Решение по делу № 2А-2592/2025 от 21.04.2025

Производство № 2а-2592/2025

УИД 28RS0004-01-2025-003282-58

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

«21» апреля 2025 года г. Благовещенск

Благовещенский городской суд Амурской области в составе:

председательствующего судьи Стеблиной М.В.,

при секретаре Тицкой О.А.,

с участием помощника Благовещенского межрайонного природоохранного прокурора Амурской области Глумова В.А., представителя административных ответчиков ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Благовещенского межрайонного природоохранного прокурора Амурской области к правительству Амурской области, Министерству природных ресурсов Амурской области о признании незаконным бездействия, выразившегося в ненадлежащей реализации возложенных полномочий в сфере обращения с отходами, возложении обязанности устранить допущенные нарушения,

УСТАНОВИЛ:

Благовещенский межрайонный природоохранный прокурор, действуя в интересах неопределенного круга лиц, муниципальных образований, обратился в суд с данным административным исковым заявлением, указав в обоснование, что по результатам проведенной надзорным органом проверки деятельности министерства природных ресурсов Амурской области выявлены нарушения требований действующего законодательства в сфере обращения с отходами.

Закон об отходах к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами относит организацию деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению ТКО

Статьями 3, 4 Закона Амурской области от 10 мая 2016 года № 679-ОЗ «О разграничении полномочий органов государственной власти Амурской области в сфере обращения с отходами производства и потребления» определены полномочия Правительства Амурской области и министерства природных ресурсов Амурской области в сфере обращения с отходами.

Министерство природных ресурсов Амурской области осуществляет исполнение полномочий по проведению на территории области государственной политики в сфере обращения с отходами, разрабатывает и утверждает территориальную схему обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, разрабатывает и реализует региональную программу в сфере обращения с отходами, в том числе с ТКО, участвует в разработке и выполнении федеральных программ в сфере обращения с отходами.

Территориальная схема обращения с отходами Амурской области утверждена приказом Министерства от 23 декабря 2024 года № 651-ОД, в соответствии с которой территория области разделена на 5 кластеров, в каждом из которых обращение с ТКО осуществляется региональными операторами, зоны деятельности операторов определяются на основании зонирования территории Амурской области.

Кластер № 1 включает в себя г. Зея, г. Тында, Сковородинский район, Зейский муниципальный округ, Магдагачинский район, Тындинский муниципальный округ, региональным оператором выступает ООО «Спецэкомаш».

Приложением № 9 территориальной схемы определены перегрузочные станции, в том числе на территории кластера № 1, некоторые из которых не соответствуют положениям законодательства и не могут использоваться в качестве таковых.

Так, земельный участок с кадастровым номером *** определен как место накопления отходов – мусороперегрузочная станция на территории г. Зея. Отходы, накопленные на указанном земельном участке, транспортируются на полигон, находящийся в г. Свободном Амурской области (360 километров составляет расчетная продолжительность маршрута).

Земельный участок расположен в границах приаэродромной территории аэропорта Зея, 6 подзона, тип: охранная зона транспорта, на которой запрещается размещать объекты, способствующие привлечению и массовому скоплению птиц.

Пунктом 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 02.12.2017 № 1460 установлено, что до 1 сентября 2024 г. собственники объектов по обращению с твердыми коммунальными отходами, пищевыми и биологическими отходами, расположенных в границах шестой подзоны приаэродромной территории, обязаны обеспечить проведение орнитологического исследования на предмет отсутствия факторов, способствующих привлечению и массовому скоплению птиц, и (или) достаточности мер защиты объекта по обращению с отходами от привлечения и массового скопления птиц

По настоящее время орнитологическое обследование земельного участка не проведено, его использование в целях обращения с отходами запрещено. В связи с чем, Министерством при определении в территориальной схеме земельного участка для организации объекта по обращению с отходами не учтены действующие ограничения на его использование.

В целях устранения выявленных нарушений Благовещенским межрайонным природоохранным прокурором министру природных ресурсов области неоднократно вносились представления (28.02.2023, 05.12.2024) по вопросу надлежащей реализации возложенных полномочий по организации и осуществлению деятельности в области обращения с отходами на территориях кластера № 1. Тем не менее, нарушения до настоящего времени не устранены.

