УИД 65RS0№-40
Судья Перченко Н.Л. Дело № 2а-364/2023
Докладчик Лихачева С.А. Дело № 33а-1839/2023
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
21 сентября 2023 года город Южно-Сахалинск
Судебная коллегия по административным делам Сахалинского областного суда в составе:
председательствующего Лихачевой С.А.,
судей Русецкой А.А., Лавровой О.В.,
при помощнике судьи Шкадовой И.И.,
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению муниципального дошкольного образовательного учреждения детский сад комбинированного вида № 11 «Ромашка» города Южно-Сахалинска о признании незаконным пункта 4 предписания Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Сахалинской области от 31 марта 2022 года № 79/04-4, взыскании судебных расходов, -
по апелляционной жалобе административного истца на решение Южно-Сахалинского городского суда от 01 марта 2023 года.
Заслушав доклад судьи Лихачевой С.А., судебная коллегия
установила:
на основании решения № 79/04-4 Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Сахалинской области о проведении документарной проверки (плановой) от 22 февраля 2022 года в отношении муниципального дошкольного образовательного учреждения детский сад комбинированного вида № 11 «Ромашка» города Южно-Сахалинска (далее - МАДОУ Детский сад комбинированного вида № 11 «Ромашка» г. Южно-Сахалинска, Учреждение) ведущим специалистом отдела санитарного надзора Ф.И.О.4 проведена документарная проверка, о чем 31 марта 2022 года составлен соответствующий акт (том 1 л.д. 66-67, 80-85).
Согласно данному акту в ходе проверки установлен ряд нарушений, в том числе нарушение Учреждением требований, установленных в таблице 6.4 СанПиН 1.2.3685-21, выразившиеся в том, что туалетные комнаты для детей с 2-3 лет оборудованы из расчета 1 умывальник на 5,25 детей в 05 группе при нормативе 1 умывальная раковина на 5 детей. Туалетные помещения для детей с 3-7 лет при нормативе 1 умывальная раковина, 1 унитаз на 5 детей оборудованы из расчета: в 01 группе 1 унитаз и 1 умывальник на 6,25 детей (списочный состав 31 ребенок); в 02 группе 1 унитаз на 7 детей (списочный состав 28 детей), в 03 группе 1 унитаз на 6 детей и 1 умывальник на 11 детей (списочный состав 24 ребенка); в 06 группе 1 унитаз на 9 детей и 1 умывальник на 5,2 детей (списочный состав 26 детей); в 07 и 08 группах 1 унитаз на 7 детей, 1 умывальник на 5,6 детей (списочный состав 28 детей); в 09 группе 1 унитаз на 5,7 детей; в 11 группе 1 умывальник, 1 унитаз на 7,5 детей ( списочный состав 30 детей); в 12 группе 1 унитаз на 6,75 детей и 1 умывальник на 5,4 детей (списочный состав 27 детей).
В связи с выявленными нарушениями санитарного законодательства 31 марта 2022 года должностным лицом Управления Роспотребнадзора в Сахалинской области, проводившим проверку, в адрес МАДОУ Детский сад комбинированного вида № 11 «Ромашка» г. Южно-Сахалинска внесено предписание № 79/04-4, пунктом 4 которого предложено оборудовать туалетные помещения для детей в возрасте с 2-3 дет из расчета 1 детская умывальная раковина на 5 детей; для детей с 3 до 7 лет – из расчета 1 детская умывальная раковина, 1 детский унитаз на 5 детей. Установлен срок исполнения – 01 апреля 2023 года.
24 июня 2022 года МАДОУ Детский сад комбинированного вида № 11 «Ромашка» г. Южно-Сахалинска обратилось в суд с административным исковым заявлением, в котором, с учетом уточнений, просило отменить пункт 4 указанного предписания, взыскать с административного ответчика судебные расходы по оплате государственной пошлины в размере 2000 рублей.
В обоснование заявленных требований указало, что здание, в котором находится Учреждение, введено в эксплуатацию в 1981 году на основании индивидуального проекта, и в соответствии с пунктом 1.3 СанПиН 2.4.3648-20 эксплуатируется в соответствии с этим проектом. Здание является муниципальной собственностью муниципального образования «Город Южно-Сахалинск», передано Учреждению на праве оперативного управления на основании договора от 30 декабря 2005 года № 269. Установка дополнительного оборудования (умывальная раковина, унитаз) приведет к необходимости внесения изменений в технический план нежилого помещения, поскольку относится к работе по капитальному ремонту. Право Учреждения на проведение таких работ договором оперативного управления не предусмотрено.
Определением от 27 июня 2022 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица на стороне административного истца привлечена администрация города Южно-Сахалинска.
Протокольными определениями суда от 12 октября 2022 года, 01 марта 2023 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица на стороне административного истца привлечен Департамент образования администрации города Южно-Сахалинска, в качестве второго административного ответчика - ФИО1
Решением Южно-Сахалинского городского суда от 01 марта 2023 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.
