Решение по делу № 3А-57/2024 от 20.03.2025 - о признании недействующим приказа Главного управления Смоленской области по культурному наследию от 26 октября 2022 г. № 135 «Об отказе во включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия, расположенных на территории Смоленской области».

Дело № 3а-6/2025

67ОS0000-01-2024-000536-73

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

20 марта 2025 года г. Смоленск

Смоленский областной суд в составе:

председательствующего, судьи Савушкиной О.С.,

с участием прокурора Москвичевой Е.В.,

при секретаре Ореховой А.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 о признании недействующим приказа Главного управления Смоленской области по культурному наследию от 26 октября 2022 г. № 135 «Об отказе во включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия, расположенных на территории Смоленской области»,

установил:

приказом Главного управления Смоленской области по культурному наследию от 26 октября 2022 г. № 135 отказано во включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, - «булыжная мостовая на ул. Войкова в г. Смоленске» - в перечень выявленных объектов культурного наследия, расположенных на территории Смоленской области (далее также Приказ № 135) (л.д. 180-181 том 2).

ФИО1 обратился в Промышленный районный суд г. Смоленска с административным иском к Главному управлению Смоленской области по культурному наследию о признании незаконным бездействия по принятию решения о включении объекта «булыжная мостовая на ул. Войкова в г. Смоленске» в перечень выявленных объектов культурного наследия в соответствии с пунктом 2 статьи 16.1 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятника истории и культуры) народов Российской Федерации.

Решением Промышленного районного суда г. Смоленска от 29 февраля 2024 г. в удовлетворении административного иска ФИО1 отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Смоленского областного суда от 19 ноября 2024 г., оставленным без изменения кассационным определением судебной коллегии по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 13 февраля 2025 г., решение Промышленного районного суда г. Смоленска от 29 февраля 2024 г. отменено, дело передано по подсудности на рассмотрение в Смоленский областной суд, поскольку по делу установлено, что предметом административного искового заявления является приказ Главного управления Смоленской области по культурному наследию от 26 октября 2022 г. № 135, который обладает признаками, характеризующими нормативный правовой акт.

Административный истец ФИО1 при рассмотрении дела в Смоленском областном суде административные исковые требования уточнил (л.д. 186-193 том 2) и просил признать недействующим указанный нормативный правовой акт со дня его принятия в связи с несоответствием его пункту 3 статьи 16.1 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории) народов Российской Федерации», части 4 статьи 4.1 Закона Смоленской области от 31.03.2009 № 10-з «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Смоленской области».

В обоснование заявленных требований указал, что 10 августа 2022 г. обратился в Главное управление Смоленской области по культурному наследию с заявлением о включении объекта «булыжная мостовая на ул. Войкова в г. Смоленске», обладающего признаками культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия, в чем ему было отказано принятым Приказом № 135, сведения об источнике опубликования которого отсутствуют, а сам Приказ № 135 принят при нарушении процедуры его принятия и основан не на отсутствии у заявленного объекта историко-культурной ценности, а на необоснованном выводе о принадлежности объекта к объекту культурного наследия (памятника истории и культуры) народов Российской Федерации федерального значения «Культурный слой города», IX-XVII вв., тогда как булыжные мостовые в г. Смоленске начали появляться не ранее XIX века.

Считает, что оспариваемый Приказ № 135 нарушает его конституционные права на доступ к культурным ценностям и исполнение обязанности заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры.

В судебном заседании административный истец ФИО1 и его представитель ФИО2 заявленные требования поддержали.

