Дело № 3а–51/2023
УИД 26 ОS0000-04-2022-000044-64
РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
город Ставрополь 10 февраля 2023 года
Ставропольский краевой суд в составе:
председательствующего судьи Товчигречко М.М.,
при секретаре судебного заседания Стасенко О.В.,
с участием: представителя административного истца Б.Е.Е., представителя административного ответчика Министерства имущественных отношений Ставропольского края Г.С.Н., прокурора отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры Ставропольского края М.Р.Я.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску ГУП СК «Ставрополькрайводоканал» к Министерству имущественных отношений Ставропольского края о признании нормативного правового акта недействующим в части,
установил:
ГУП СК «Ставрополькрайводоканал» обратилось в суд с административным исковым заявлением к Министерству имущественных отношений Ставропольского края, в котором просил: признать недействующим Приказ от 28 июня 2021 года № 404 «О внесении изменений в Приказ Министерства имущественных отношений Ставропольского края от 15 апреля 2016 года №310 «Об утверждении примерного устава государственного унитарного предприятия Ставропольского края»: в части указания в тексте п. 1.1 «Согласовывает прием на работу …директора филиала Предприятия..»; в части изложения текста п. 1.3: «дополнить раздел 5 пунктом 5.15 следующего содержания: «согласовывает штатное расписание, а также положение об оплате труда работникам Предприятия, а также вносимые изменения и дополнения не чаще одного раза в месяц» - в полном объеме; в части изложения текста п. 1.4: «абзац 2 п. 6.5 раздела 6 изложить в следующей редакции: «утверждать положения о филиалах, представительствах, назначать их руководителей с согласия органа исполнительной власти» - в полном объеме; в части изложения текста п. 1.5: «абзац 12 п. 6.9 раздела 6 изложить в следующей редакции: «представлять органу исполнительной власти на согласование положение об оплате труда и премирования работников предприятия, а также вносимые изменения и дополнения не чаще одного раза в месяц» - в полном объеме; в части изложения текста п. 1.6: «абзац 2 п. 7.4 раздела 7 изложить в следующей редакции: «директор утверждает штатное расписание по согласованию с органом исполнительной власти, а также вносимы в него изменения и дополнения не чаще одного раза в месяц» - в полном объеме; в части указания в тексте п. 1.7: «директор предприятия согласовывает …, а также командировки заместителей директора предприятия с органами исполнительной власти»; в части указания в тексте п. 1.8: «директор предприятия осуществляет прием на работу …. Директоров филиалов предприятия …».
В обоснование административных исковых требований указано, что ГУП СК «Ставрополькрайводоканал» является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым Приказом 404, о чем указано в подпункте 2.1 пункта 2 Приказа №404.
По мнению административного истца, Приказ №404 принят Министерством имущественных отношений Ставропольского края в нарушение требований норм действующего федерального законодательства, а именно статьи 20, 21 Федерального закона от 14 ноября 2002 года № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», статей 40-44 Трудового Кодекса Российской Федерации, отдельных пунктов Положения об особенностях направления работников в служебные командировки, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации №749 от 13 октября 2008 года.
Пункты 1.1, 1.3, 1.4, 1.5, 1.6, 1.7, 1.8 Приказа № 404 выходят за пределы полномочий собственника государственного унитарного предприятия, влекут существенное нарушение прав и законных интересов, как работников предприятия, так и самого государственного унитарного предприятия, а также ущемляют права руководителя предприятия.
В судебном заседании представитель административного истца ФИО1 поддержала требования в полном объеме по основаниям, изложенным в административном иске.
Представитель административного ответчика Министерства имущественных отношений Ставропольского края Г.С.Н. требования административного иска не признала, поддержала письменные возражения на административный иск, пояснила, что оспариваемый приказ принят в рамках компетенции Министерства имущественных отношений Ставропольского края, не противоречит федеральным законам и другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, извещены надлежащим образом о дате, времени и месте судебного заседания.
В соответствии с частью 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд, с учетом мнения лиц, участвующих в деле, полагает возможным рассмотреть дело в отсутствии неявившихся в судебное заседание вышеуказанных лиц, извещенных о времени и месте судебного заседания надлежащим образом.
Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав письменные доказательства по административному делу, проверив приказ в оспариваемой части на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры Ставропольского края М.Р.Я., полагавшего требования не обоснованными и не подлежащими удовлетворению, суд приходит к следующим выводам.
Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов осуществляется на основании положений главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью либо в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
15 апреля 2016 года Министерством имущественных отношений Ставропольского края издан приказ № 310, пунктом 1 которого утвержден примерный устав государственного унитарного предприятия Ставропольского края.
Пунктом 2 названного приказа установлено, что при разработке проектов уставов принятие за основу Примерного устава является обязательным для государственных унитарных предприятий Ставропольского края.
Приказом Министерства имущественных отношений Ставропольского края от 28 июня 2021 года № 404 в Примерный устав внесены изменения, касающиеся прав и обязанностей органа исполнительной власти и руководителя государственного унитарного предприятия, порядка приема на работу заместителей директора, главного бухгалтера предприятия, директора филиала предприятия, заключения и прекращения трудового договора с ними, направления в командировки руководителей предприятия, утверждения штатного расписания, положения об оплате труда работникам предприятия, а также вносимых в них изменений и дополнений.
Примерный устав государственного унитарного предприятия Ставропольского края и оспариваемый Приказ, которым в него вносятся изменения, являются обязательными для всех унитарных предприятий, как действующих на территории Ставропольского края, так и для вновь создаваемых.
Таким образом, административный истец, являясь субъектом отношений, регулируемых Приказом от 28 июня 2021 года № 404, вправе обжаловать данное постановление, затрагивающие его законные права и интересы.
В соответствии с пунктами 2 и 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Проверяя соблюдение приведенных нормативных положений при издании оспариваемого приказа Министерства имущественных отношений Ставропольского края, суд установил следующее.
Закон Ставропольского края от 18 июня 2012 года № 56-кз «О порядке официального опубликования и вступления в силу правовых актов Ставропольского края» в статье 1 установил, что официальным опубликованием правового акта Ставропольского края является размещение полного текста в газете «Ставропольская правда» с пометкой «Официальное опубликование», и (или) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru), и (или) «Официальном интернет-портале правовой информации Ставропольского края» (www.pravo.stavregion.ru).
Оспариваемый приказ Министерства имущественных отношений Ставропольского края от 28 июня 2021 года № 404 «О внесении изменений в приказ министерства имущественных отношений Ставропольского края от 15 апреля 2016 года №310 «Об утверждении примерного устава государственного унитарного предприятия Ставропольского края» подписан министром и опубликован в сетевом издании «Официальный интернет портал правовой информации Ставропольского края» - www/pravo.stavregion.ru 30 июня 2021 года, что является надлежащим опубликованием.
В соответствии с п. 5 Приказа данный документ вступил в силу на следующий день после дня его официального опубликования.
При таких обстоятельствах, оспариваемый в части нормативный акт опубликован и введен в действие в соответствии с требованиями закона Ставропольского края от 18 июня 2012 года № 56-кз «О порядке официального опубликования и вступления в силу правовых актов Ставропольского края».
В соответствии с Положением о Министерстве имущественных отношений Ставропольского края, утвержденным Постановлением Губернатора Ставропольского края от 06 марта 2012 года № 137, министерство является органом исполнительной власти Ставропольского края, осуществляющим государственное управление и нормативно-правовое регулирование в сфере имущественных и земельных отношений, за исключением отношений, связанных с планированием, рациональным использованием и охраной земель сельскохозяйственного назначения, а также в сфере финансового оздоровления и банкротства в пределах своей компетенции.
Министерство имущественных отношений Ставропольского края в соответствии с возложенными на него задачами осуществляет издание в пределах своей компетенции нормативных правовых актов, обязательных для исполнении на территории края (подпункт 1 пункта 9.5 Положения), возглавляющий его министр вправе издавать в пределах своей компетенции распоряжения и приказы, имеющие нормативный характер, а по оперативным и другим вопросам организации министерства – приказы ненормативного характера (пункты 12 и 13 Положения).
На основании изложенного суд приходит к выводу о соблюдении Министерством имущественных отношений Ставропольского края порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта, в том числе требований, устанавливающих полномочия органа на принятие нормативного правового акта, к форме нормативного правового акта, к процедуре его принятия, правил введения нормативного правового акта в действие, порядка его опубликования и вступления в силу, что не оспаривается административным истцом.
