УИД 34RS0001-01-2023-000369-44 административное дело № 2а-860/2023

Судья Болохонова Т.Ю. дело № 33а-7744/2023

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

г. Волгоград 19 июля 2023 г.

Судебная коллегия по административным делам Волгоградского областного суда в составе:

председательствующего судьи Балашовой И.Б.

судей Абакумовой Е.А., Гоношиловой О.А.

при ведении протокола помощником судьи Собяниной Т.Д.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Волгоградского межрайонного природоохранного прокурора в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц к комитету природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области об оспаривании бездействия и возложении обязанности

по апелляционной жалобе административного ответчика комитета природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области об оспаривании бездействия и возложении обязанности

на решение Ворошиловского районного суда Волгограда от 29 марта 2023 г., которым постановлено: требования Волгоградского межрайонного природоохранного прокурора удовлетворить частично.

Признать незаконным бездействие комитета природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области, выразившееся в неподготовке и невнесении губернатору Волгоградской области предложения о создании охранной зоны памятника природы регионального значения «ФИО1 Свято-Троицкий Каменнобродский монастырь» и об установлении её границ.

Обязать комитет природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области в течение годичного срока подготовить и внести Губернатору Волгоградской области предложение о создании охранной зоны памятника природы регионального значения «ФИО1 Свято-Троицкий Каменнобродский монастырь» и об установлении её границ.

В удовлетворении остальной части требований Волгоградскому межрайонному природоохранному прокурору отказать.

Заслушав доклад судьи Волгоградского областного суда Абакумовой Е.А., судебная коллегия

установил а :

Волгоградский межрайонный природоохранный прокурор обратился в суд с административным иском о признать незаконным бездействия комитета природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области (далее – Комитет), выразившееся в необеспечении подготовки материалов и внесения губернатору Волгоградской области предложений по вопросам установления охранных зон памятника природы регионального значения «ФИО1 Свято-Троицкий Каменнобродский монастырь» и обязании Комитета в течение двенадцатимесячного срока подготовить материалы и внести губернатору Волгоградской области предложения по вопросу установления охранных зон особо охраняемой природной территории - памятника природы регионального значения «ФИО1 Свято-Троицкий Каменнобродский монастырь», расположенного в Ольховском муниципальном районе Волгоградской области, с описанием границ охранных зон, указанием размеров охранной зоны - минимальной и максимальной ширины (км), координат и отображением указанных границ на картографических материалах.

В обоснование заявленных требований указал, что в ходе проведенного анализа исполнения требований законодательства об особо охраняемых природных территориях регионального значения выявлено, что в нарушении требований федерального и регионального законодательства Комитетом длительное время не реализуются полномочия по подготовке материалов и обоснований предложений по установлению границ охранных зон особо охраняемых природных территорий регионального значения, а также обеспечению постановки на государственный кадастровый учет охранных зон особо охраняемых природных территорий регионального значения, в том числе в отношении памятника природы регионального значения «ФИО1 Свято-Троицкий Каменнобродский монастырь», расположенного в Ольховском муниципальном районе Волгоградской области, что свидетельствует о незаконном бездействии данного органа государственной власти, нарушающем права и законные интересы неопределенного круга лиц, поскольку в сложившейся ситуации не обеспечивается защита гарантированного ст. 2, 42 Конституции Российской Федерации право граждан на благоприятную окружающую среду в отношении объекта общенационального достояния.

Судом постановлено указанное выше решение.