Представитель административного ответчика Главного управления Смоленской области по культурному наследию (далее также Главное управление) ФИО4 административные исковые требования о признании недействующим Приказа № 135 не признала по основаниям, изложенным в письменных возражениях (л.д. 219-224 том 2), согласно которым при принятии Приказа № 135 Главное управление действовало в соответствии с порядком организации работы по установлению (определению) историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, расположенного на территории Смоленской области, установленным статьями 16.1 Федерального закона № 73-ФЗ и 4.1 Закона Смоленской области № 10-з, согласно которому по истечении срока, установленного пунктом 3 статьи 16.1 Федерального закона № 73-ФЗ, региональный орган охраны объектов культурного наследия принимает решение о включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия либо об отказе во включении. При проведении работ Главное управление руководствовалось приказом Министерства культуры РФ от 2.07.2015 № 1905, которым утвержден порядок проведения работ по выявлению объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия. Все собранные Главным управлением в результате проведения работ сведения были рассмотрены на заседании экспертного совета 8 сентября 2022 г. Приказ № 135 официально опубликован не был, поскольку по мнению Главного управления не обладает признаками нормативности, однако был размещен на официальном сайте Главного управления.

Представители заинтересованных лиц СОГБУК «Центр по охране и использованию памятников истории и культуры» ФИО5 и Администрации города Смоленска ФИО6 возражали против удовлетворения административных исковых требований, поддержав позицию административного ответчика.

Представители заинтересованных лиц МКУ «Строитель» и Управления инвестиций Администрации г. Смоленска, извещенных надлежаще о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явились, ходатайств об отложении рассмотрения дела не представили.

Заслушав объяснения участвующих в деле лиц, исследовав письменные доказательства, принимая во внимание заключение прокурора, полагавшего, что административный иск подлежит удовлетворению, суд приходит к следующему.

В силу статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации нормативный правовой акт - это акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения (Постановления от 17 ноября 1997 г. № 17-П и от 31 марта 2015 г. № 6-П).

Как указал Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 2 постановления от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений; признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Как следует из материалов дела, административный истец 10 августа 2022 г. обратился в Главное управление Смоленской области по культурному наследию с заявлением о включении объекта «булыжная мостовая на улице Войкова в г. Смоленске», обладающего признаками объекта культурного наследия, в реестр (л.д. 11 т. 1).

Обжалуемым Приказом № 135 отказано во включении данного объекта в перечень выявленных объектов культурного наследия, расположенных на территории Смоленской области, о чем в адрес ФИО1 27 октября 2022 г. направлен соответствующий ответ с приложением Приказа № 135.

18 мая 2023 г. ФИО1 направил в Главное управление аналогичное заявление (л.д. 21-22 т.1), на которое Главное управление письмом от 16 июня 2023 отказало в повторном рассмотрении данного вопроса со ссылкой на то, что данный вопрос был рассмотрен Главным управлением ранее в соответствии со статьей 16.1 Федерального закона № 73-ФЗ, иные сведения об историко-культурной ценности указанного объекта заявителем не представлены (л.д. 23 т.1).

Таким образом, оспариваемым нормативным правовым актом затрагиваются права ФИО1 и административный истец вправе обращаться в суд с соответствующим административным иском.

Оспаривание нормативного правового акта является самостоятельным способом защиты прав и свобод граждан и организаций и осуществляется в соответствии с правилами, предусмотренными главой 21 (статьи 208 - 217.1) Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В силу требований части 7 статьи 213 названного кодекса суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта проверяет законность оспариваемых положений, при этом не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном иске, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 этой же статьи, в полном объеме, в том числе: соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия административного ответчика на принятие оспариваемого акта; соответствует ли оспариваемый акт или его часть нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (подпункт "а" пункта 2, пункт 3).

В силу пункта «д» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи (части 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Специальным федеральным законом, регулирующим отношения в сфере государственной охраны памятников истории и культуры народов Российской Федерации, является Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации».

Закон Смоленской области от 31.03.2009 № 10-з «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Смоленской области» в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами регулирует на территории Смоленской области отношения в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее также - объекты культурного наследия) в пределах полномочий Смоленской области как субъекта Российской Федерации.