В апелляционной жалобе МАДОУ Детский сад комбинированного вида № 11 «Ромашка» г. Южно-Сахалинска просит решение суда отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении исковых требований. В обоснование представления приводит доводы, аналогичные изложенным в административном иске.
Относительно доводов апелляционной жалобы поступили письменный отзыв Департамента образования администрации города Южно-Сахалинска и письменные возражения Управления Роспотребнадзора по Сахалинской области.
В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Учреждения ФИО2 апелляционную жалобу поддержала, представитель Управления Роспотребнадзора по Сахалинской области ФИО3 возражал против ее удовлетворения. Остальные участвующие в деле лица в судебное заседание не явились, представителей не направили, о времени и месте рассмотрения дела извещены своевременно и в надлежащей форме, в связи с чем на основании части 6 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено в их отсутствие.
Изучив материалы дела, заслушав явившихся лиц, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия приходит к следующему.
Обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения - публично-правовая обязанность государства, обусловленная необходимостью реализации конституционного права граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду.
Формами обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения согласно статье 2 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее - Федеральный закон от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ, Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»), среди прочего, являются государственное санитарно-эпидемиологическое нормирование, федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор и обязательное соблюдение гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарных правил как составной части осуществляемой ими деятельности.
Абзацами вторым и четвертым статьи 11 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» предусмотрено, что индивидуальные предприниматели и юридические лица в соответствии с осуществляемой ими деятельностью обязаны выполнять требования санитарного законодательства, а также постановлений, предписаний осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор должностных лиц; обеспечивать безопасность для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг.
В организациях отдыха и оздоровления детей, дошкольных и других образовательных организациях независимо от организационно-правовых форм должны осуществляться меры по профилактике заболеваний, сохранению и укреплению здоровья обучающихся и воспитанников, в том числе меры по организации их питания, и выполняться требования санитарного законодательства. Соблюдение санитарных правил является обязательным для граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц (пункты 1 и 3 статьи 28 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ).
В силу положений Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» образовательная организация обязана осуществлять свою деятельность в соответствии с законодательством об образовании, в том числе создавать безопасные условия обучения, в том числе при проведении практической подготовки обучающихся, а также безопасные условия воспитания обучающихся, присмотра и ухода за обучающимися, их содержания в соответствии с установленными нормами, обеспечивающими жизнь и здоровье обучающихся, работников образовательной организации (пункт 2 части 6 статьи 28).
Образовательная организация несет ответственность в установленном законодательством Российской Федерации порядке за невыполнение или ненадлежащее выполнение функций, отнесенных к ее компетенции, а также за жизнь и здоровье обучающихся, работников образовательной организации (часть 7 статьи 28 названного выше федерального закона).
Таблицей 6.4 СанПиН 1.2.3685-21 «Гигиенические нормативы и требования к обеспечению безопасности и (или) безвредности для человека факторов среды обитания», утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28 января 2021 года № 2, установлены гигиенические нормативы по устройству, содержанию и режиму работы организаций воспитания и обучения, отдыха и оздоровления детей и молодежи, в том числе нормативы количества и установки санитарных приборов в помещениях.
В частности, для детей в возрасте до 3-х лет предусматривается 1 кран на 5 детей (умывальники или 1 раковина желобкового типа); для детей 3-7 лет детские унитазы из расчета 1 унитаз на 5 детей, а также умывальники или раковина желобкового типа – 1 кран на 5 детей.
Установив, что количество установленного в туалетных помещениях групповых комнат Учреждения санитарных приборов не соответствует приведенным нормативам, суд первой инстанции в удовлетворении административного иска отказал, сочтя оспариваемое предписание законным и обоснованным.
Не ставя под сомнение факт несоответствия предъявляемым требованиям количества санитарного оборудования, установленного в туалетных комнатах указанных в предписании групп, что не оспаривается административным истцом и подтверждено материалами дела, судебная коллегия считает решение суда подлежащим отмене в связи со следующим.
Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля регулируются положениями Федерального закона от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации».
Частью 2 статьи 90 указанного Федерального закона предусмотрено, что в случае выявления при проведении контрольного (надзорного) мероприятия нарушений обязательных требований контролируемым лицом контрольный (надзорный) орган в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязан выдать после оформления акта контрольного (надзорного) мероприятия контролируемому лицу предписание об устранении выявленных нарушений с указанием разумных сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, а также других мероприятий, предусмотренных федеральным законом о виде контроля.
По смыслу данной правовой нормы предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.
Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность (статья 19.5 КоАП РФ).
Исполнимость предписания следует понимать, как наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности, устранить в указанный срок выявленное нарушение. Срок, указанный в предписании, в течение которого следует совершить указанные в предписании действия (достичь поставленной цели), должен реально позволять выполнить все в нем указанное.
