Решение по делу № 2-2032/2023 от 28.04.2023 - о признании отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка незаконным, возложении обязанности.

Дело № 2-2032/2023 (УИД 74RS0017-01-2022-004238-56)

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

28 апреля 2023 года город Златоуст

Златоустовский городской суд Челябинской области в составе:

председательствующего Куминой Ю.С.,

при секретаре Бурцевой К.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании с участием истца ФИО1, представителя ответчика ФИО2,

гражданское дело по исковому заявлению ФИО1 к администрации Златоустовского городского округа о признании отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка незаконным, возложении обязанности,

УСТАНОВИЛ:

ФИО1 обратился в суд с исковым заявлением к Администрации Златоустовского городского округа (далее по тексту – Администрации ЗГО), в котором просит признать незаконным отказ Администрации ЗГО в предварительном согласовании предоставления земельного участка площадью 549 кв.м., расположенного по адресному ориентиру: <адрес>, для ведения огородничества, изложенный в распоряжении от ДД.ММ.ГГГГ №-р/АДМ; обязать Администрацию ЗГО принять решение о предварительном согласовании предоставления ему (истцу) указанного земельного участка (л.д.4-5).

В обоснование заявленных требований ссылается на то, что в Администрацию ЗГО было подано заявление о предварительном согласовании предоставления земельного участка площадью 549 кв.м., расположенного по адресному ориентиру: <адрес>, для ведения огородничества. Распоряжением Администрации ЗГО от ДД.ММ.ГГГГ № ему было отказано в предварительном согласовании предоставления указанного земельного участка. С вынесенным ответчиком решением не согласен, поскольку на момент подачи им заявления действовала другая редакция решения Собрания депутатов, и испрашиваемый земельный участок был расположен в той территориальной зоне, где был возможен вид использования – ведение огородничества. Полагает, что действия ответчика нарушают его права и ухудшают его положение в части предоставления спорного участка, т.к. предоставление участка для ведения огородничества осуществляется без проведения аукциона и публичности. Предоставление испрашиваемого земельного участка не нарушает публичных интересов, не затрагивает прав и интересов третьих лиц.

Определением судьи Златоустовского городского суда, занесенным в протокол предварительного судебного заседания от ДД.ММ.ГГГГ (л.д.20), к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Орган местного самоуправления «Комитет по управлению имуществом Златоустовского городского округа» (далее по тексту – ОМС «КУИ ЗГО»).

Истец ФИО1 в судебном заседании на удовлетворении заявленных требований настаивал в полном объеме по основаниям, изложенным в иске. Дополнительно суду пояснил, что на момент подачи заявления в Администрацию ЗГО действовал старый генеральный план, и испрашиваемый земельный участок был расположен в той территориальной зоне, где был возможен вид использования «ведение огородничества», однако после подачи заявления вступили в силу изменения в генеральный план, в связи с чем, ответчик, вынося оспариваемый отказ, руководствовался теми правилами, которые стали действовать на момент рассмотрения заявления. Полагает, что такой порядок действий является незаконным, нарушающим его права и законные интересы.

Представитель ответчика ФИО3, действующий на основании доверенности (л.д. 61), в судебном заседании с исковыми требованиями не согласился по основаниям, изложенным в письменном отзыве (л.д.59-60), в соответствии с которым, в предварительном согласовании предоставления земельного участка ФИО1 было отказано на основании п.3 ст.85, пп.1 п.8 ст.39.15, пп.3 п.16 ст.11.10, п.6 ст.11.9 ЗК РФ, поскольку испрашиваемый земельный участок расположен в территориальной зоне Ж1 – зона застройки индивидуальными жилыми домами. При этом, в разрешенных видах использования территориальной зоны Ж1 отсутствует вид использования – ведение огородничества. На момент подачи истцом заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка, Генеральный план ЗГО и Правила землепользования и застройки ЗГО были уже разработаны и утверждены. Проект Генерального плана и Правил землепользования и застройки ЗГО были опубликованы до подачи истцом заявления. В такой ситуации ответчику при рассмотрении заявления истца необходимо было учитывать обстоятельства, которые начали действовать в период рассмотрения заявлений. Предоставление испрашиваемого истцом земельного участка на момент действия новой редакции Генерального плана и Правил землепользования и застройки ЗГО на условиях предыдущей редакции, приведет к существенному нарушению публичных интересов, противоречию фактического землепользования к документам территориального планирования и градостроительного зонирования, определяющими долгосрочную перспективу развития территории муниципального образования и носящими стратегический характер, и, как следствие, приведет к невозможности реализации положений указанных документов, определяющих статус спорной территории. Дополнительно суду пояснил, что отказ Администрации ЗГО является законным и обоснованным. Истец обязан был учитывать те нормы, которые действовали на момент рассмотрения заявления. Указал, что в случае, если бы на момент рассмотрения заявления ФИО1 действовал старый генеральный план, препятствий в удовлетворении заявления ФИО1 не имелось бы.