Постановлением Администрации Смоленской области от 25.12.2019 № 812 «О создании Главного управления Смоленской области по культурному наследию» утверждено положение о Главном управлении Смоленской области по культурному наследию, согласно пункту 1.1 которого Главное управление является исполнительным органом Смоленской области, осуществляющим исполнительно-распорядительные функции в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации на территории Смоленской области.

В соответствии с пунктом 2.2.4 приведенного Положения Главное управление принимает решение о включении расположенного на территории Смоленской области объекта в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия регионального значения или объекта культурного наследия местного (муниципального) значения или об отказе во включении объекта в реестр.

Пунктом 5 статьи 16.1 Федерального закона № 73-ФЗ отдельно установлено, что объект, обладающий признаками объекта культурного наследия, является выявленным объектом культурного наследия со дня принятия региональным органом охраны объектов культурного наследия решения о включении такого объекта в перечень выявленных объектов культурного наследия. Только выявленный объект культурного наследия подлежит государственной охране в соответствии с настоящим Федеральным законом до принятия решения о включении его в реестр либо об отказе во включении его в реестр.

Следует отметить, что на стадии принятия решения о включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия региональный орган в силу пункта 4 статьи 16.1 Федерального закона № 73-ФЗ вправе отказать во включении указанного объекта в данный перечень.

Указанное решение может быть обжаловано в судебном порядке в силу пункта 6 статьи 16.1 Федерального закона № 73-ФЗ.

Анализ Закона Смоленской области от 31.03.2009 № 10-з «Об объектах культурного наследия на территории Смоленской области» и постановления Администрации Смоленской области от 25.12.2019 № 812 «О создании Главного управления Смоленской области по культурному наследию» позволяет прийти к выводу, что Главное управление Смоленской области по культурному наследию является органом исполнительной государственной власти специальной компетенции Смоленской области, осуществляющим распорядительные функции в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации на территории Смоленской области.

Согласно пункту 2 статьи 45.1 Устава Смоленской области (принят Смоленской областной Думой 26.04.2001) правовые акты исполнительных органов Смоленской области по оперативным и другим текущим вопросам издаются в форме приказов руководителей данных исполнительных органов Смоленской области, не имеющих нормативного характера, а в случаях, если в соответствии с федеральными законами исполнительные органы Смоленской области вправе принимать нормативные правовые акты по вопросам, относящимся к сферам их деятельности, указанные акты издаются в форме приказов руководителей данных исполнительных органов Смоленской области, имеющих нормативный характер.

Нормативные правовые акты Правительства Смоленской области, иных исполнительных органов Смоленской области подлежат официальному опубликованию и размещению на официальных сайтах указанных органов в соответствии с областным законодательством. Официальным опубликованием нормативного правового акта Правительства Смоленской области, иных исполнительных органов Смоленской области считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании, распространяемом в Смоленской области, определенном областным законом, либо его первое размещение (опубликование) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru), в сетевом издании «SMOLGAZETA» (SMOLGAZETA.RU) (пункт 3 Устава Смоленской области).

В силу пункта 6 статьи 46 Устава Смоленской области порядок официального опубликования областных законов и иных областных нормативных правовых актов устанавливается областным законом - Законом Смоленской области от 07.05.2002 № 48-з «О порядке опубликования, вступления в силу и действии областных нормативных правовых актов».

Согласно пункту 5 статьи 1 Закона Смоленской области от 07.05.2002 № 48-з Указы Губернатора Смоленской области, постановления Правительства Смоленской области, постановления уполномоченного исполнительного органа Смоленской области в сфере государственного регулирования цен (тарифов), приказы руководителей иных исполнительных органов Смоленской области, имеющие нормативный характер, подлежат официальному опубликованию.