Кроме того, в предписании должны быть указаны конкретные меры, направленные на устранение выявленного нарушения.
При таких обстоятельствах исполнимость предписания является юридически значимым обстоятельством по делу.
Как следует из буквального содержания оспариваемого пункта предписания, на Учреждение возложена обязанность в установленный срок оборудовать туалетные помещения дополнительными санитарными приборами исходя из списочной численности детей, в зависимости от их возраста.
Доводы стороны административного ответчика о том, что данный пункт предписания может быть выполнен Учреждением путем сокращения количества детей в группах, противоречат содержанию пункта 4 предписания.
Кроме того, согласно пункту 3.1.1 СП 2.4.3648-20 «Санитарно-эпидемиологические требования к организации воспитания и обучения, отдыха и оздоровления детей и молодежи», утвержденного постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 28 февраля 2020 года № 28, количество детей в группах организации, реализующей образовательные программы дошкольного образования (далее - дошкольная организация), осуществляющей присмотр и уход за детьми, в том числе в группах, размещенных в жилых и нежилых помещениях жилищного фонда и нежилых зданий, определяется исходя из расчета площади групповой (игровой) комнаты.
Согласно пункту 3.3 Методических рекомендаций МР 2.4.0259-21 «Методические рекомендации по обеспечению санитарно-эпидемиологических требований к организациям, реализующим образовательные программы дошкольного образования, осуществляющим присмотр и уход за детьми, в том числе размещенным в жилых и нежилых помещениях жилищного фонда и нежилых зданий, а также детским центрам, центрам развития детей и иным хозяйствующим субъектам, реализующим образовательные программы дошкольного образования и (или) осуществляющим присмотр и уход за детьми, размещенным в нежилых помещениях» (утверждены Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека 28 сентября 2021 года), для эффективного увеличения полезного пространства групповой ячейки не исключается возможность использования спальни в период бодрствования детей для организации игровой деятельности и образовательной деятельности, в том числе за счет объединения пространства с использованием трансформируемых технологий, при условии соблюдения режима дня, режима проветривания и влажной уборки (влажная уборка в спальне не менее чем за 30 минут до сна детей, при постоянном проветривании в течение 30 минут), уровней шума в спальных помещениях во время сна.
Как следует из объяснений представителя Управления Роспотребнадзора по Сахалинской области ФИО3, заинтересованного лица ФИО1 в ходе апелляционного рассмотрения дела, а также содержания акта проверки от 31 марта 2022 года, превышения количества детей в группах установленным нормам при проверке не выявлено.
В этой связи, а также исходя из буквального содержания пункта 4 предписания, суду первой инстанции, исходя из положений части 2 статьи 14, части 3 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, надлежало поставить на обсуждение сторон вопрос о наличии технической возможности установки в туалетных комнатах Учреждения дополнительного санитарного оборудования, чего сделано не было.
Восполняя допущенные судом первой инстанции недостатки судебного следствия, апелляционная инстанция поставила на обсуждение сторон данный вопрос, предложила сторонам представить соответствующие доказательства.
Стороной административного ответчика доказательства наличия такой технической возможности судебной коллегии не представлены, тогда как именно на ней в силу положений части 2 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации лежит бремя доказывания законности выданного предписания в оспариваемой части.
При этом административным истцом в распоряжение судебной коллегии представлены сведения от ООО «Центральное конструкторское бюро», имеющего право на выполнение инженерных изысканий, о невозможности разработки проектно-сметной документации на предмет установки дополнительного оборудования (умывальных раковин и унитазов) в санитарных комнатах Учреждения в соответствии с действующими нормативами, ввиду отсутствия свободных площадей для его размещения.
Аналогичная информация представлена также от ООО «Стройпроект».
При изложенных обстоятельствах, когда стороной административного ответчика не доказано наличие технической возможности установки в туалетных комнатах Учреждения дополнительного санитарного оборудования, судебная коллегия приходит к выводу о наличии правовых оснований для удовлетворения административного иска о признании незаконным оспариваемого пункта предписания ввиду его неисполнимости.
При этом доводы административного истца об отсутствии обязанности по исполнению требований, установленных СанПиН 1.2.3685-21, со ссылкой на пункт 1.3 СП 2.4.3648-20 «Санитарно-эпидемиологические требования к организациям воспитания и обучения, отдыха и оздоровления детей и молодежи», нельзя признать обоснованными.
Указанным пунктом предусмотрено, что объекты, введенные в эксплуатацию до вступления в силу Правил, а также объекты на стадии строительства, реконструкции и ввода их в эксплуатацию, в случае если указанные процессы начались до вступления в силу Правил, эксплуатируются в соответствии с утвержденной проектной документацией, по которой они были построены, при условии обеспечения доступности услуг, оказываемых хозяйствующим субъектом инвалидам и лицам с ограниченными возможностями здоровья.
