Судья Мелихова Н.В. Дело № 33а-3165/2023

№ 2а-1958/2023

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

г. Астрахань 06 сентября 2023 года

Судебная коллегия по административным делам Астраханского областного суда в составе:

председательствующего Степина А.Б.,

судей областного суда Ковалевой А.П., Хаировой Д.Р.,

при помощнике судьи Шнейдмиллер Л.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу судьи Ковалевой А.П. дело по апелляционной жалобе административного ответчика Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды на решение Кировского районного суда г. Астрахани от 07 июня 2023 года по административному исковому заявлению Астраханского межрайонного природоохранного прокурора к Федеральному государственному бюджетному учреждению «Северо-Кавказское управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды», Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Службе природопользования и охраны окружающей среды Астраханской области о признании бездействия незаконным и возложении обязанности устранить допущенные нарушения,

УСТАНОВИЛА:

Астраханский межрайонный природоохранный прокурор обратился в суд с административным иском, в обоснование указав, что прокуратурой района проведен анализ исполнения природоохранного законодательства в части осуществления уполномоченными органами государственной власти субъекта Российской Федерации мониторинга состояния и загрязнения атмосферного воздуха на территории Астраханской области, в ходе которого установлено, что государственный мониторинг состояния и загрязнения окружающей среды организован только Астраханским ЦГМС – филиалом ФГБУ «Северо-Кавказское УГМС» посредством эксплуатации 7 стационарных постов государственной службы наблюдений за состоянием окружающей среды. По сведениям Астраханского центра по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды – филиала Федерального государственного бюджетного учреждения «Северо-Кавказское управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» на территории Астраханской области в 2021 году зафиксирован очень высокий уровень загрязнения атмосферного воздуха, в 2022 году – высокий уровень загрязнения атмосферного воздуха.

При этом численность населения, проживающего в Ахтубинском районе составляет 60097 человек, в г. Ахтубинск – 35521 человек, в Камызякском районе – 45634 человек, в г. Камызяк – б15647 человек, в Харабалинском районе – 38566 человек, в г. Харабали – 17276 человек. В указанных районах расположены предприятия, объекты которых включены в реестр объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. Учитывая положения Требований наблюдения за загрязнением окружающей среды и ГОСТ 17.2.3.01-86 «Охрана природы. Атмосфера. Правила контроля качества воздуха населенных мест» в вышеприведенных населенных пунктах необходимо функционирование не менее одного поста наблюдения за состоянием атмосферного воздуха. Однако на территории Ахтубинского, Камызякского, Харабалинского районов не имеется стационарных и (или) маршрутных постов наблюдения за состоянием атмосферного воздуха, что свидетельствует об отсутствии возможности качественно оценить состояние атмосферного воздуха на территории Астраханской области. При этом служба природопользования и охраны окружающей среды мер по изменению этой ситуации и установлению постов не предпринимает. В этой связи Астраханский межрайонный природоохранный прокурор обратился в суд с данным иском.

С учетом уточнений, истец просит признать незаконным бездействие административных ответчиков – Федеральной службы гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федерального государственного бюджетного учреждения «Северо-Кавказское управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды», Службы природопользования и охраны окружающей среды Астраханской области по непринятию мер по установлению на территории г. Ахтубинск Ахтубинского района, г. Камызяк Камызякского района, г. Харабали Харабалинского района не менее одного стационарного поста наблюдения за состоянием атмосферного воздуха в соответствии с ГОСТ 17.2.3.01-86 «Охрана природы. Атмосфера. Правила контроля качества воздуха населенных мест»; возложить на ответчиков обязанность в течение 6 месяцев с момента вступления решения суда в законную силу установить на территории г. Ахтубинск Ахтубинского района, г. Камызяк Камызякского района, г. Харабали Харабалинского района не менее одного стационарного поста наблюдения за состоянием атмосферного воздуха в соответствии с ГОСТ 17.2.3.01-86 «Охрана природы. Атмосфера. Правила контроля качества воздуха населенных мест».

В судебном заседании представитель Астраханского межрайонного природоохранного прокурора ФИО15 заявленные требования с учетом изменений поддержала, просила удовлетворить.

Представитель Федерального государственного бюджетного учреждения «Северо-Кавказское управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» (далее – ФГБУ «Северо-Кавказское УГМС») ФИО18 представитель Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (далее – Росгидромет) ФИО16 представитель службы природопользования и охраны окружающей среды Астраханской области ФИО17 представитель Правительства Астраханской области ФИО19 в судебном заседании заявленные требования не признали, просили в их удовлетворении отказать.