Иных мест для накопления или размещения отходов, образующихся на территории г. Зея и Зейского муниципального округа, не имеется.

Таким образом, собранные региональным оператором ООО «Спецэкомаш» и операторами на территории г. Зея, Зейского муниципального округа отходы транспортируются на земельный участок - место временного их накопления, которое не соответствует вышеуказанным положениям законодательства.

Указанное бездействие ответчиков, выраженное в ненадлежащей организации возложенных полномочий по проведению государственной политики в сфере обращения с отходами приводит к тому, что предусмотренные Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации цели и стратегические задачи развития в сфере обращения с отходами не будут достигнуты, в том числе в рамках национального проекта «Экологическое благополучие».

Отсутствие эффективной системы управления отходами ведет к их скоплению в неустановленных местах и образованию несанкционированных свалок. При этом отравляются и загрязняются огромные площади плодородной земли, искажается ландшафт, разрушается среда обитания живых существ, в том числе человека, что влечет угрозу нарушения гарантированного статьей 42 Конституции Российской Федерации права граждан на благоприятную окружающую среду.

На основании изложенного просит суд:

признать незаконным бездействие Правительства Амурской области, министерства природных ресурсов Амурской области, выраженное в ненадлежащей реализации возложенных полномочий в сфере обращения с отходами, что привело к отсутствию места накопления отходов на территорий г. Зея, Зейского муниципального округа, отвечающего требованиям законодательства и необходимого для соблюдения схемы потоков, представленной (утвержденной) положением 8 территориальной схемы обращения с отходами Амурской области, утвержденной приказом министерства природных ресурсов Амурской области от 23.12.2024 № 651-ОД;

возложить на Правительство Амурской области, министерство природных ресурсов Амурской области обязанность в течение 24 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу в пределах имеющихся (возложенных) полномочий обеспечить наличие, в том числе путем создания на территории г. Зея, Зейского муниципального округа Амурской области места накопления отходов, отвечающего требованиям природоохранного, санитарно-эпидемиологического, иного законодательства и необходимого для соблюдения схемы потоков, предусмотренной приложением 8 территориальной обращения с отходами Амурской области.

В судебном заседании помощник Благовещенского межрайонного природоохранного прокурора Амурской области Глумов В.А. на доводах иска настаивал. Дополнительно пояснил, что места накопления отходов на территории г. Зея и Зейского муниципального округа, определенные в качестве таковых Министерством при разработке Территориальной схемы обращения с отходами, не соответствуют требованиям действующего законодательства. Выбранный прокурором способ защиты нарушенного права в виде оспаривания бездействия является в данном случае единственно возможным, поскольку оспаривание самого НПА повлечет для граждан неблагоприятные последствия, в том числе увеличение тарифов. Относительно способа восстановления нарушенного права указал, что выбранный прокурором способ предполагает, что Министерство должно будет найти иной земельный участок на территории г. Зея, соответствующий требованиям законодательства в области обращения с отходами и закрепить его в качестве места накопления отходов, внеся в Территориальную схему соответствующие изменения.

Представитель административных ответчиков ФИО1 с заявленными требованиями не согласилась, указав, что предметом спора является создание на территории г. Зея и Зейского муниципального округа Амурской области места накопления отходов, отвечающего требованиям законодательства. Вместе с тем, приложением № 8 Территориальной схемы обращения с отходами, утв. приказом министерства № 651-ОД от 23 декабря 2024 года земельный участок с кадастровым номером *** определен как место накопления отходов – перегрузочная станция. Таким образом, место накопления отходов Территориальной схемой определено. Кроме того, согласно частям 2, 3 статьи 8 Федерального закона № 89-ФЗ, п. 3 Правил обустройства мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов и ведения их реестра, утв. Постановлением Правительства РФ от 31 августа 2018 года № 1039, создание и содержание мест (площадок) накопления ТКО относится к полномочиям органов местного самоуправления, а не к полномочиям органов исполнительной власти субъекта РФ. Указанные положения законодательства распространяются и на места временного накопления отходов, что отражено в кассационном определении Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 15 января 2025 года по делу 88а-275/2025. Отметила, что в данном случае не ясен предмет иска, непонятно какие конкретные действия должны совершить административные ответчики с учетом того, что место накопления отходов в г. Зея и Зейском муниципальном округе Территориальной схемой определено, а создание и содержание мест накопления ТКО возложено на органы местного самоуправления. Просит в иске отказать

Заинтересованные лица ООО «Спецэкомаш», администрация г. Зея, Зейского муниципального округа в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом. Руководствуясь статьей 150 КАС РФ, суд определил рассмотреть административное дело в отсутствие неявившихся лиц.

Согласно письменному отзыву ООО «СПЕЦЭКОМАШ» на заявленные требования, Общество является региональным оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами, выполняет обязательства по заключенному с Министерством соглашению об организации деятельности по обращению с ТКО на территории зоны «Кластер 1». Региональный оператор в своей деятельности в обязательном порядке руководствуется и неукоснительно соблюдает Территориальную схему обращения с отходами Амурской области, которая ежегодно утверждается министерством природных ресурсов Амурской области. В соответствии с Территориальной схемой, утв. приказом № 651-ОД от 23 декабря 2023 года на период 2019-2030 годов, земельный участок с кадастровым номером *** используется в качестве мусороперегрузочной станции для ТКО с целью их дальнейшего транспортирования на полигон в г. Свободный. В отношении ООО «СПЕЦЭКОМАШ» со стороны надзорных и контролирующих органов неоднократно выносились предостережения по поводу правомерности использования данного земельного участка ввиду его нахождения на приаэродромной территории, однако региональный оператор не может самовольно прекратить использование данного участка для своей хозяйственной деятельности, поскольку данная обязанность возложена на него в силу действующего законодательства. В настоящее время на территории Зейского муниципального округа определено новое место перегрузочной станции (***), однако, его использование возможно с момента оборудования земельного участка, находящегося в муниципальной собственности.

Выслушав пояснения явившихся лиц, исследовав представленные материалы, суд приходит к следующим выводам.

В силу положений частей 1, 2 статьи 39, части 4 статьи 218 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, если полагает, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Положениями статьи 42 Конституции Российской Федерации, статьи 11 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и статьи 8 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» установлено, что каждый гражданин Российской Федерации имеет право на благоприятную окружающую среду.

Согласно статье 1 Федерального закона N 52-ФЗ, санитарно-эпидемиологические требования - обязательные требования к обеспечению безопасности и (или) безвредности для человека факторов среды обитания, условий деятельности юридических лиц и граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, используемых ими территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, транспортных средств, несоблюдение которых создает угрозу жизни или здоровью человека, угрозу возникновения и распространения заболеваний и которые устанавливаются государственными санитарно-эпидемиологическими правилами и гигиеническими нормативами, а в отношении безопасности продукции и связанных с требованиями к продукции процессов ее производства, хранения, перевозки, реализации, эксплуатации, применения (использования) и утилизации, которые устанавливаются документами, принятыми в соответствии с международными договорами Российской Федерации, и техническими регламентами.

Правовые основы обращения с отходами производства и потребления, то есть с веществами или предметами, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, определяет Федеральный закон от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее - Закон об отходах производства и потребления).

Обращение с отходами - деятельность по сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов (абзац четвертый пункта 1 статьи 1 упомянутого выше Федерального закона).

Под накоплением отходов в силу пункта 17 статьи 1 указанного Закона понимается складирование отходов в целях их дальнейших обработки, утилизации, обезвреживания, размещения на срок не более чем одиннадцать месяцев, если иной срок не предусмотрен настоящим Федеральным законом.

На основании пункта 1 статьи 13.3 Закона об отходах производства и потребления в целях организации и осуществления деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов утверждаются территориальные схемы обращения с отходами и федеральная схема обращения с твердыми коммунальными отходами. Территориальная схема обращения с отходами разрабатывается и утверждается уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с документами территориального планирования (пункт 2 указанной статьи).

Территориальная схема обращения с отходами включает в себя, в частности, данные о нахождении мест накопления отходов на территории субъекта Российской Федерации; схему потоков отходов от источников их образования до объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов, объектов размещения отходов, включенных в государственный реестр объектов размещения отходов (пункты 1, 3 статьи 13.3 Закона N 89-ФЗ).