Вместе с тем, из анализа содержания данного пункта в полном объеме следует, что приведенное правило распространяется лишь на поименованные в нем требования, которые должны соблюдаться при разработке проектной документации.
Необходимое количество санитарного оборудования для различных возрастных групп в дошкольных образовательных учреждениях установлено иным нормативным правовым актом, который в силу приведенного правового регулирования является обязательным для исполнения без каких-либо особенностей.
Нельзя согласиться также и с доводами административного истца об отсутствии полномочий по проведению капитального ремонта здания, поскольку обязанность Учреждения по проведению капитального ремонта имущества предусмотрено пунктом 2.4 Соглашения от 10 сентября 2012 года к договору от 30.12.2005 года № 269 о закреплении за муниципальным учреждением муниципального имущества на праве оперативного управления (том 1 л.д.15-20).
При изложенных обстоятельствах доводы апелляционной жалобы судебная коллегия считает необоснованными.
Вместе с тем, с учетом иных установленных в ходе рассмотрения обстоятельств, которые подлежат выяснению судом в обязательном порядке исходя из положений части 8, пункта 4 части 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия приходит к выводу о незаконности оспариваемой части предписания, что влечет отмену судебного акта с принятием по делу нового решения об удовлетворении административного иска.
Доводы стороны административного ответчика о наличии правовых оснований для оставления административного иска без рассмотрения в связи с несоблюдением досудебного порядка обращения в суд с административным иском, нельзя признать обоснованными.
Действительно, в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 196 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд оставляет административное исковое заявление без рассмотрения в случае, если административным истцом не соблюден досудебный порядок урегулирования административных споров, установленный федеральным законом для данной категории административных дел.
В соответствии со статьей 39 Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» судебное обжалование решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) его должностных лиц возможно только после их досудебного обжалования, за исключением случаев обжалования в суд решений, действий (бездействия) гражданами, не осуществляющими предпринимательской деятельности.
При этом согласно части 1 статьи 40 данного Федерального закона жалоба подается контролируемым лицом в уполномоченный на рассмотрение жалобы орган, определяемый в соответствии с частью 2 настоящей статьи, в электронном виде с использованием единого портала государственных и муниципальных услуг и (или) региональных порталов государственных и муниципальных услуг, за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 настоящей статьи. При подаче жалобы гражданином она должна быть подписана простой электронной подписью либо усиленной квалифицированной электронной подписью. При подаче жалобы организацией она должна быть подписана усиленной квалифицированной электронной подписью.
Из материалов дела следует, что 13 апреля 2022 года в Управление Роспотребнадзора по Сахалинской области поступила жалоба МАДОУ Детский сад комбинированного вида № 11 «Ромашка» г. Южно-Сахалинска на предписание от 31 марта 2022 года № 79/04-4 с нарушением установленного порядка (том 2 л.д. 92-94).
Вместе с тем, данная жалоба не была возвращена подателю по причине нарушения установленных требований к порядку ее подачи, а фактически была рассмотрена уполномоченным органом по существу с дачей ответа на приведенные в жалобе доводы, о чем Учреждению был дан ответ от 11 мая 2022 года (том 2 л.д. 92).
При изложенных обстоятельствах, когда Учреждение реализовало свое право на обжалование предписания, хотя и с нарушением установленного порядка, и получило от уполномоченного органа позицию по существу поставленных вопросов, у судебной коллегии отсутствуют основания для вывода о том, что административным истцом не соблюден досудебный порядок обжалования предписания, целью которого и является выяснение позиции уполномоченного органа по приведенным в жалобе доводам.
При таких обстоятельствах суд первой инстанции правомерно рассмотрел административный иск по существу, приняв, однако, решение, которое принципам законности и обоснованности не соответствует.
В этой связи решение суда подлежит отмене с принятием по делу нового решения об удовлетворении административного иска.
Руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
решение Южно-Сахалинского городского суда от 01 марта 2023 года отменить.
Принять по делу новое решение, которым административный иск Муниципального дошкольного образовательного учреждения детский сад комбинированного вида № 11 «Ромашка» города Южно-Сахалинска удовлетворить.
Признать незаконным пункт 4 предписания Управления Роспотребнадзора по Сахалинской области от 31 марта 2022 года № 79/04-4 об устранении выявленных нарушений санитарного законодательства, внесенного в адрес муниципального дошкольного образовательного учреждения детский сад комбинированного вида № 11 «Ромашка» города Южно-Сахалинска.
Апелляционное определение вступает в законную силу немедленно и может быть обжаловано в течение шести месяцев со дня его вынесения в Девятый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции.
Председательствующий С.А. Лихачева
Судьи А.А.Русецкая
О.В. Лаврова