На «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) указы Губернатора Смоленской области, постановления Правительства Смоленской области подлежат официальному опубликованию в течение 10 дней со дня их подписания, постановления уполномоченного исполнительного органа Смоленской области в сфере государственного регулирования цен (тарифов), приказы руководителей иных исполнительных органов Смоленской области, указанные в абзаце первом настоящего пункта, подлежат официальному опубликованию в течение 10 дней после дня их государственной регистрации.

В силу пункта 2.1 статьи 2 Закона Смоленской области от 07.05.2002 № 48-з приказы руководителей иных исполнительных органов Смоленской области, имеющие нормативный характер, вступают в силу со дня их подписания, если федеральным законом, Уставом Смоленской области, областными законами, самими указанными областными нормативными правовыми актами не установлен другой порядок вступления их в силу.

Постановлением Администрации Смоленской области от 27.12.2022 № 1018 утверждено положение о порядке государственной регистрации, размещения (опубликования) нормативных правовых актов исполнительных органов Смоленской области, согласно которому государственная регистрация НПА, размещение (опубликование) НПА на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) осуществляются Управлением документооборота Аппарата Правительства Смоленской области; размещение (опубликование) НПА в иных источниках официального опубликования осуществляется исполнительными органами самостоятельно (пункт 4).

В силу пункта 5 приведенного положения Государственная регистрация НПА включает в себя присвоение НПА регистрационного номера, проставление даты государственной регистрации и внесение сведений о государственной регистрации НПА в Реестр нормативных правовых актов исполнительных органов Смоленской области.

Как установлено при рассмотрении дела, приказ Главного управления Смоленской области по культурному наследию от 26 октября 2022 г. № 135 «Об отказе во включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия в перечень выявленных объектов культурного наследия, расположенных на территории Смоленской области» обладает признаками, характеризующими нормативный правовой акт, издан уполномоченным органом в пределах предоставленных полномочий, в надлежащей форме, но в нарушение приведенных законоположений официально опубликован не был.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в абзаце 4 пункта 31 постановления от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснил, что, учитывая, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.

Проверяя приведенное обстоятельство: была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый Приказ № 135, возможность ознакомиться с его содержанием, суд установил, что вопреки доводам административного ответчика о соблюдении процедуры обнародования Приказ № 135 был размещен на официальном сайте Главного управления спустя более двух лет после его принятия, а именно в период рассмотрения дела в суде - после 16 января 2025 г., что подтверждается произведенными судом 16 января 2025 г. скриншотами страниц с официального сайта Главного управления в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»: вкладки «Правовые документы» в папке «Приказы Главного управления Смоленской области по культурному наследию» по предоставленной Главным управлением ссылке https://kult-nasledie.admin-smolensk/ru/, согласно которым на официальном сайте Главного управления Приказ Главного управления Смоленской области по культурному наследию от 26 октября 2022 г. № 135 размещен не был, имелись размещенные на данном сайте иные приказы за номером 135, но от 24 июня 2024 г. и от 28 апреля 2023 г. (л.д. 213 том 2, л.д. 50-52 том 3).

Установленное обстоятельство ставит под сомнение представленные Главным управлением 3 февраля 2025 г. областному суду скриншоты о размещении на официальном сайте именно оспариваемого Приказа № 135 от 26 октября 2022 г. в день его вынесения (л.д. 7-8 том 3).

Таким образом, суд приходит к выводу, что Приказ № 135 не был опубликован и обнародован в соответствии с требованиями закона.

Указанный вывод подтверждается последовательно поддерживаемой при рассмотрении дела позицией Главного управления о том, что данный Приказ № 135 не является нормативным правовым актом.

При этом данная позиция опровергается апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Смоленского областного суда от 19 ноября 2024 г., оставленным без изменения кассационным определением судебной коллегии по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 13 февраля 2025 г., которые с учетом позиции Конституционного суда Российской Федерации, изложенной в определении от 11 апреля 2024 г. № 17-П, пришли к выводу о том, что оспариваемый акт обладает признаками, характеризующими нормативный правовой акт, издан уполномоченным органом в пределах предоставленных полномочий, в надлежащей форме.