В апелляционной жалобе представитель административного ответчика комитета природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области ФИО2 оспаривает законность и обоснованность решения суда в удовлетворенной части о признании незаконным бездействие комитета природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области, выразившееся в неподготовке и невнесении Губернатору Волгоградской области предложения по вопросу установления охранной зоны природного парка регионального значения «ФИО1 Свято-Троицкий Каменнобродский монастырь» и возложения на комитет природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области обязанность в течение годичного срока подготовить и внести Губернатору Волгоградской области предложение об установления охранной зоны особо охраняемой территории – природного парка регионального значения «ФИО1 Свято-Троицкий Каменнобродский монастырь», расположенного в Ольховском муниципальном районе Волгоградской области, поскольку оно принято с нарушением норм материального и процессуального права. В обоснование доводов жалобы указывает, что с 2018 года во исполнение требований федерального законодательства комитетом ведется работа по установлению охранных зон памятников природы регионального значения, в связи с чем основания для понуждения комитета к исполнению возложенных на него законодательством полномочий в судебном порядке отсутствуют, а решение в указанной части подлежит отмене с принятием нового решения об отказе в удовлетворении требований административного иска.

В возражениях на апелляционную жалобу заместитель Волгоградского природоохранного прокурора просит решение оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Выслушав представителя комитета природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области ФИО2, поддержавшую доводы апелляционной жалобы, возражения на них помощника Волгоградского межрайонного природоохранного прокурора Ивановой Н.Ю., исследовав материалы дела, проверив законность и обоснованность решения суда в соответствии со ст. 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) в полном объеме, судебная коллегия приходит к следующему.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (ч. 1 ст. 308 КАС РФ).

В силу ч. 1 ст. 218 КАС РФ организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа местного самоуправления, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии с ч.1 ст. 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Как установлено судом апелляционной инстанции и следует из материалов дела, Волгоградской межрайонной природоохранной прокуратурой проведен анализ исполнения законодательства об особо охраняемых природных территориях, по результатам которой установлено, что комитетом природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области не реализуются полномочия по подготовке материалов и обоснований предложений по установлению границ охранных зон особо охраняемых природных территорий регионального значения, а также обеспечению постановки на государственный кадастровый учет охранных зон особо охраняемых природных территорий регионального значения в отношении памятника природы регионального значения «ФИО1 Свято-Троицкий Каменнобродский монастырь», расположенного в Ольховском муниципальном районе Волгоградской области.

Постановлением главы администрации Волгоградской области от 7 октября 2010 г. № 1616 «О памятнике природы регионального значения «ФИО1 Свято-Троицкий Каменнобродский монастырь» и постановлением администрации Волгоградской области от 22 августа 2016г. № 460-п "Об утверждении положений о памятниках природы регионального значения", создано государственное учреждение «ФИО1 Свято-Троицкий Каменнобродский монастырь», который является особо охраняемой природной территорией регионального значения и находится в ведении Комитета.

15 ноября 2022 г. в адрес Комитета вынесено представление № 04-02-2022/470 об устранении нарушений закона, их причин и условий, им способствующих.

По результатам рассмотрения указанного представления письмом от 27 декабря 2022 г. №10-02-02/30674 прокурору сообщено, что Комитетом с 2019 года на постоянной основе проводится планомерная работа по установлению охранных зон и что, полный комплекс работ по установлению охранных зон природных парков и памятников природы планируется завершить к 2026 году.

Разрешая требования Волгоградского межрайонного природоохранного прокурора суд первой инстанции, руководствуясь положениями Федерального закона от 14 марта 1995г. №33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», Земельного кодекса Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации от 19 февраля 2015 г. №138 «Об утверждении Правил создания охранных зон отдельных категорий особо охраняемых природных территорий, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон», Федерального закона №218-ФЗ от 13 июля 2015г. «О государственной регистрации недвижимости», Приказом Минприроды России от 19 марта 2012 г. №69, Положением о Комитете природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области, оценив объяснения административного ответчика, пришел к выводу о признании незаконным бездействия Комитета по неподготовке и невнесении Губернатору Волгоградской области предложения по вопросу установления охранной зоны природного парка регионального значения «ФИО1 Свято-Троицкий Каменнобродский монастырь», возложение обязанности на Комитет в течение годичного срока подготовить и внести Губернатору Волгоградской области предложение об установления охранной зоны особо охраняемой территории – природного парка регионального значения «ФИО1 Свято-Троицкий Каменнобродский монастырь», расположенного в Ольховском муниципальном районе Волгоградской области.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции по следующим основаниям.