Представитель третьего лица ОМС «КУИ ЗГО» в судебное заседание не явился, о времени и месте судебного разбирательства извещен надлежащим образом (л.д.58).

Руководствуясь положениями ст.ст.2,61,167 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее по тексту – ГПК РФ), в целях правильного и своевременного рассмотрения и разрешения настоящего дела, учитывая право сторон на судопроизводство в разумные сроки, суд полагает возможным рассмотреть данное гражданское дело в отсутствие неявившихся лиц.

Заслушав лиц, участвующих в деле, исследовав письменные материалы дела, суд приходит к следующим выводам.

Согласно положениям ст.11 Земельного кодекса Российской Федерации (далее по тексту – ЗК РФ), к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся резервирование земель, изъятие земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель. Органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

Пунктом 11 ст.27 Устава ЗГО, утв. Решением Собрания депутатов ЗГО Челябинской области от 23.06.2005 года № 10-ЗГО, предусмотрено, что к компетенции администрации ЗГО относится подготовка генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории; резервирование и изъятие земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд; осуществление муниципального земельного контроля в границах городского округа.

В соответствии со ст.39.6 ЗК РФ договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах, проводимых в форме аукциона, за исключением случаев, предусмотренных п.2 настоящей статьи (п.1).

Договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов, в том числе, в случае предоставления земельного участка гражданину для сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных, ведения огородничества или земельного участка, расположенного за границами населенного пункта, гражданину для ведения личного подсобного хозяйства (пп.19 п.2 ст.39.6 ЗК РФ).

Порядок предоставления в аренду земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов закреплен ст.39.14 ЗК РФ и включает в себя, в том числе, подачу в уполномоченный орган гражданином или юридическим лицом заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка в случае, если земельный участок предстоит образовать или границы земельного участка подлежат уточнению в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации недвижимости».

В силу п.7 ст.39.15 ЗК РФ в срок не более, чем тридцать дней со дня поступления заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка уполномоченный орган рассматривает поступившее заявление и проверяет наличие или отсутствие оснований для отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка и по результатам этих рассмотрения и проверки принимает решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка или при наличии оснований, указанных в пункте 8 настоящей статьи, решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка и направляет принятое решение заявителю. Решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка должно содержать все основания отказа.

Согласно п.14 ст.39.16 ЗК РФ (в ред., действующей на момент возникновения спорных правоотношений) уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов, в том числе, в случае, если разрешенное использование земельного участка не соответствует целям использования такого земельного участка, указанным в заявлении о предоставлении земельного участка, за исключением случаев размещения линейного объекта в соответствии с утвержденным проектом планировки территории.

Как следует из материалов дела, ФИО1 является собственником земельного участка с кадастровым номером №582 площадью 896 +/- 10 кв.м., расположенного по адресу: <адрес>, категория земель – земли населенных пунктов, вид разрешенного использования – для ведения личного подсобного хозяйства (л.д.13). Право собственности на указанный земельный участок зарегистрировано в установленном законом порядке ДД.ММ.ГГГГ.

ДД.ММ.ГГГГ ФИО1 обратился в администрацию ЗГО с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, а именно, земельного участка площадью 549 кв.м., расположенного по адресному ориентиру: <адрес> (л.д.18).

ФИО1 просил предоставить земельный участок для ведения огородничества, в аренду, без проведения торгов на основании пп.19 п.2 ст.39.6 ЗК РФ.