Правовое положение государственного унитарного предприятия и муниципального унитарного предприятия (далее также - унитарное предприятие), права и обязанности собственников их имущества, порядок создания, реорганизации и ликвидации унитарного предприятия определяет Федеральный закон от 14 ноября 2002 года № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (статья 1).
В соответствии с пунктом 1 статьи 3 Федерального закона от 14 ноября 2002 года № 161-ФЗ унитарное предприятие может иметь гражданские права, соответствующие предмету и целям его деятельности, предусмотренным в уставе этого унитарного предприятия, и нести связанные с этой деятельностью обязанности.
Из абзаца 2 пункта 5 статьи 8 Федерального закона № 161-ФЗ следует, что порядок утверждения устава унитарного предприятия, учрежденного органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, и заключения контракта с его руководителем устанавливается, уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Из положений пункта 3 статьи 9 Федерального закон № 161-ФЗ следует, что все сведения, включенные в Устав унитарного предприятия, подразделяются на обязательные (абз. 2 - 8) и иные, предусмотренные данным законом (абз. 9). Таким образом, указанные сведения не являются исчерпывающими.
Согласно пункту 6 статьи 9 Федерального закона № 161-ФЗ «Устав унитарного предприятия может также содержать иные, не противоречащие настоящему Федеральному закону и иным федеральным законам положения».
Статьи 3 и 9 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», статья 113 Гражданского кодекса Российской Федерации определяют устав унитарного предприятия, как его учредительный документ, утверждаемый уполномоченным государственным органом или органом местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом.
В соответствии с частями 2 и 3 статьи 52 Гражданского кодекса Российской Федерации юридические лица могут действовать на основании типового устава, утвержденного уполномоченным государственным органом; в случаях, предусмотренных законом, - на основании единого типового устава, утвержденного его учредителем или уполномоченным им органом для учреждений, созданных для осуществления деятельности в определенных сферах.
Таким образом, правовой статус конкретного юридического лица определяется, в том числе принятым уполномоченным органом типовым уставом.
Как следует из преамбулы приказа министерства имущественных отношений Ставропольского края от 15 апреля 2016 года № 310 об утверждении Примерного устава, он принят в соответствии с постановлением Правительства Ставропольского края от 08 апреля 2016 года №139-п «Об осуществлении органами исполнительной власти Ставропольского края полномочий собственника имущества государственных унитарных предприятий Ставропольского края».
Названным постановлением утвержден Порядок осуществления органами исполнительной власти Ставропольского края полномочий собственника имущества государственных унитарных предприятий Ставропольского края, пунктом 4 которого определено, что Министерство имущественных отношений Ставропольского края является уполномоченным органом, осуществляющим полномочия собственника имущества предприятий, наделено полномочием утверждать устав предприятия и вносимые в него изменения.
В соответствии с пунктом 14 Положения устав предприятия должен соответствовать требованиям, установленным Федеральным законом № 161-ФЗ.
Статьей 274 Трудового кодекса Российской Федерации предусмотрено, что права и обязанности руководителя организации в области трудовых отношений определяются настоящим Кодексом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, учредительными документами организации, локальными нормативными актами, трудовым договором.
Постановлением Правительства Ставропольского края № 139-п утвержден Примерный трудовой договор с руководителем государственного унитарного предприятия Ставропольского края.
Из пункта 2 Примерного трудового договора следует, что руководитель являясь единоличным исполнительным органом предприятия, осуществляющим текущее руководство его деятельностью и самостоятельно решающим все вопросы деятельности предприятия, структуру и штатную численность предприятия, утверждает в установленном порядке (пункт 2.2.3 Примерного трудового договора), прием на работу работников предприятия, заключение с ними, изменение и прекращение трудовых договоров, также осуществляет в установленном порядке (пункт 2.2.6 Примерного трудового договора).
Такой порядок утверждения структуры и штатной численности предприятия, а также приема на работу работников предприятия, заключение с ними, изменение и прекращение трудовых договоров отражен в примерном уставе предприятий, который утвержден Приказом Министерства имущественных отношений Ставропольского края от 15 апреля 2016 года №310 «Об утверждении примерного устава государственного унитарного предприятия Ставропольского края».