В соответствии с подп. «д» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации вопросы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, особо охраняемые природные территории находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Правоотношения в сфере организации, охраны, функционирования особо охраняемых природных территорий регулируются Федеральным законом от 14марта 1995 г. №33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее - Федеральный закон №33-ФЗ).

В соответствии со ст. 25 Федерального закона №33-ФЗ памятники природы - уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природный комплекс, а также объекты естественного и искусственного происхождения.

В силу ст. 26 Федерального закона №33-ФЗ природные объекты и комплексы объявляются памятниками природы регионального значения, а территории, занятые ими, - особо охраняемыми природными территориями регионального значения соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают границы и определяют режим особой охраны территорий памятников, природы, находящихся в их ведении.

Согласно ч. 1 ст. 27 названного Федерального закона на территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы.

В соответствии с п. 10 ст. 2 Федерального закона №33-ФЗ для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на государственные природные заповедники, национальные парки, природные парки и памятники природы на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах устанавливаются охранные зоны. Положение об охранных зонах указанных особо охраняемых природных территорий утверждается Правительством Российской Федерации. Ограничения использования земельных участков и водных объектов в границах охранной зоны устанавливаются решением об установлении охранной зоны особо охраняемой природной территории.

Согласно подп. «б» п. 11 ст. 2 Федерального закона №33-ФЗ решения об установлении, изменении, о прекращении существования охранных зон особо охраняемых природных территорий, указанных в п. 10 настоящей статьи, принимаются в отношении охранных зон природных парков и памятников природы регионального значения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Приведенные положения закона свидетельствуют о необходимости принятия мер по охране территорий памятников природы, в том числе путем определения их границ, границ охранной зоны.

Согласно п. 19 Правил создания охранных зон отдельных категорий особо охраняемых природных территорий, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 19февраля 2015 г. №138, решения о создании охранных зон природных парков и памятников природы регионального значения и об установлении их границ принимаются высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

В силу п. 21 указанных Правил высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации с учетом п. 4 и 20 Правил готовит решение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о создании охранной зоны природного парка или памятника природы регионального значения, об установлении ее границ и утверждении положения о ней в виде соответствующего проекта, а также пояснительную записку к проекту решения с обоснованием необходимости создания такой охранной зоны и установления ее границ.

Исходя из вышеприведенных норм, в системе действующего правового регулирования предусмотрена обязанность по установлению охранных зон в отношении особо охраняемых памятников природы регионального значения, включающих поэтапную деятельность уполномоченного исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, результатом которого служит принятие решения о создании охранных зон памятников природы регионального значения, подлежащего утверждению руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии с п. 2 ч. 3 ст. 11 Закона Волгоградской области от 7 декабря 2001 г. №641-ОД «Об особо охраняемых природных территориях Волгоградской области» уполномоченный орган подготавливает материалы и вносит Губернатору Волгоградской области предложения по вопросам установления, изменения, прекращения существования охранных зон природных парков и памятников природы регионального значения.

В соответствии с Положением о Комитете природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области, утвержденного постановлением администрации Волгоградской области от 19 декабря 2016 г. №693-п (далее - Положение), комитет природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области является органом исполнительной власти Волгоградской области, уполномоченным в сфере охраны окружающей среды, охраны атмосферного воздуха, обращения с отходами производства и потребления, обеспечения экологической безопасности, недропользования, охраны, использования и воспроизводства природных ресурсов, в том числе использования и охраны водных объектов, организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий регионального значения, государственной экологической экспертизы на территории Волгоградской области, уполномоченным осуществлять государственное управление в сфере использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, расположенных на территории Волгоградской области, государственное управление в области охраны, воспроизводства, использования объектов животного мира, охраны и воспроизводства среды их обитания на территории Волгоградской области.