К заявлению приложены необходимые для предварительного согласования предоставления земельного участка документы, в том числе, акт обследования и схема расположения земельного участка (л.д.19). Из представленного акта обследования следует, что в результате анализа имеющихся документов и обследования земельного участка, расположенного по адресу: <адрес>, выявлено, что объекты недвижимости отсутствуют.

Заявление принято в Администрации ЗГО ДД.ММ.ГГГГ, зарегистрировано под №/АДМ, передано в комиссию по землеотводам ДД.ММ.ГГГГ.

ДД.ММ.ГГГГ состоялось заседание комиссии по отдельным вопросам землепользования на территории ЗГО, оформленное протоколом № (л.д.15), на котором рассматривалось, в том числе, заявление ФИО1 о предварительном согласовании предоставления спорного земельного участка.

Распоряжением администрации ЗГО от ДД.ММ.ГГГГ №-р/АДМ (л.д.8,16) в предварительном согласовании предоставления земельного участка ФИО1 было отказано на основании пп.1 п.8 ст.39.15, пп.3 п.16 ст.11.10, п.6 ст.11.9 ЗК РФ (образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, а также нарушать требования, установленные Земельным кодексом, другими федеральными законами). В соответствии с п.3 ст.85 ЗК РФ использование земельного участка допускается в соответствии с видом разрешенного использования, установленным градостроительными регламентами для соответствующей территориальной зоны. Согласно Решения Собрания депутатов ЗГО № 33-ЗГО от 01.06.2022 года «О внесении изменений в Решение Собрания депутатов ЗГО от 28.12.2009 года № 103-ЗГО «Об утверждении Генерального плана ЗГО и Правил землепользования и застройки Златоустовского городского округа» земельные участки расположены в территориальной зоне Ж1 (зона застройки индивидуальными жилыми домами), в разрешенных видах использования которой отсутствует вид использования – «ведение огородничества».

Обращаясь в суд с иском, ФИО1 указал, что отказ администрации ЗГО в предварительном согласовании предоставления земельного участка, изложенный в Распоряжении администрации ЗГО от ДД.ММ.ГГГГ №-р/АДМ, является незаконными, нарушающим его права. При отказе ответчик ссылается на то, что на момент рассмотрения заявления истца в генеральный план территории были внесены изменения, в связи с чем, администрация ЗГО руководствовалась нормами с учетом внесенных изменений. Истец полагает, что такое применение норм незаконно, поскольку при подаче заявления действовал старый план территории и предусмотреть, когда в него будут внесены изменения, было невозможно.

С доводами истца суд соглашается на основании следующего.

Согласно ч.1 ст.18 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее по тексту – ГрК РФ) документами территориального планирования муниципальных образований являются схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов.

В соответствии с ч.3 ст.23 ГрК РФ генеральный план содержит: 1) положение о территориальном планировании; 2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; 3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; 4) карту функциональных зон поселения или городского округа.

В силу п.3 ст.85 ЗК РФ градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.

В ходе рассмотрения дела судом установлено, что Решением Собрания депутатов ЗГО от 28.12.2009 года № 103-ЗГО утвержден Генеральный план ЗГО и Правила землепользования и застройки ЗГО, определившие границы территориальных зон в пределах ЗГО.

По состоянию на дату обращения ФИО1 в администрацию ЗГО с заявлениями о предварительном согласовании предоставления земельного участка, испрашиваемый истцом земельный участок находился в территориальной зоне «В.1.1. Зона усадебной и коттеджной застройки», одним из основных видов разрешенного использования земельных участков в рамках которой являлось огородничество.

Решением Собрания депутатов ЗГО №-ЗГО от ДД.ММ.ГГГГ, опубликованным в официальном печатном издании «Златоустовский рабочий», спецвыпуск № от ДД.ММ.ГГГГ, внесены изменения в Решение Собрания депутатов ЗГО от ДД.ММ.ГГГГ №-ЗГО «Об утверждении Генерального плана ЗГО и Правил землепользования и застройки ЗГО», после чего испрашиваемый ФИО1 земельный участок стал располагаться в территориальной зоне «Ж1. Зона застройки индивидуальными жилыми домами», в которой в числе видов разрешенного использования земельных участков ведение огородничества не предусмотрено.