Пунктом 1.7 Приказа № 404 в пункт 7.9 раздела 7 примерного устава внесены изменения, согласно которым директор предприятия согласовывает свои командировки, а также командировки заместителей директора предприятия с органами исполнительной власти.
ГУП СК на момент издания приказа находился в ведомственном подчинении Министерства имущественных отношений Ставропольского края – органа исполнительной власти, на который возложены координация и регулирование деятельности в соответствующих отраслях (сфере управления) и в которых министерство исполняет полномочия органа по управлению государственным имуществом
Статьей 166 Трудового кодекса Российской Федерации закреплено понятие служебной командировки, под которой понимается поездка работника по распоряжению работодателя на определенный срок для выполнения служебного поручения вне места постоянной работы.
Особенности направления работников в служебную командировку определяется положением, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 октября 2008 года № 749 «Об особенностях направления работников в служебные командировки» (вместе с «Положением об особенностях направления работников в служебные командировки»).
Из пункта 3 Положения следует, что местом постоянной работы в целях применения законодательства о командировках, следует считать место расположения организации (обособленного структурного подразделения организации), работа в которой обусловлена трудовым договором (далее - командирующая организация).
В соответствии с Уставом административного истца, размещенным на сайте данной организации в сети Интернет, предприятие осуществляет деятельность на территории Ставропольского края, в том числе и через свои филиалы, соответственно место постоянной работы данного предприятия для руководителя такого предприятия, охватывает всю территорию Ставропольского края.
Положения Приказа № 404 в части согласования командировки руководителя подведомственного предприятия государственного унитарного предприятия Ставропольского края с органами исполнительной власти, следует применять при направлении в командировку такого руководителя за пределы Ставропольского края.
Из представленного в материалы дела акта проверки № 2 от 02 июля 2021 года, утвержденного министром имущественных отношений Ставропольского края З.В.В. 06 июля 2021 года, следует, что Министерством имущественных отношений Ставропольского края в период с 19 апреля 2021 года по 16 июня 2021 года проведена плановая комбинированная проверка финансово-хозяйственной деятельности ГУП СК «Ставрополькрайводоканал».
В ходе проведения проверки установлено, что деятельность предприятия сопровождается многочисленными нарушениями требований Федерального закона от 14 ноября 2002 года № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» и других законов, выявлены факты необоснованного заключения гражданско-правовых договоров.
В период проведения проверки предприятие обратилось в минимущество края о внесении изменений в штатное расписание аппарата управления ГУП СК «Ставропольскрайводоканал» в целях создания группы по проведению психофизиологических исследований и установления должностного оклада данным сотрудникам.
Указанные обстоятельства свидетельствуют об отвлечении денежных средств на цели, не связанные с производственной деятельностью ГУП СК «Ставрополькрайводоканал», а также на цели, не предусмотренные уставом предприятия.
Кроме того, в ГУП СК «Ставрополькрайводоканал» выявлены нарушения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.
Предприятием не обеспечено соблюдение соответствия квалификационных требований работников их должностным функциям, указанным в должностных инструкциях, что является нарушением статьи 15 Трудового кодекса Российской Федерации.
Так, на должность технического директора производственно- технического подразделения Нефтекумско-Левокумского филиала ГУП СК «Ставрополькрайводоканал» - «Восточный» согласно должностной инструкции назначается лицо, имеющее высшее профессиональное (техническое) образование. Однако назначенный на данную должность Д.Н.В. технического образования не имеет.
Также в соответствии с должностной инструкцией на должность начальника отдела делопроизводства может быть назначено лицо, имеющее высшее образование (специалитет, магистратура, дополнительное профессиональное образование). Между тем, П.Т.С., назначенная на данную должность, имеет высшее образование бакалавриат, информация о дополнительном профессиональном образовании в ее личном деле отсутствует.
Несоответствия требованиям по стажу отмечены у П.Р.С., ведущего специалиста группы по взаимодействию с контрольно-надзорными органами и К.М.В., ведущего специалиста производственно- технического отдела. В соответствии с дополнительным соглашением от 18 октября 2019 года № 753 к трудовому договору от 10 января 2019 года № 37 А.В.А. было поручено выполнение дополнительной работы по должности инженера. Однако, доплата установлена за выполнение дополнительной работы по должности начальника отдела по связям с общественностью.