Комитет в соответствии с разделом 2.1.9 Положения: осуществляет подготовку материалов и обоснований предложений о создании, изменении категории, профиля, площади, границ, установленного режима особой охраны (включая особенности функционального зонирования) и упразднении особо охраняемых природных территорий регионального значения, а также об установлении, изменении, прекращении существования охранных зон природных парков и памятников природы регионального значения.

Следовательно, подготовка материалов и обоснований предложений по установлению границ охранных зон особо охраняемых природных территорий регионального значения отнесена к полномочиям комитета природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области.

В подтверждение отсутствия бездействия Комитетом представлены возражения, в которых указано, что во исполнение требований федерального законодательства с 2018 года ведется планомерная работа по установлению охранных зон природных парков и памятников природы регионального значения:

- в рамках выполнения государственного задания государственными бюджетными учреждениями Волгоградской области, осуществляющими управление природными парками, в 2018 - 2020 годах проведена работа по определению ширины и конфигурации охранных зон 7 природных парков;

- в 2020 году в порядке исполнения государственного контракта от 19 февраля 2020г. № 420623/20 «Оценка состояния памятников природы на территории Ольховского муниципального района Волгоградской области» федеральным государственным бюджетным образовательным учреждением высшего образования «Волгоградский государственный социально-педагогический университет» проведена инвентаризация памятников природы и определены ширина и конфигурации охранных зон 9 памятников природы регионального значения, в том числе «ФИО1 Свято-Троицкий Каменнобродский монастырь», для которого предложено расширение границ с последующим установлением охранных зон;

- в 2021 году на основании проведенной работы постановлением администрации Волгоградской области от 11 октября 2021г. № 565-п границы памятника природы «ФИО1 Свято-Троицкий Каменнобродский монастырь» утверждены в новой конфигурации (подготовлен проект постановления, который прошел правовую и антикоррупционную экспертизу в комитете, независимую антикоррупционную экспертизу, согласование с федеральными органами исполнительной власти (Югнедра, Минприроды России), органами исполнительной власти и органами местного самоуправления Волгоградской области, правовую экспертизу в государственно-правовом управления аппарата Губернатора Волгоградской области);

- в 2022 году в целях создания охранных зон памятников природы и внесения о них сведений в ЕГРН комитетом в рамках формирования бюджета Волгоградской области на 2023 год и плановый период 2024-2025 годов подготовлены прогнозные объемы потребностей, которые учитывают расходы на оформление графического описания местоположения границ памятников природы и перечня координат характерных точек их границ (на 2023 год - 6 памятников природы, на 2024 год - 5 памятников природы), а также внесению сведений о границах охранных зон в ЕГРН (в 2023 году - 6 памятников природы, в 2024 году - 1 памятника природы, в 2025 году - 5 памятников природы, в 2026 году - 6 памятников природы);

- в 2023 году на основании доведенных лимитов бюджетных обязательств Комитетом заключен государственный контракт от 18 января 2023г. № 807188.23 на оформление графических описаний местоположения границ и планов границ зон с особыми условиями использования территории - охранных зон природных парков, в том числе «ФИО1 Свято-Троицкий Каменнобродский монастырь», (исполнитель - ООО «ВолгоградЗемпроект»), срок выполнения работ - 45 календарных дней с даты заключения Контракта, приемка работ – до 20 марта 2023г.

Учитывая приведённые выше обстоятельства, суд удовлетворил заявленные требования прокурора, сделав верный вывод о том, что несмотря на начало административным ответчиком работы по установлению охранных зон 6 памятников природы регионального значения и 2 природных парков, в том числе в отношении памятника природы регионального значения «ФИО1 Свято-Троицкий Каменнобродский монастырь», Комитетом допущено незаконное бездействие, поскольку работы начаты спустя 13 лет после создания парка и 7 лет с даты утверждения положения о природном парке «ФИО1 Свято-Троицкий Каменнобродский монастырь», что не обеспечивает защиту гарантированного ст. 42 Конституции Российской Федерации права граждан на благоприятную окружающую среду.