Представитель заинтересованного лица Управления Роспотребнадзора по Астраханской области в судебное заседание не явился, извещен надлежащим образом, представил заявление о рассмотрении дела в его отсутствие.

Решением Кировского районного суда г. Астрахани от 07 июня 2023 года административные исковые требования Астраханского межрайонного природоохранного прокурора удовлетворены частично, бездействие Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды по непринятию надлежащих мер, предусмотренных законом, по организации дополнительных постов государственной службы наблюдений за состоянием и загрязнением атмосферного воздуха на территории Астраханской области признано незаконным. На Федеральную службу по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды возложена обязанность в течение шести месяцев с момента вступления решения суда в законную силу решить вопрос по организации дополнительных пунктов наблюдения (стационарных и/или подвижных) с учетом имеющейся системы наблюдений за состоянием и загрязнением атмосферного воздуха в районах расположения объектов, которые оказывают негативное воздействие на окружающую среду на территории Астраханской области. После истечения шести месяцев с момента вступления решения суда в законную силу сообщить об исполнении решения по административному делу в суд и административному истцу. В остальной части заявленных требований отказано.

В апелляционной жалобе представитель административного ответчика Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды ФИО20 ставит вопрос об отмене решения суда по основанию нарушения норм материального права, полагает, что выводы суда не соответствуют фактическим обстоятельствам дела. Указав, что формирование ежегодной потребности Росгидромета в бюджетных ассигнованиях осуществляется в порядке, установленном частью 2 статьи 169 Бюджетного кодекса Российской Федерации, и постановлением правительства Российской Федерации от 24 февраля 2018 года № 326 «Об утверждении Правил составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации». В связи с чем, решение вопроса открытия новых стационарных пунктов государственной наблюдательной сети за загрязнением атмосферного воздуха возможно только в случае выделения Росгидромету дополнительных бюджетных ассигнований из средств федерального бюджета на указанные цели с ежегодным финансированием эксплуатационных расходов на его содержание, а также дополнительной численности для организации наблюдений, не охваченных государственной наблюдательной сетью. Кроме того, указывает, что судом ошибочно сделан вывод о том, что Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды не принято должных мер по обеспечению на территории Астраханской области необходимого количества стационарных постов наблюдения за состоянием окружающего воздуха в соответствии с ГОСТ 17.2.3.01-86.». В то время как не приняты во внимание доказательства о принимаемых в рамках формирования проекта федерального бюджета Росгидрометом мерах и ежегодном направлении в Минфин России предложений о выделении дополнительного финансирования, в том числе для выполнения работ по модернизации и развитию государственной наблюдательной сети за загрязнением атмосферного воздуха. Обращает внимание, что Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и ФГБУ «Северо-Кавказское УГМС» не могут быть надлежащими ответчиками по рассматриваемому исковому заявлению, ссылается на судебную практику районных и городских судов, в которых по аналогичным искам природоохранной прокуратуры вынесены решения об удовлетворении исковых требований отказано, обязанность размещения пунктов наблюдения за загрязнением атмосферного воздуха возложена на субъекты Российской Федерации.

На заседание суда апелляционной инстанции представители ФГБУ «Северо-Кавказское УГМС», Управления Роспотребнадзора по Астраханской области, будучи надлежаще извещенными, не явились, ходатайств об отложении не представлено.

Судебная коллегия, учитывая надлежащее извещение сторон, и, руководствуясь положениями статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие указанных лиц.

Заслушав докладчика, доложившего дело и апелляционную жалобу, выслушав объяснения представителя Астраханской межрайонной природоохранной прокуроры ФИО21 представителя службы природопользования и охраны окружающей среды Астраханской области ФИО24 представителя Правительства Астраханской области ФИО22 возражавших против удовлетворения апелляционной жалобы, представителя Департамента Росгидромета по ЮФО и СКФО ФИО23 поддержавшего доводы апелляционной жалобы, исследовав материалы настоящего дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия судебная коллегия не находит оснований для отмены состоявшегося по делу решения суда по указанным в ней доводам.

Частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В силу части 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Право каждого на благоприятную окружающую среду предусмотрено статьей 42 Конституции Российской Федерации.

Правовые основы охраны атмосферного воздуха установлены Федеральным законом от 04.05.1999 N 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» и направлены на реализацию конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» мониторинг атмосферного воздуха представляет собой систему наблюдений за состоянием атмосферного воздуха, его загрязнением и за происходящими в нем природными явлениями, а также оценку и прогноз состояния атмосферного воздуха, его загрязнения.