Содержание территориальной схемы обращения с отходами (на момент утверждения действующей схемы) было определено Правилами разработки, общественного обсуждения, утверждения, корректировки территориальных схем в области обращения с отходами производства и потребления, в том числе с твердыми коммунальными отходами, а также требованиями к составу и содержанию таких схем, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 22.09.2018 № 1130.

В соответствии с пунктом 5 данных правил территориальная схема включает, кроме прочего, следующие разделы: нахождение источников образования отходов; места накопления отходов; места нахождения объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов и объектов размещения отходов, включенных в государственный реестр объектов размещения отходов; схема потоков отходов от источников их образования до объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов и объектов размещения отходов, включенных в государственный реестр объектов размещения отходов.

При этом раздел «Места накопления отходов» содержит данные о нахождении мест накопления отходов (с нанесением их на карту субъекта Российской Федерации) в соответствии со схемами размещения мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов и реестрами мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов, а также данные о необходимом количестве контейнеров и бункеров в соответствующей зоне деятельности регионального оператора, данные о количестве контейнеров и бункеров, планируемых к приобретению региональным оператором по годам (пункт 9 названных правил).

Как установлено судом, 23 декабря 2024 года Министерством природных ресурсов Амурской области издан приказ № 651-ОД «Об утверждении Территориальной схемы обращения с отходами Амурской области».

Согласно разделу 1 Территориальная схема является частью и одним из организационных инструментов комплексного управления развитием территории Амурской области, создает пространственно-территориальную основу для реализации и развития системы обращения с отходами, в том числе с ТКО, на территории Амурской области.

Из раздела 12 Территориальной схемы следует, что территория Амурской области условно разделена на 5 кластеров (зон), в каждом из которых обращение с ТКО осуществляется региональными операторами. Зона деятельности региональных операторов определяется исходя из климатических условий, действующей логистики и транспортной составляющей, объемов образования отходов, плотности населения, а также имеющейся инфраструктуры по обращению с ТКО.

Кластер 1 включает в себя следующие территории – г. Зея, Тында, Тындинский, Зейский, Сковородинский муниципальные округа, Магдагачинский муниципальный округа.

Разделом 8 территориальной схемы определено, что основными задачами территориальной схемы являются организационные и санитарно-гигиенические мероприятия, включающие в себя комплекс работ по сбору, транспортированию, обрадотке, утилизации, обезвреживанию и размещению отходов. Ключевым элементом построения методологии данных мероприятий является формирование оптимальной логистической схемы движения отходов от объектов образования отходов до объектов их обработки, утилизации, обезвреживания и размещения. Схема потоков отходов представлена в приложении 8.

С целью организации деятельности по обращению с ТКО в условиях существующей транспортной логистики (плечо транспортировки ТКО может достигать 600 км), а также в связи с наличием на территории области труднодоступных территорий, в которых отсутствует круглогодичное сообщение по согласованию с органами местного самоуправления определены земельные участки, на которых возможно проведение работ по обустройству перегрузочных станций.

В Приложении № 9 представлен перечень указанных земельных участков, которые включены в схему потоков отходов. На указанных земельных участках допускается накопление отходов, то есть складирование отходов на срок не более чем одиннадцать месяцев в целях их дальнейшей обработки, утилизации, обезвреживания, размещения.

Обращаясь в суд с настоящим административным иском, Благовещенский межрайонный природоохранный прокурор указывает, что при определении в территориальной схеме перегрузочных станций (мест временного накопления отходов) на территории г. Зея, Зейского муниципального округа не учтены действующие ограничения, препятствующие их использованию в целях обращения с отходами.

В частности, земельный участок с кадастровым номером *** на территории г. Зея расположен в границах приаэродромной территории, на которой запрещается деятельность, способствующая привлечению и массовому скоплению птиц.

Поскольку в отсутствие проведенного в отношении данного участка орнитологического обследования его использование в указанных целях недопустимо, следовательно, на территории указанных муниципальных образований фактически отсутствует место накопления отходов, что указывает на допущенное со стороны административных ответчиков бездействие по вопросу, отнесенному к их компетенции.

Вместе с тем, с данным суждением суд согласиться не может.

Законом Амурской области от 10 мая 2016 года N 679-ОЗ «О разграничении полномочий органов государственной власти Амурской области в сфере обращения с отходами производства и потребления», определено, что к полномочиям Правительства Амурской области (статья 3) отнесено: участие в проведении на территории области государственной политики в сфере обращения с отходами; утверждение региональной программы в сфере обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, участие в разработке и выполнении федеральных программ в сфере обращения с отходами.

К полномочиям исполнительного органа Амурской области, уполномоченного в сфере обращения с отходами (статья 4), относятся, в том числе, участие в проведении на территории области государственной политики в сфере обращения с отходами; разработка и утверждение территориальной схемы обращения с отходами; разработка и реализация региональной программы в сфере обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, участие в разработке и выполнении федеральных программ в сфере обращения с отходами.

В соответствии с пунктом 1.1. положения о министерстве природных ресурсов Амурской области, утвержденного постановлением Губернатора Амурской области от 1 сентября 2015 года N 222, Министерство является органом исполнительной власти Амурской области, проводящим на территории Амурской области государственную политику и осуществляющим межотраслевое управление, государственное регулирование, государственный контроль и координацию деятельности в сфере недропользования, природопользования, горнодобывающего комплекса, водных отношений, охраны атмосферного воздуха, окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и осуществления государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня.

К полномочиям Министерства относится, в том числе, участие в проведении на территории области государственной политики в сфере обращения с отходами; разработка и утверждение территориальной схемы обращения с отходами; разработка и реализация региональной программы в сфере обращения с отходами; участие в разработке и выполнении федеральных программ в сфере обращения с отходами.

Во исполнение положений пункта 1 статьи 13.3 Закона № 89-ФЗ и возложенных на Министерство полномочий приказом № 651-ОД утверждена Территориальная схема обращения с отходами Амурской области, в которой, вопреки утверждениям административного истца, как на территории г. Зея, так и на территории Зейского муниципального округа определены конкретные земельные участки в качестве мест накопления отходов.

Данная территориальная схема является нормативно-правовым актом субъекта Российской Федерации. Данный нормативный правовой акт не отменен и не признан в установленном законом порядке недействующим полностью или в части, поэтому его требования, в том числе в части использования определенных схемой участков в качестве перегрузочных станций, подлежат обязательному соблюдению.

Фактически доводы административного иска сводятся к тому, что территориальная схема обращения с отходами Амурской области в части определения мест накопления отходов на территории г. Зея и Зейского муниципального округа не соответствует требованиям федерального законодательства, при этом законодательством установлен специальный порядок оспаривания нормативно-правовых актов, в порядке главы 22 КАС суд не может входить в обсуждение данного вопроса. При этом, по мнению суда, приведенные в административном иске обстоятельства (несоответствие места накопления отходов требованиям в сфере обращения с отходами) невозможно проверить, не давая оценку законности и обоснованности территориальной схемы, которой данный участок выбран в качестве места размещения отходов.

Ссылка помощника прокурора на отсутствие возможности оспорить указанный НПА со ссылкой на то, что обращение в суд с таким административным иском может повлечь неблагоприятные последствия, в том числе в виде увеличения тарифов, не может является основанием для произвольного выбора способа защиты нарушенных прав.

Также суд находит заслуживающими внимания возражения административных ответчиков о том, что создание мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов (а именно так прокурором заявлен способ восстановления нарушенного права) относится к полномочиям органов местного самоуправления

На основании изложенного, с учетом сформулированного предмета исковых требований при указанных обстоятельствах суд приходит к выводу, что административным истцом выбран ненадлежащий способ защиты нарушенного права, что является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении требований.

Руководствуясь ст. ст. 175 – 180, 227 КАС РФ, суд

решил:

административное исковое заявление Благовещенского межрайонного природоохранного прокурора Амурской области к правительству Амурской области, Министерству природных ресурсов Амурской области о признании незаконным бездействия, выразившегося в надлежащей реализации возложенных полномочий в сфере обращения с отходами, возложении обязанности устранить допущенные нарушения, - оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Амурский областной суд через Благовещенский городской суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Председательствующий М.В. Стеблина

Решение в окончательной форме изготовлено 30 апреля 2025 года.