Принимая оспариваемое решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка, администрация ЗГО руководствовалась Решением Собрания депутатов ЗГО от ДД.ММ.ГГГГ №-ЗГО «Об утверждении Генерального плана ЗГО и Правил землепользования и застройки ЗГО» с учетом изменений, внесенных Решением Собрания депутатов ЗГО от ДД.ММ.ГГГГ №-ЗГО, что, по мнению суда, допустимым признано быть не может.

Отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации (земельные отношения) как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, регулируются земельным законодательством, которое состоит из Земельного кодекса Российской Федерации, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации и согласно Конституции Российской Федерации находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п.1 ст.3, п.1 ст.4 ЗК РФ).

Органы местного самоуправления в пределах своих полномочий на основании и во исполнение Земельного кодекса Российской Федерации, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации могут издавать акты, содержащие нормы земельного права (п.4 ст.2 ЗК РФ).

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления, определены Федеральным законом от ДД.ММ.ГГГГ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту – Закон от ДД.ММ.ГГГГ № 131-ФЗ).

В соответствии со ст.47 Закона от ДД.ММ.ГГГГ № 131-ФЗ муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации (ч.1).

Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Официальным опубликованием муниципального правового акта или соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании, распространяемом в соответствующем муниципальном образовании (ч.2).

Аналогичные положения, определяющие порядок опубликования правовых актов органов местного самоуправления закреплены ст.34 Устава ЗГО, принятого решением Собрания депутатов ЗГО от ДД.ММ.ГГГГ №-ЗГО.

По общему правилу, закрепленному в п.1 ст.4 Гражданского кодекса Российской Федерации, акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом.

Отношения сторон по рассмотрению вопроса о предварительном согласовании предоставления земельных участков являются длящимися и возникают с момента подачи частным лицом соответствующего заявления.

Полагая, что для получения испрашиваемого земельного участка ФИО1 надлежит обращаться с соответствующим заявлением, указав в них вид разрешенного использования земельного участка, согласно действующей редакции Генерального плана ЗГО и Правил землепользования и застройки ЗГО, администрация ЗГО распространяет на возникшие между сторонами спорные правоотношения Решение Собрания депутатов Златоустовского городского округа от ДД.ММ.ГГГГ №-ЗГО, не вступившего в силу на дату обращения истца к ответчику.

Согласно п.7 ст.39.15 ЗК РФ заявление ФИО1, поступившее в администрацию ЗГО ДД.ММ.ГГГГ, подлежало рассмотрению в срок, не превышающий 30 дней с момента его получения ответчиком.

Исходя из позиции ответчика по настоящему иску, лица, обратившиеся в администрацию ЗГО, начиная с ДД.ММ.ГГГГ, заявления которых не были рассмотрены до ДД.ММ.ГГГГ, несли риск того, что при принятии ответчиком решений будут применены положения не вступившего в законную силу Решения Собрания депутатов Златоустовского городского округа от ДД.ММ.ГГГГ №-ЗГО.

Таким образом, лица, обратившиеся с соответствующими заявлениями в администрацию ЗГО в ДД.ММ.ГГГГ, могли быть лишены возможности принятия решения о предварительном согласовании предоставления земельных участков в зависимости от скорости их рассмотрения: заявления, рассмотренные до ДД.ММ.ГГГГ, могли быть удовлетворены, а рассмотренные после указанной даты – удовлетворению не подлежали.

Признавая заявление ФИО1, поступившие в администрацию ЗГО ДД.ММ.ГГГГ, не подлежащим удовлетворению, ответчик фактически придал Решению Собрания депутатов ЗГО от ДД.ММ.ГГГГ №-ЗГО обратную силу, что правомерным не является.

Поскольку земельное законодательство не содержит норм о действии во времени норм земельного законодательства, действует общий принцип права, согласно которому применение закона с обратной силой может иметь место только в исключительных случаях и такое применение допускается только в силу прямого указания закона.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, нормотворческая практика введения в действие закона свидетельствует о том, что основным принципом существования его во времени является немедленное действие. Придание обратной силы закону - исключительный тип его действия во времени, использование которого относится лишь к прерогативе законодателя. При этом либо в тексте закона содержится специальное указание о таком действии во времени, либо в правовом акте о порядке вступления закона в силу имеется подобная норма. Законодатель, реализуя свое исключительное право на придание закону обратной силы, учитывает специфику регулируемых правом общественных отношений. Обратная сила закона применяется преимущественно в отношениях, которые возникают между индивидом и государством в целом, и делается это в интересах индивида (уголовное законодательство, пенсионное законодательство) (решение от ДД.ММ.ГГГГ №-р; определения от ДД.ММ.ГГГГ №-О-О, ДД.ММ.ГГГГ №-О-О, ДД.ММ.ГГГГ №-О-О, ДД.ММ.ГГГГ №-О-О, ДД.ММ.ГГГГ №-О, постановление от ДД.ММ.ГГГГ №-П и др.).

В рассматриваемом случае, вследствие придания Решению Собрания депутатов ЗГО от ДД.ММ.ГГГГ №-ЗГО обратной силы, положение гражданина ухудшается, то есть обратная сила придается не в интересах последнего, а в интересах публично-правового образования, заинтересованного в получении повышенной платы за предоставление земельного участка. Решение Собрания депутатов ЗГО от ДД.ММ.ГГГГ №-ЗГО не содержит положений, распространявших бы его действие на ранее возникшие отношения, соответственно, не может быть применено с обратной силой ни при каких обстоятельствах.

При таких обстоятельствах, требования ФИО1 о признании незаконным отказа администрации ЗГО в предварительном согласовании предоставления земельного участка, содержащегося в Распоряжении администрации ЗГО от ДД.ММ.ГГГГ №-р/АДМ, суд признает обоснованными и подлежащими удовлетворению.

Рассмотрение заявления ФИО1 на основании решения Собрания депутатов ЗГО от ДД.ММ.ГГГГ №-ЗГО «Об утверждении Генерального плана ЗГО и Правил землепользования и застройки ЗГО» в редакции, действовавшей на день обращения в администрацию ЗГО, не нарушает публичных требований, интересов и прав иных лиц, является исполнимым, более того, имеет цель – не допустить ухудшение прав истца в связи с изменением законодательства, обеспечить равные права всем заинтересованным лицам, основанные на применении одного и того же акта в период его действия.

Оснований для удовлетворения требований истца о возложении на администрацию ЗГО обязанности принять решение о предварительном согласовании предоставления земельных участков суд не усматривает.

Поскольку суд не может подменять орган, в чью компетенцию входит разрешение поставленного вопроса, в качестве восстановительной меры на администрацию ЗГО подлежит возложению обязанность повторно рассмотреть заявление ФИО1 о предварительном согласовании предоставления земельного участка с применением правового регулирования, существовавшего на день возникновения спорных правоотношений.

Вопрос о возмещении судебных расходов в соответствии со ст.98 ГПК РФ судом по существу не рассматривался, поскольку истец на взыскании с ответчика судебных расходов не настаивал.

На сновании изложенного, руководствуясь статьями 12, 198 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

Исковые требования ФИО1 удовлетворить частично.

Признать незаконным отказ администрации Златоустовского городского округа в предварительном согласовании предоставления земельного участка, площадью 549 кв.м., расположенного по адресному ориентиру: <адрес>, изложенный в распоряжении от ДД.ММ.ГГГГ №-р/АДМ.

Обязать администрацию Златоустовского городского округа повторно рассмотреть заявление ФИО1 о предварительном согласовании предоставления земельного участка, площадью 549 кв.м., расположенного по адресному ориентиру: <адрес>, на основании Решения Собрания депутатов Златоустовского городского округа от ДД.ММ.ГГГГ №-ЗГО «Об утверждении Генерального плана Златоустовского городского округа и Правил землепользования и застройки Златоустовского городского округа» в редакции, действовавшей по состоянию на ДД.ММ.ГГГГ.

В удовлетворении исковых требований о возложении на администрацию Златоустовского городского округа обязанности принять решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка ФИО1 - отказать.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по гражданским делам Челябинского областного суда в течение месяца со дня принятия в окончательной форме через Златоустовский городской суд Челябинской области.

Председательствующий Ю.С. Кумина

Мотивированное решение изготовлено ДД.ММ.ГГГГ.