Кроме того суд правомерно указал, что до настоящего времени охранные зоны памятника природы не установлены, сведения о границах охранной зоны вышеуказанной особо охраняемой природной территории в Единый государственный кадастр недвижимости не внесены, что является нарушением закона и свидетельствует о бездействии административного ответчика.

По правилам гл. 22 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании бездействия органа местного самоуправления суд проверяет законность бездействия в отношении лица, которое является административным истцом. При этом суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, и в полном объеме выясняет обстоятельства дела, проверяет нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, а также соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих, в том числе основания совершения оспариваемого действия (бездействия) (ч. 8, п. 1 и подп. «в» п. 3 ч. 9 ст. 226 КАС РФ).

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в п. 17 Постановления от 28 июня 2022 г. №21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» разъяснил, что при осуществлении проверки решений, действий (бездействия) судам необходимо исходить из того, что при реализации государственных или иных публичных полномочий наделенные ими органы и лица связаны законом. При этом следует иметь в виду, что законность оспариваемых решений, действий (бездействия) нельзя рассматривать лишь как формальное соответствие требованиям правовых норм. В связи с этим необходимо проверять, исполнена ли органом, наделенным публичными полномочиями, при допущенном оспариваемом бездействии обязанность по полной и всесторонней оценке фактических обстоятельств.

Вопреки позиции административного ответчика в нарушение приведенных выше норм с момента создания памятника природы регионального значения «ФИО1 Свято-Троицкий Каменнобродский монастырь» полный комплекс меры по подготовке таких предложений в отношении него не принят, в связи с чем вывод суда первой инстанции о наличии на стороне административного ответчика незаконного бездействия является верным, а постановленное по делу решение законным и обоснованным.

В соответствии с п. 26 Постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации от 28 июня 2022 г. №21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 КАС РФ и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» признав оспоренное решение, действие (бездействие) незаконным, суд независимо от того, содержатся ли соответствующие требования в административном исковом заявлении (заявлении), вправе указать административному ответчику (наделенным публичными полномочиями органу или лицу) на необходимость принятия решения о восстановлении права, устранения допущенного нарушения, совершения им определенных действий в интересах административного истца (заявителя) в случае, если судом при рассмотрении дела с учетом субъектного состава участвующих в нем лиц установлены все обстоятельства, служащие основанием материальных правоотношений (п. 1 ч. 2, п. 1 ч. 3 ст. 227 КАС РФ, ч. 2 ст. 201 АПК РФ).

В качестве устранения допущенного незаконным бездействием нарушения, суд правомерно возложил на Комитет природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области обязанность в течение годичного срока подготовить и внести Губернатору Волгоградской области предложение об установления охранной зоны особо охраняемой территории – природного парка регионального значения «ФИО1 Свято-Троицкий Каменнобродский монастырь», расположенного в Ольховском муниципальном районе Волгоградской области.

В силу положений п. 1 ч. 3 ст. 227 КАС РФ при принятии решения, обязывающего административного ответчика совершить определенные действия, суд устанавливает в решении срок, в течение которого оно должно быть исполнено.

Срок исполнения решения установлен судом с учетом существа разрешенных требований, направленных на устранение нарушений в сфере прав граждан на благоприятную окружающую среду, а также принципов разумности и справедливости, является достаточным как для проведения необходимых для этого процедур, предусмотренных как Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Таким образом, оснований для отмены решения суда первой инстанции судебная коллегия не усматривает.

Доводы апелляционной жалобы о проведении планомерной работы с 2018 г. по установлению охранных зон природных парков и памятников природы регионального значения не соответствуют фактическим обстоятельствам дела. Факт проведения работ, указанных в апелляционной жалобе в отношении отдельно взятой охранной зоны Памятника природы регионального значения «ФИО1 Свято-Троицкий Каменнобродский монастырь» документально не подтверждены.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия

определил а :

решение Ворошиловского районного суда города Волгограда от 29 марта 2023 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу административного ответчика комитета природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области – без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции путем подачи кассационной жалобы через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи: