые имеют право на благоприятную окружающую среду.
В силу статьи 39 КАС РФ, содержащихся в пункте 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» данных прокурор в рамках предоставленных полномочий обратился в суд с настоящим исковым заявлением в защиту интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц.
Ввиду изложенного, довод административного ответчика об обязанности прокурора при подаче административного иска доказать нарушение прав, свобод и законных интересов граждан и неопределенного круга лиц отклоняется судом как противоречащий положениям законодательства и установленным обстоятельствам дела, поскольку исходя из приведенных положений законом гарантировано право прокурора на обращение с соответствующим иском, направленным на защиту интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц - потенциальных участников правоотношений в области охраны окружающей среды, связанных с охраной водных объектов, водных биоресурсов, в то время как несоблюдение требований к правильности определения границ рыбоводных участков создает предпосылки для причинения вреда водным объектам и водным биоресурсам, а также создает правовую неопределенность в правоотношениях, связанных с использованием водных объектов.
Таким образом, обращение прокурора в суд с иском в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц соответствует части 1 статьи 39 КАС РФ, Закону Российской Федерации от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», разъяснениям, содержащимся в пункте 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами».
Согласно части 2 статьи 4 Федерального закона от 02 июля 2013 года № 148-ФЗ «Об аквакультуре (рыбоводстве)» береговые линии (границы водных объектов) и (или) границы частей водных объектов, признаваемых рыбоводными участками, определяются в соответствии с требованиями Водного кодекса Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Порядок определения границ водных объектов и (или) их частей, участков континентального шельфа Российской Федерации и участков исключительной экономической зоны Российской Федерации, признаваемых рыбоводными участками (далее - границы рыбоводных участков), установлен соответствующими Правилами, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2014 года № 1183 (далее - Правила).
В соответствии с подпунктом «в» пункта 2 данных Правил определение границ рыбоводных участков в отношении рыбоводных участков во внутренних водах Российской Федерации, за исключением внутренних морских вод Российской Федерации, расположенных на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, а также во внутренних морских водах Российской Федерации и в территориальном море Российской Федерации, прилегающих к территории муниципального образования соответствующего субъекта Российской Федерации, осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Пунктом 11 Правил установлено, что на основании результатов рассмотрения предложений, а также инициативы органа государственной власти комиссия принимает решение об определении границ рыбоводного участка или об отказе в определении границ рыбоводного участка в случае несоответствия указанных предложений статье 4 Федерального закона от 02 июля 2013 года № 148-ФЗ «Об аквакультуре (рыбоводстве)» или пункту 9 настоящих Правил.
Решение комиссии оформляется протоколом, к которому прилагаются сведения о рыбоводных участках с указанием их границ, наименования водного объекта, муниципального образования (в случае если рыбоводный участок расположен на территории муниципального образования либо примыкает к территории муниципального образования), площади и вида водопользования, предусмотренного Водным кодексом Российской Федерации.
Орган государственной власти в течение 10 рабочих дней после подписания указанного в пункте 11 настоящих Правил протокола комиссии определяет границы рыбоводных участков посредством принятия правового акта, содержащего сведения о рыбоводных участках с указанием их границ, наименования водного объекта, муниципального образования (в случае если рыбоводный участок расположен на территории муниципального образования либо примыкает к территории муниципального образования), площади и вида водопользования, предусмотренного Водным кодексом Российской (пункт 12 Правил).
В силу положений подпункта «а» пункта 13 Правил орган государственной власти после принятия правового акта в течение 3 рабочих дней размещает на своем официальном сайте в сети «Интернет» правовой акт, а также протокол комиссии и схему водных объектов с нанесенными границами рыбоводных участков.
В целях определения границ рыбоводных участков орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации создает комиссию по определению границ рыбоводных участков (пункт 3 Правил), порядок деятельности которой определен приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 11 марта 2015 года№ 94.
В соответствии с пунктом 12.6.1 Положения о министерстве природных ресурсов и экологии Саратовской области, утвержденного 08 октября 2013 года № 537-П постановлением Правительства Саратовской области, к полномочиям министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области в сфере аквакультуры (рыболовства) относится определение территории Саратовской области береговых линий (границ водных объектов) и (или) границ частей водных объектов, признаваемых водными участками.
Для осуществления возложенных на министерство задач и функций министерство имеет право издавать правовые акты (приказы, распоряжения) по вопросам компетенции министерства (подпункт 4 пункта 14 Положения о министерстве).
Приказом министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 15 мая 2015 года № 219 создана комиссия по определению границ рыбоводных участков.
Как видно из материалов дела, 18 декабря 2019 года проведено заседание комиссии по определению границ рыбоводных участков.
На основании протокола заседания комиссии приказом министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 18 декабря 2019 года определены границы рыбоводных участков: на водохранилище на ручье, впадающем в реку Таловка на территории Калининского муниципального района Саратовской области; на водохранилище на реке Елань на территории Первомайского муниципального образования Балашовского муниципального района Саратовской области; на водохранилище на реке Елань на территории Первомайского муниципального образования Балашовского муниципального района Саратовской области; на водохранилище на реке Елань на территории Первомайского муниципального образования Балашовского муниципального района Саратовской области; на водохранилище на реке Старый Курдюм на территории Вязовского муниципального образования Татищевского муниципального района Саратовской области; на водохранилище на ручье без названия на территории Озерского муниципального образования Калининского муниципального района Саратовской области; на водохранилище на ручье без названия в 4 км западнее села Большая Дмитриевка на территории Лысогорского муниципального района Саратовской области; на водохранилище на реке Малая Идолга на территории Татищевского муниципального района Саратовской области; на водохранилище на реке Солянка, притоке реки Малый Узень на территории Малоузенского муниципального образования Питерского муниципального района Саратовской области; на водохранилище на реке Вязовка на территории Пугачевского муниципального района Саратовской области; на Волгоградском водохранилище на реке Волге на территории Красноармейского муниципального района Саратовской области.
Приказ министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 25 декабря 2019 года № 1052 «Об определении границ рыбоводных участков» обладает признаками нормативного правового акта, поскольку направлен на регулирование общественных отношений в сфере осуществления аквакультуры, затрагивающих неопределенный круг лиц, рассчитан на неоднократное применение, так как позволяет заниматься рыбоводством на выделенных рыбоводных участках неопределенному кругу лиц, направлен на изменение или прекращение существующих правоотношений, обязателен для неопределенного круга лиц в связи с использованием рыбоводного участка, издан управомоченным органом государственной власти - министерством природных ресурсов и экологии Саратовской области.
Протокол заседания комиссии и оспариваемый приказ от 25 декабря 2019 года № 1052 в соответствии с пунктом 13 Правил были размещены на сайте министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области в информационнотелекоммуникационной сети «Интернет» 25 декабря 2019 года (т. 2 л.д. 193).
В соответствии со статьей 5 Закона Саратовской области № 64-ЗСО от 26 июня 2006 года «О порядке обнародования и вступления в силу правовых актов органов государственной власти Саратовской области» постановления Губернатора области и Правительства области (кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную <данные изъяты>, или сведения конфиденциального характера), нормативные правовые акты иных органов исполнительной власти области подлежат официальному опубликованию в течение десяти дней со дня их подписания и размещению на официальных сайтах указанных органов в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».
На основании статьи 6 Закона Саратовской области № 64-ЗСО от 26 июня 2006 года «О порядке обнародования и вступления в силу правовых актов органов государственной власти Саратовской области» Официальным опубликованием законов области, постановлений областной Думы, имеющих нормативный характер, постановлений Губернатора области и Правительства области, нормативных правовых актов иных органов исполнительной власти области считается первая публикация их полного текста в газете «Саратовская областная газета «Регион 64», в «Собрании законодательства Саратовской области», первое размещение (опубликование) на сайте сетевого издания «Новости Саратовской губернии» (www.G-64.RU), сайте сетевого издания «Регион 64» (www.RE64.RU), «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru). В указанных официальных изданиях, за исключением «Официального интернет-портала правовой информации» (www.pravo.gov.ru), может также размещаться иная официальная информация в соответствии с законодательством. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 2 апреля 2014 года № 198 «О порядке опубликования законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru)» опубликование законов и иных нормативных правовых актов органов государственной власти области на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) осуществляется в течение десяти дней со дня их подписания. Нормативные правовые акты исполнительных органов области (за исключением нормативных правовых актов Губернатора области, Правительства области), подлежащие в соответствии с Федеральным законом государственной регистрации, подлежат официальному опубликованию в течение десяти дней после дня их государственной регистрации.
Приказ министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 25 декабря 2019 года № 1052 «Об определении границ рыбоводных участков» опубликован 04 декабря 2024 года на сайте сетевого издания «Новости Саратовской Губернии» (www.G-64.RU) (т. 2 л.д. 192).
Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Саратовской области (письмо от 15 января 2025 года № 64/02-101) на запрос суда сообщено, что приказ министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 25 декабря 2019 года № 1052 «Об определении границ рыбоводных участков» включен в федеральный регистр.
В соответствии с разъяснениями, данными в пункте 31 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», проверяя соблюдение порядка опубликования нормативного правового акта, необходимо учитывать, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.
Учитывая вышеизложенные правовые нормы и опубликование 25 декабря 2019 года приказа № 1052 на сайте министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», суд полагает, что данное обстоятельство не является основанием для признания недействующим оспариваемого приказа, поскольку имелась возможность ознакомиться с его содержанием, принять меры к его оспариванию.
Согласно подпункту «б» пункта 5 Правил указано, что орган государственной власти при определении границ рыбоводных участков учитывает, в том числе, заключения научных организаций, осуществляющих деятельность в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, а также в области аквакультуры (рыбоводства).
В силу пункта 10 Порядка деятельности комиссии по определению границ рыбоводных участков, утвержденного Приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 11 марта 2015 года № 94, секретарь Комиссии запрашивает заключения научных организаций, осуществляющих деятельность в области
рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, а также в области аквакультуры (рыбоводства).
Представитель министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области полагает, что процедура принятия нормативного правового акта не нарушена, поскольку приказом министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 15 мая 2015 года № 219 создана комиссия по определению границ рыбоводных участков, в состав которой включена кандидатура заместителя руководителя Саратовского филиала ФГБНУ «Всероссийский научно- исследовательский институт рыболовного хозяйства и океанологии» ФИО8 В ходе заседания комиссии ФИО8 озвучивал позицию ФГБНУ «Всероссийский научно-исследовательский институт рыболовного хозяйства и океанологии» о возможности или невозможности размещения рыболовного участка на том или ином водном объекте, что, по сути, является заключением, которое органу государственной власти надлежит учитывать при определении границ рыбоводных участков. Кроме того, правовые акты, имеющие большую юридическую силу, не содержат требований относительно порядка и формы получения указанных заключений. Министерством природных ресурсов и экологии по Саратовской области направлялось обращение в Саратовский филиал ФГБНУ «Всероссийский научно-исследовательский институт рыболовного хозяйства и океанологии» о предоставлении заключения о возможности размещения рыбоводных участков, расположенных на территории Саратовской области, на которое был получен ответ о том, что выдача запрашиваемого заключения возможна только на договорной основе по установленному прейскуранту цен.
Допрошенный в судебном заседании свидетель ФИО8 пояснил, что он был включен в состав комиссии по определению границ рыбоводных участков на территории Саратовской области, присутствовал на заседании комиссии, давал устное заключение относительно возможности или невозможности создания рыбоводного участка.
Вместе с тем из сообщений ФГБНУ «Всероссийский научно- исследовательский институт рыболовного хозяйства и океанологии», Положения о Саратовском филиале ФГБНУ «Всероссийский научно-исследовательский институт рыболовного хозяйства и океанологии», Устава ФГБНУ «Всероссийский научно- исследовательский институт рыболовного хозяйства и океанологии» следует, что Саратовский филиал ФГБНУ «Всероссийский научно-исследовательский институт рыболовного хозяйства и океанологии» в 2019 году реорганизован путем присоединения к ФГБНУ «Всероссийский научно-исследовательский институт рыболовного хозяйства и океанологии». Согласно приказам ФГБНУ «Всероссийский научно-исследовательский институт рыболовного хозяйства и океанологии» № 71 от 14 февраля 2019 года и № 131 от 06 марта 2019 года деятельность филиала, не связанная с выполнением Государственного задания, должна осуществляться в рамках приносящей доход деятельности, согласно утвержденном прейскуранту. Выдача заключений о возможности размещения рыболовных участков на водных объектах зоны ответственности Саратовским филиалом ФГБНУ «Всероссийский научно-исследовательский институт рыболовного хозяйства и океанологии» не включена в Г осударственное задание, выполняемое в рамках бюджетного финансирования. Выдача заключения о возможности размещения рыбоводных участков на территории Саратовской области возможна только на договорной основе. Таким образом, включение в состав комиссии согласно пункту 3 Правил определения границ водных объектов и (или) их частей, участков континентального шельфа Российской Федерации и участков исключительной экономической зоны Российской Федерации, признаваемых рыболовными участками, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2014 года № 1183 научных организаций и (или) федеральных государственных бюджетных учреждений, осуществляющих деятельность в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, а также в области аквакультуры (рыболовства) не является выполнением пункта 5 указанных правил (т. 1 л.д. 105, т. 2 155-185, т. 3 л.д. 190- 191).
При таких обстоятельствах, министерством природы и экологии Саратовской области нарушена процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта при определении границ рыбоводных участков.
Допущенное министерством природы и экологии Саратовской области нарушение процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта является существенным, поскольку согласно пунктам «в», «д», «к» части 1 статьи 72, части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы владения, пользования и распоряжения водными и другими природными ресурсами; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; водное законодательство, законодательство об охране окружающей среды. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Основными принципами водного законодательства, на которых должны быть основаны изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты, являются: значимость водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека. Регулирование водных отношений осуществляется исходя из представления о водном объекте как о важнейшей составной части окружающей среды, среде обитания объектов животного и растительного мира, в том числе водных биологических ресурсов, как о природном ресурсе, используемом человеком для личных и бытовых нужд, осуществления хозяйственной и иной деятельности, и одновременно как об объекте права собственности и иных прав; приоритет охраны водных объектов перед их использованием. Использование водных объектов не должно оказывать негативное воздействие на окружающую среду (пункты 1 и 2 части 1 статьи 3 Водного кодекса Российской Федерации).
В силу статей 2, 3, 51.1 Водного кодекса Российской Федерации, статьи 22 Федерального закона от 24 апреля 1995 года № 52-ФЗ «О животном мире», статьи 3 Федерального закона от 02 июля 2013 года № 148-ФЗ «Об аквакультуре (рыбоводстве)» использование водных объектов в целях хозяйственной деятельности не должно оказывать негативное воздействие на окружающую среду; при осуществлении хозяйственной деятельности должны предусматриваться и проводиться мероприятия по сохранению среды обитания объектов животного мира и условий их размножения, нагула, отдыха и путей миграции, а также по обеспечению неприкосновенности защитных участков территорий и акваторий; при этом рыбоводство должно осуществляться способами, не допускающими нанесения ущерба окружающей среде и водным биологическим ресурсам.
В соответствии с пунктом 3 части 3 статьи 3 Федерального закона от 02 июля 2013 года № 148-ФЗ «Об аквакультуре (рыбоводстве)» правовое регулирование
отношений в области аквакультуры (рыбоводства) осуществляется, на принципе участия граждан, общественных объединений, объединений юридических лиц (ассоциаций и союзов) в решении вопросов, касающихся аквакультуры (рыбоводства), согласно которому указанные субъекты имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых способствует развитию аквакультуры (рыбоводства), а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством.
Из этого исходит и Правительство Российской Федерации, закрепляя в пункте 5 Правил положение о том, что орган государственной власти при определении границ рыбоводных участков учитывает заключения научных организаций, осуществляющих деятельность в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, а также в области аквакультуры (рыбоводства).
Согласно рекомендациям по содержанию заключения научной организации, принимаемого во внимание при установлении границ рыбоводных участков в соответствии с Правилами, размещенным на сайте Федерального агентства по рыболовству, в нем должна быть отражена следующая информация: сведения о наличии или отсутствии на акватории, планируемой под рыбоводный участок, редких и охраняемых видов водных ресурсов и кормовых организмов, занесенных в Красную книгу России, Красные книги субъектов Российской Федерации с перечислением видов; сведения о наличии или отсутствии на акватории, планируемой под рыбоводный участок, особо ценных и ценных видов водных биоресурсов с перечислением видов водных ресурсов; сведения о наличии или отсутствии на акватории, планируемой под рыбоводный участок, нерестищ, зимивальных ям, нагульных угодий, миграционных путей водных ресурсов, не относящихся к особо ценным или ценным видам водных биоресурсов с указанием видов водных биоресурсов и расположениях этих особо значимых местообитаний; сведения об осуществлении на акватории, планируемой под рыбоводный участок, добычи (вылова) водных биоресурсов для целей искусственного воспроизводства, для обеспечения традиционного образа жизни коренных и малых народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации; рекомендации о виде (видах) аквакультуры, которые предпочтительнее осуществлять на данном рыбоводном участке и наиболее предпочтительных объектах аквакультуры; рекомендации о мероприятиях по охране окружающей среды, водных объектов и других природных ресурсов.
Предоставление заинтересованными лицами обществом с ограниченной ответственностью «Регион групп», индивидуальным предпринимателем ФИО5, индивидуальным предпринимателем ФИО6 заключений от 22 января 2025 года Саратовского филиала ГНЦ РФ ФГБНУ «ВНИРО» о возможности формирования рыбоводных участков на Волгорадском водохранилище (река Волга) на территории Красноармейского муниципального района Саратовской области, на водохранилище на реке Солянка, протоке реки Малый Узень на территории Малоузенского муниципального образования Питерского муниципального района Саратовской области, на водохранилище на реке Вязовка на территории Пугачевского муниципального района Саратовской области (т. 5 л.д. 42 - 155), обществом с ограниченной ответственностью «Регион групп» справок об уровне воды 2016-2018 годов, протоколов количественного химического анализа 2017-2022 годов, заключения от 15 ноября 2024 года Волго-Камского территориального управления о согласовании планируемой деятельности по документации «Проект рыбоводного хозяйства по воспроизводству и выращиванию осетровых в заливе села Ахмат», Оценки воздействия на водные биологические ресурсы и среду их обитания планируемых работ по объекту: «Проект рыбоводного хозяйства по воспроизводству и выращиванию осетровых в заливе реки Волги вблизи села Ахмат Красноармейского района Саратовской области» 2024 года, платежных документов и УПД хозяйственной деятельности 2020 года, заявлений об определении границ рыбоводного участка, схемы предлагаемых границ рыбоводного участка (т. 5 л.д. 1-41), индивидуальным предпринимателем ФИО5 актов выпуска, химических анализов воды квитанций об оплате ремонта плотины, штрафа, закупке водоочистительного оборудования, благодарственного письма (т. 4 191-248) не может свидетельствовать о соблюдении министерством природных ресурсов и экологии Саратовской области процедуры принятия нормативного правового акта в отношении формирования рыбоводных участков на Волгорадском водохранилище (река Волга) на территории Красноармейского муниципального района Саратовской области, на водохранилище на реке Солянка, протоке реки Малый Узень на территории Малоузенского муниципального образования Питерского муниципального района Саратовской области, на водохранилище на реке Вязовка на территории Пугачевского муниципального района Саратовской области, так как указанные заключения научной организации были изготовлены в 2025 году, предметом обсуждения на заседании комиссии по определению границ рыбоводных участков 18 декабря 2019 года не являлись, а в силу требований пункта 23 Порядка деятельности комиссии по определению границ рыбоводных участков, утвержденного Приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 11 марта 2015 года № 94, комиссия принимает решение об определении границ рыбоводных участков с учетом заключений научных организаций, осуществляющих деятельность в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, а также в области аквакультуры (рыбоводства). Отсутствие заключения научной организации при принятии оспариваемого приказа не отвечает целям использования водных объектов, а именно: не позволяет определить при определении границ спорных рыбоводных участков отсутствие негативного воздействия на окружающую среду, обеспечение неприкосновенности защитных участков территорий и акваторий; осуществление рыбоводства способами, не допускающими нанесения ущерба окружающей среде и водным биологическим ресурсам.
Представители заинтересованных лиц администрации Пугачевского муниципального района Саратовской области и администрации Клинцовского муниципального образования Пугачевского муниципального района Саратовской области также полагали, что при определении границ рыбоводного участка на водохранилище на реке Вязовка на территории Пугачевского муниципального района Саратовской области, министерством природы и экологии Саратовской области не было учтено мнение жителей Клинцовского муниципального образования Пугачевского района Саратовской области, для которых указанный водный объект является жизненно важным для нужд населения (единственный источник водоснабжения).
Анализируя пункт 3 части 3 статьи 3 Федерального закона от 02 июля 2013 года № 148-ФЗ «Об аквакультуре (рыбоводстве)», подпункт «а» пункта 5, пункты 6, 7 Правил, пункт 10 Порядка деятельности комиссии по определению границ рыбоводных участков, утвержденного Приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 11 марта 2015 года № 94, суд приходит к выводу о том, что граждане, общественные объединения, юридические лица, крестьянские (фермерские) хозяйства и индивидуальные предприниматели, объединения юридических лиц имеют право при подготовки решений, реализация которых может оказать воздействие на водные объекты при их использовании и охране, в порядке и в формах, которые установлены законодательством Российской Федерации ознакомится с информацией, размещенной на официальном сайте органа государственной власти, в чьи полномочия входит определение границ рыбоводных участков, а также направить в данный орган свои предложения и замечания (пункт 7 Правил) либо непосредственного обратиться в данный орган с заявлением об установлении или изменении таких границ (подпункт «а» пункта 5 Правил).
Из материалов дела следует, что 03 октября 2019 года министерством природных ресурсов и экологии Саратовской области главе Пугачевского муниципального района Саратовской области направлено письмо с целью предоставления информации по вопросу размещения рыбоводного участка, наличии или отсутствии в месте предполагаемого рыбоводного участка зон отдыха населения, о хозяйственной деятельности на данном водном объекте, а также значимости данного водного объекта для нужд местного населения и инфраструктуры Пугачевского муниципального района (т. 1 л.д. 204).
05 ноября 2019 года за исх. № 4047 (вх. № 15940 от 07 ноября 2019 года) администрацией Пугачевского муниципального района Саратовской области был дан ответ, согласно которому администрация сообщила, что на реке Вязовка расположены два пруда, находящиеся на балансе администрации Клинцовского муниципального образования. Пруды были построены для водоснабжения с. Клинцовка. «Вязовский Нижний» пруд является основным источником водоснабжения. «Вязовский Верхний» пруд резервный для наполнения «Вязовского Нижнего» пруда и ежегодный осенний сброс воды повлияет на сохранность разведенной рыбы. Данные водные объекты являются жизненно важными для нужд местного населения и инфраструктуры Клинцовского муниципального образования. Зоны отдыха населения и хозяйственная деятельность на реке отсутствует. Учитывая значимость водного объекта администрация возражает и считает невозможным размещение рыбоводного участка на реке Вязовка.
Кроме того, 05 ноября 2019 года за исх. № 4047 (вх. № 17241 от 28 ноября 2019 года) администрацией Пугачевского муниципального района Саратовской области был дан ответ, согласно которому администрация сообщила, что на реке Вязовка расположены два пруда, находящиеся на балансе администрации Клинцовского муниципального образования. Пруды были построены для водоснабжения с. Клинцовка. Данные водные объекты являются жизненно важными для нужд местного населения и инфраструктуры Клинцовского муниципального образования. Зоны отдыха населения и хозяйственная деятельность на реке отсутствует. Учитывая значимость водного объекта администрация не возражает в размещении рыбоводного участка на реке Вязовка.
Из постановления об отказе в возбуждении уголовного дела от 20 апреля 2024 года ОЭБиПК МО МВД России «Пугачевский» Саратовской области следует, что в ходе проведения процессуальной проверки было установлено, что письмо от 05 ноября 2019 года № 4047, в котором администрация не возражала против образования рыбоводного участка, не было согласовано с главой Пугачевского муниципального района, сотрудниками администрации не подготавливалось, составлено не в соответствии с требованиями инструкции по делопроизводству, направлено в министерство природных ресурсов и экологии Саратовской области не посредством системы электронного документооборота, позволяющего идентифицировать отправителя, а через электронную почту. При этом достоверное письмо было направлено в министерство природных ресурсов и экологии Саратовской области посредством системы электронного документооборота и зарегистрировано в установленном порядке.
При таких обстоятельствах, при поступлении из администрации Пугачевского муниципального района противоречивой информации, изложенной в двух ответах, датированных от одной даты и за одним и тем же входящим номером министерством природных ресурсов и экологии Саратовской области меры к утонению сведений, поступивших из администрации Пугачевского муниципального района, министерством природных ресурсов и экологии Саратовской области не предпринимались, а на заседании комиссии, как пояснил представитель административного ответчика, учитывался ответ, поступивший из администрации Пугачевского муниципального района Саратовской области 28 ноября 2019 года за вх. №1724.
В соответствии с частью 3 статьи 4 Федерального закона от 02 июля 2013 года № 148-ФЗ «Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в обводненных карьерах и прудах (в том числе образованных водоподпорными сооружениями на водотоках), а также на водных объектах, используемых в процессе функционирования мелиоративных систем, включая ирригационные системы, рыбоводные участки не выделяются.
Обращаясь в суд с административным исковым заявлением, прокурор, в том числе, указал, что административным ответчиком границы рыбоводного участка установлены на водном объекте пруд «Вязовский Нижний» (пункт 11 оспариваемого приказа).
Заинтересованным лицом индивидуальным предпринимателем ФИО5 представлено экспертное исследование № 25 общества с ограниченной ответственностью «Эксперт-консалтинг» от 30 января 2025 года, из которого следует, что вид водного объекта, на котором определены границы рыбоводного участка (пункт 11 оспариваемого приказ) - водохранилище.
Понятие пруд в законодательстве отсутствует, между тем, имеется Государственный стандарт Союза ССР (ГОСТ 19179-73) «Гидрология суши. Термины и определения», введенного в действие Постановлением Госстандарта СССР от 29 октября 1973 года № 2394, в котором в пункте 177 дано понятие водохранилища - это искусственный водоем, образованный водоподпорным сооружением на водотоке с целью хранения воды и регулирования стока, а в пункте 178 дано понятие пруда - это мелководное водохранилище площадью не более 1 км2.
По смыслу вышеназванных норм права, к землям водного фонда относится пруд, который является мелководным водохранилищем, не имеющим гидравлической связи с иными водными объектами и не входящий в сеть водотоков и водоемов, площадь которого не может превышать 1 км2.
В соответствии с Законом Саратовской области от 09 ноября 2007 года № 231-3CO «О разграничении муниципального имущества между Пугачевским муниципальным районом Саратовской области и вновь образованными поселениями, входящими в его состав» 30 ноября 2007 года по акту приема-передачи объектов муниципальной собственности Пугачевского муниципального района в муниципальную собственность Клинцовского муниципального образования Пугачевского муниципального района было передано имущество, в том числе пруд «Вязовский Нижний», в реестре муниципальной собственности Клинцовского муниципального образования Пугачевского муниципального района Саратовской области числится плотина на питьевом пруду «Вязовский Нижний» (т. 2 л.д. 201-206, 212-213).
Согласно заключению специалиста в области кадастровой деятельности индивидуального предпринимателя ФИО9 от 09 января 2025 года объект 1 (обозначенный на обзорной карте приложения 1) площадью 480000,00 кв.м, расположенный в 3 641 м северо-западнее с. Клинцовка Саратовской области, совпадает по параметрам указанным в Выписке из реестра муниципальной собственности Клинцовского муниципального образования Пугачевского муниципального района Саратовской области на 05 декабря 2024 года с прудом «Вязовский Нижний» (т. 3 л.д. 83-92).
Из Выписки из Единого государственного реестра недвижимости следует, что в Едином государственном реестре недвижимости имеются сведения о сооружении водозаборном с кадастровым номером №, расположенном по адресу: <адрес> (т. 2 л.д. 214-215).
07 декабря 2022 года между министерством природных ресурсов и экологии Саратовской области и дачным потребительским кооперативом «Водолей» заключен договор водопользования, предметом которого является пользование участком реки Вязовка, место осуществления водопользования - село Клинцовка Клинцовского муниципального образования Пугачевского муниципального района Саратовской области.
По сообщению Нижне-Волжского бассейнового водного управления от 12 ноября 2021 года № 3028 сведения о пруде «Вязовский Нижний» на территории Клинцовского муниципального образования Пугачевского муниципального района Саратовской области в государственном водном реестре отсутствуют.
В соответствии со статьей 31 Водного кодекса Российской Федерации государственный водный реестр представляет собой систематизированный свод документированных сведений о водных объектах, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, собственности физических лиц, юридических лиц, об их использовании, о речных бассейнах, о бассейновых округах (часть 1).
В части 2 статьи 31 Водного кодекса Российской Федерации указано, что в государственном водном реестре осуществляется государственная регистрация договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование, перехода прав и обязанностей по договорам водопользования, а также прекращения договора водопользования.
Государственный водный реестр создается в целях информационного обеспечения комплексного использования водных объектов, целевого использования водных объектов, их охраны, а также в целях планирования и разработки мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий (часть 3 статьи 31 Водного кодекса Российской Федерации).
Таким образом, государственный водный реестр представляет собой лишь систематизированный свод документированных сведений о водных объектах и создается в целях информационного обеспечения комплексного использования водных объектов, целевого использования водных объектов, их охраны, а также в целях планирования и разработки мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий, при этом, государственный водный реестр не является единственным источником сведений о существовании водных объектов и о субъектах права собственности на них.
Доводы заинтересованных лиц, приведенные относительно убытков, которые могут быть понесены в случае признания недействующим оспариваемого нормативного правового акта, не могут быть приняты во внимание, поскольку убытки не являются предметом рассмотрения по данному административному делу.
При таких обстоятельствах административное исковое заявление Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц о признании недействующим приказа министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 25 декабря 2019 года № 1052 «Об определении границ рыболовных участков» в части определения границ рыбоводных участков: на водохранилище на ручье, впадающем в реку Таловка на территории Калининского муниципального района Саратовской области (пункт 1); на водохранилище на реке Елань на территории Первомайского муниципального образования Балашовского муниципального района Саратовской области (пункт 2); на водохранилище на реке Елань на территории Первомайского муниципального образования Балашовского муниципального района Саратовской области (пункт 3); на водохранилище на реке Елань на территории Первомайского муниципального образования Балашовского муниципального района Саратовской области (пункт 4); на водохранилище на реке Старый Курдюм на территории Вязовского муниципального образования Татищевского муниципального района Саратовской области (пункт 5); на водохранилище на ручье без названия на территории Озерского муниципального образования Калининского муниципального района Саратовской области (пункт 7); на водохранилище на ручье без названия в 4 км западнее села Большая Дмитриевка на территории Лысогорского муниципального района Саратовской области (пункт 8); на водохранилище на реке Малая Идолга на территории Татищевского муниципального района Саратовской области (пункт 9); на водохранилище на реке Солянка, притоке реки Малый Узень на территории Малоузенского муниципального образования Питерского муниципального района Саратовской области (пункт 10); на водохранилище на реке Вязовка на территории Пугачевского муниципального района Саратовской области (пункт 11); на Волгоградском водохранилище на реке Волге на территории Красноармейского муниципального района Саратовской области (пункт 12) является обоснованным и подлежит удовлетворению.
В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.
С учетом того, что приказ министерства экологии и природных ресурсов по своему правовому содержанию является нормативным правовым актом, принят с нарушением процедуры, противоречит приведенным выше положениям федерального законодательства, имеющим большую юридическую силу, он подлежит признанию недействующим, исходя из разъяснений, содержащихся в пункте 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», со дня его принятия министерством природных ресурсов и экологии Саратовской области.
Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
признать недействующим со дня принятия приказ министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 25 декабря 2019 года № 1052 «Об определении границ рыбоводных участков» в части определения границ рыбоводных участков: на водохранилище на ручье, впадающем в реку Таловка на территории Калининского муниципального района Саратовской области (пункт 1); на водохранилище на реке Елань на территории Первомайского муниципального образования Балашовского муниципального района Саратовской области (пункт 2); на водохранилище на реке Елань на территории Первомайского муниципального образования Балашовского муниципального района Саратовской области (пункт 3); на водохранилище на реке Елань на территории Первомайского муниципального образования Балашовского муниципального района Саратовской области (пункт 4); на водохранилище на реке Старый Курдюм на территории Вязовского муниципального образования Татищевского муниципального района Саратовской области (пункт 5); на водохранилище на ручье без названия на территории Озерского муниципального образования Калининского муниципального района Саратовской области (пункт 7); на водохранилище на ручье без названия в 4 км западнее села Большая Дмитриевка на территории Лысогорского муниципального района Саратовской области (пункт 8); на водохранилище на реке Малая Идолга на территории Татищевского муниципального района Саратовской области (пункт 9); на водохранилище на реке Солянка, притоке реки Малый Узень на территории Малоузенского муниципального образования Питерского муниципального района Саратовской области (пункт 10); на водохранилище на реке Вязовка на территории Пугачевского муниципального района Саратовской области (пункт 11); на Волгоградском водохранилище на реке Волге на территории Красноармейского муниципального района Саратовской области (пункт 12).
Решение суда или сообщение о его принятии в течение одного месяца после вступления в законную силу в соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации подлежит опубликованию в средстве массовой информации, в котором был опубликован оспариваемый нормативный правовой акт.
Решение может быть обжаловано в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции через Саратовский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Председательствующий Е.В. Аршинова