Согласно статье 23 Федерального закона от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» в целях наблюдения за загрязнением атмосферного воздуха, комплексной оценки и прогноза его состояния, а также обеспечения органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и населения текущей и экстренной информацией о загрязнении атмосферного воздуха Правительство Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления организуют государственный мониторинг атмосферного воздуха и в пределах своей компетенции обеспечивают его осуществление на соответствующих территориях Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

В соответствии со статьей 5 Закона об охране атмосферного воздуха организация и финансирование государственного мониторинга атмосферного воздуха и обеспечение его проведения относятся к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха

Правовые основы деятельности в области гидрометеорологии и смежных с ней областях (деятельности гидрометеорологической службы) установлены Федеральным законом от 19.07.1998 N 113-ФЗ «О гидрометеорологической службе.

Указанный закон раскрывает понятие стационарного пункта наблюдения за состоянием окружающей среды, ее загрязнением - это комплекс, включающий в себя земельный участок или часть акватории с установленными на них приборами и оборудованием, предназначенными для определения характеристик окружающей среды, ее загрязнения (статья 1).

Согласно части 2 статьи 13 Закона о гидрометеорологической службе организация деятельности стационарных и подвижных пунктов наблюдений, определение их местоположения осуществляются в соответствии с решением федерального органа исполнительной власти в области гидрометеорологии и смежных с ней областях по согласованию с соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, прекращение деятельности указанных пунктов наблюдений осуществляется исключительно в соответствии с решением федерального органа исполнительной власти в области гидрометеорологии и смежных с ней областях.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 06.06.2013 № 477 «Об осуществлении государственного мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды» к объектам государственного мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды относятся: атмосферный воздух, почвы, поверхностные воды водных объектов, озоновый слой атмосферы, ионосфера и околоземное космическое пространство.

В соответствии с пунктом 3 постановления Правительства Российской Федерации от 06.06.2013 № 477 «Об осуществлении государственного мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды», организацию и осуществление государственного мониторинга обеспечивает Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды с участием других уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» в соответствии с их компетенцией, установленной законодательством Российской Федерации.

Согласно пункту 4 постановления Правительства Российской Федерации от 06.06.2013 № 477 «Об осуществлении государственного мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды», государственный мониторинг осуществляется на основе государственной системы наблюдений, включающей в себя стационарные и подвижные пункты наблюдений за состоянием окружающей среды.

Государственная система наблюдений включает в себя государственную наблюдательную сеть, формирование и функционирование которой обеспечивается Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, а также территориальные системы наблюдений за состоянием окружающей среды, формирование и обеспечение функционирования которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в установленном порядке.

При формировании государственной системы наблюдений учитываются пункты и системы наблюдений за состоянием окружающей среды в районах расположения объектов, которые оказывают негативное воздействие на окружающую среду и владельцы которых в соответствии с федеральными законами осуществляют мониторинг состояния и загрязнения окружающей среды в зоне воздействия этих объектов (далее – локальные системы наблюдений).

Из вышеприведенных нормативных правовых актов, а также пункта 2.1 ГОСТ 17.2.3.01-86 "Охрана природы. Атмосфера. Правила контроля качества воздуха населенных пунктов", главы IX Требований к проведению наблюдений за состоянием окружающей среды, ее загрязнением, утвержденных приказом Минприроды России от 30 июля 2020 года N 524, следует, что формирование системы наблюдений за состоянием атмосферного воздуха относится к полномочиям Росгидромета и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которые должны организовать пункты наблюдений с учетом таких требований к информации о состоянии окружающей природной среды, как обеспечение ее достоверности и исключение существенного влияния на точность измерений.

Согласно пункту 1 Положения о Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, утвержденного постановлением Правительства РФ от 23.07.2004 № 372 Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды, федеральному государственному контролю (надзору) за проведением работ по активным воздействиям на гидрометеорологические процессы.

В соответствии с пунктами 5.4.3 и 5.4.4 данного Положения установлено, что Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды осуществляет формирование и обеспечение функционирования государственной наблюдательной сети, в том числе организацию и прекращение деятельности стационарных и подвижных пунктов наблюдений, определение юс местоположения, а также осуществляет государственный мониторинг атмосферного воздуха (в пределах своей компетенции).

Из материалов дела следует, что на территории Астраханской области государственный мониторинг состояния и загрязнения окружающей среды организован только Астраханским ЦГМС – филиалом ФГБУ «Северо-Кавказское УГМС» посредством эксплуатации 7 стационарных постов государственной службы наблюдений за состоянием окружающей среды, пять из которых размещены на территории <...> пост размещен на территории г. Нариманов Наримановского района Астраханской области и 1 пост размещен в п. Досанг Красноярского района Астраханской области.

Исходя из представленных документов численность населения, проживающего в Ахтубинском районе составляет 60097 человек и в г. Ахтубинске 35521 человек, в Камызякском районе – 45634 человек, в г. Камызяк – б15647 человек, в Харабалинском районе – 38566 человек, в г. Харабали – 17276 человек. В указанных районах расположены предприятия, объекты которых включены в реестр объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду 2, 3 и 4 категорий НВОС по общему выбросу загрязняющих веществ в атмосферу.

При этом на территории этих районов не имеется стационарных и (или) передвижных постов наблюдения за состоянием атмосферного воздуха, что свидетельствует об отсутствии возможности качественно оценить состояние атмосферного воздуха на территории Астраханской области.

Как верно указано судом первой инстанции, на момент рассмотрения дела исчерпывающих мер, предусмотренных законом, по организации дополнительных постов государственной службы наблюдений за состоянием и загрязнением атмосферного воздуха на территории Астраханской области не принимает, что свидетельствует о бездействии указанного государственного органа и в этой части заявленные требования подлежат удовлетворению.

При этом не могут быть приняты во внимание доводы представителя Росгидромет о том, что в населенных пунктах с численностью населения менее 50000 человек должна быть организована исключительно территориальная система наблюдения и за счет субъекта Российской Федерации по следующим основаниям.

Довод искового заявления и апелляционной жалобы о том, что в населенных пунктах с численностью населения менее 50000 человек должна быть организована исключительно территориальная система наблюдения и за счет субъекта Российской Федерации районным судом обоснованно был отклонен по мотивам, подробно изложенным в обжалуемом решении, как и довод о том, что Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и ФГБУ «Северо-Кавказское УГМС» не могут быть надлежащими ответчиками по рассматриваемому исковому заявлению, поскольку районным судом сделан верный вывод, что в рассматриваемом случае на иные органы обязанность по организации на территории Астраханской области государственного мониторинга атмосферного воздуха не возложена и оснований для признания их бездействия незаконным, не имеется.

Доводы апелляционной жалобы о том, что решение вопроса открытия новых стационарных пунктов государственной наблюдательной сети за загрязнением атмосферного воздуха возможно только в случае выделения Росгидромету дополнительных бюджетных ассигнований из средств федерального бюджета на указанные цели с ежегодным финансированием эксплуатационных расходов на его содержание, а также дополнительной численности для организации наблюдений, не охваченных государственной наблюдательной сетью, не являются основаниями для признания решения незаконным, поскольку принимая во внимание фактические обстоятельства, при которых административными ответчиками не исполнены возложенные на них обязательства, с учетом требований разумности и справедливости, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о возложении обязанности и устранению нарушений.

Вопреки доводам жалобы, судебная коллегия отмечает, что административными ответчиками не представлено доказательств принятия мер для получения финансирования именно для организации постов наблюдения за состоянием атмосферного воздуха, расположенных в границах Ахтубинского, Камызякского, Харабалинского районов.

Не могут также иметь преюдициальное значение решения городских и районных судов, вынесенных, по мнению ответчика, по аналогичным исковым заявлениям природоохранной прокуратуры, поскольку данные решения касаются иных нарушений, допущенных при определенных обстоятельствах, которые выясняются в каждом конкретном случае отдельно.

Доводы апелляционной жалобы административного истца в остальной части повторяют правовую и процессуальную позицию стороны в суде первой инстанции и направлены на переоценку доказательств и правильно установленных по делу фактических обстоятельств; при этом не содержат в себе данных, которые не были бы проверены и учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела, имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли бы на содержание постановленного судом решения, правильность определения судом прав и обязанностей сторон в рамках спорных правоотношений.

Ссылок на какие-либо новые факты, которые остались без внимания суда первой инстанции, в апелляционной жалобе не содержится.

Таким образом, судебная коллегия считает, что фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судом первой инстанции на основании полного, всестороннего и объективного исследования имеющихся в деле доказательств, а также с учетом доводов и возражений участвующих в деле лиц.

При таких обстоятельствах судебная коллегия не находит оснований к отмене решения суда первой инстанции.

На основании изложенного и руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Астраханского областного суда,

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Кировского районного суда г. Астрахани от 07 июня 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу административного ответчика Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды – без удовлетворения.

Кассационная жалоба (представление) может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий А.Б. Степин

судьи областного суда Д.Р. Хаирова

А.П. Ковалева