Согласно представлению прокуратуры Ставропольского края об устранении нарушений федерального законодательства № 7/2-45-2018 от 29 июня 2018 года причинами убыточной деятельности предприятия ГУП СК «Ставрополькрайводоканал» является рост расходов на управленческий персонал, что противоречит требованиям статьи 2 Закона Ставропольского края от 14 апреля 2014 года № 25-кз «Об управлении и распоряжении имущественными объектами государственной собственности Ставропольского края».
Проверкой установлено, что при убыточной деятельности предприятия имеют место факты дублирования полномочий структурных подразделений аппарата. В структуре ГУП созданы и действуют отделы и группы с тождественными задачами, целями и функциями, фактически дублирующими полномочия друг друга, в каждом из отделов в штатном расписании закреплена единица начальника отдела. Указанные обстоятельства влекут дополнительные расходы из фонда на оплату труда.
Кроме того, установлены факты выплаты неоправданно высокого премиального вознаграждения руководству предприятия, что свидетельствует об отвлечении денежных средств, которые предприятие могло использовать на осуществление основной производственной деятельности, и является нарушением требований части 3 статьи 18 Закона №161-ФЗ.
Из представления прокуратуры Ставропольского края от 30 марта 2020 года № 7/2-45-2020 также следует, что одной из причин убыточной деятельности предприятия является отвлечение денежных средств на цели, не связанные с производственной деятельностью, а также рост расходов на управленческий персонал.
Так, среднесписочная численность персонала в ГУП СК «Ставрополькрайводоканал» в 2017 году составила 7 632 чел., в 2018 году - 7 523 чел., в 2019 году - 7 632 чел.
Удельный вес численности работников предприятия уменьшился в 2018 году к 2017 году на 0,13 % и составил - 8,25 %, а с 2019 года увеличился на 0,35 % и составил - 8,6 %. Удельный вес административно-управленческого персонала к численности производственного персонала предприятия за 2019 год увеличился на 0,4 % и составил 9,4 %. Увеличение численности управленческого персонала произошло по причине изменения численности и состава структурных подразделений предприятия, а также увеличения штатной численности работников всего предприятия.
Удельный вес расходов на содержание административно-управленческого персонала в общем составе расходов предприятия составил в 2019 году 8,7 %, что не соответствует финансово-экономическому положению предприятия.
23 марта 2022 года прокуратурой Ставропольского края вынесено представление № 7/2-11-2022 об устранении ГУП СК «Ставрополькрайводоканал» нарушений федерального законодательства.
Проверкой также установлены многочисленные нарушения требований Федерального закона 14 ноября 2002 года № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».
В частности, установлено привлечение для оказания юридических услуг сторонней организации при наличии в штате юридического отдела (8 сотрудников), группы по взаимодействию с контрольно-надзорными органами (3 сотрудника), службы собственной безопасности (10 сотрудников).
Заключение указанных договоров привело к необоснованному расходованию денежных средств ГУП СК.
Таким образом, на основании вышеуказанных норм законодательства Российской Федерации, Ставропольского края, Министерство имущественных отношений Ставропольского края издало Приказ № 310, а в последующем, в целях усиления контроля за деятельностью государственных унитарных предприятий Ставропольского края, внесло в него соответствующие изменения.
Анализ норм федерального и регионального законодательства в их системном единстве с оспариваемым нормативным актом позволяет сделать вывод о том, что Приказ № 404 принят уполномоченным органом государственной власти Ставропольского края в пределах предоставленных полномочий, с соблюдением установленных требований к форме, порядку принятия, опубликования, введения в действие и не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а следовательно, права и охраняемые законом интересы административного истца не нарушает.
В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Таким образом, требования административного истца удовлетворению не подлежат.
Руководствуясь статьями 175-180, 208, 215, 217 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
в удовлетворении административных исковых требований ГУП СК «Ставрополькрайводоканал» к Министерству имущественных отношений Ставропольского края о признании недействующим в части Приказа от 28 июня 2021 года № 404 «О внесении изменений в Приказ Министерства имущественных отношений Ставропольского края от 15 апреля 2016 года №310 «Об утверждении примерного устава государственного унитарного предприятия Ставропольского края» – отказать.
Решение суда может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в течение одного месяца со дня изготовления решения в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы через Ставропольский краевой суд.
Решение суда в окончательной форме изготовлено 10.02.2023 года.
Председательствующий судья М.М. Товчигречко