Проверяя доводы предъявленного административного иска о принятии Приказа № 135 с нарушением процедуры его принятия и о необоснованном выводе о принадлежности объекта к объекту культурного наследия (памятника истории и культуры) народов Российской Федерации федерального значения «Культурный слой города», IX-XVII вв., суд приходит к следующему.

В соответствии с частями 2 и 3 статьи 44 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на доступ к культурным ценностям, обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры.

Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 73-ФЗ) определяет содержание понятия «объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации» и относит к ним, помимо прочего, объекты недвижимого имущества с исторически связанными с ними территориями, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры (абзац первый статьи 3).

Статьей 16.1 Федерального закона № 73-ФЗ устанавливается порядок выявления объектов культурного наследия, в том числе определяются лица, участвующие в организации проведения работ по выявлению объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, а также устанавливаются отдельные правомочия этих лиц.

Так, согласно пункту 1 приведенной статьи региональные органы охраны объектов культурного наследия, муниципальные органы охраны объектов культурного наследия организуют проведение работ по выявлению и государственному учету объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия в соответствии со статьей 3 настоящего Федерального закона.

Порядок проведения работ по выявлению объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, и государственному учету объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, устанавливается федеральным органом охраны объектов культурного наследия.

Такой порядок утвержден приказом Минкультуры России от 02.07.2015 № 1905.

В силу пункта 2 данного приказа работы по выявлению объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, за исключением объектов археологического наследия, могут осуществляться физическими или юридическими лицами самостоятельно в соответствии с государственными программами, а также по заказам физических или юридических лиц за счет средств заказчика и представляют собой подготовку сведений об историко-культурной ценности объекта, обосновывающих отнесение объекта к объектам, обладающим признаками объекта культурного наследия, включающую в себя:

- визуальный осмотр (натурное обследование) и фотофиксацию объекта;

- сбор документов и материалов (историко-архивные, библиографические и иные исследования) об историко-культурной ценности объекта;

- изучение и анализ полученных документов и сведений с точки зрения истории, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры.

В силу пункта 2 ст. 16.1 Федерального закона № 73-ФЗ федеральный орган охраны объектов культурного наследия, муниципальный орган охраны объектов культурного наследия, физическое или юридическое лицо (далее - заявитель) вправе направить в региональный орган охраны объектов культурного наследия заявление о включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в реестр с приложением сведений о местонахождении объекта (адреса объекта или при его отсутствии описания местоположения объекта) и его историко-культурной ценности.

Согласно пункту 3 ст. 16.1 Федерального закона № 73-ФЗ региональный орган охраны объектов культурного наследия, в который направлено заявление о включении в реестр объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, организует в срок не более девяноста рабочих дней со дня регистрации в региональном органе охраны объектов культурного наследия указанного заявления работу по установлению историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в том числе с привлечением специалистов в области охраны объектов культурного наследия.

Порядок организации работы по установлению историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, устанавливается законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Как установлено и не оспаривалось при рассмотрении настоящего дела, приведенный порядок в Смоленской области на региональном уровне не разработан, о чем Прокуратурой Смоленской области в адрес Главного управления Смоленской области по культурному наследию внесено представление об устранении нарушений, что следует из ответа прокуратуры в адрес административного истца ФИО1 от 19 ноября 2024 г. (л.д. 225 том 2).

Согласно пункту 4 статьи 16.1 Федерального закона № 73-ФЗ по истечении срока, установленного пунктом 3 настоящей статьи, региональный орган охраны объектов культурного наследия принимает решение о включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия либо об отказе во включении указанного объекта в данный перечень и в срок не более трех рабочих дней со дня принятия решения информирует о принятом решении заявителя с приложением копии такого решения.

Закон Смоленской области от 31.03.2009 № 10-з «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Смоленской области» (далее – Закон Смоленской области № 10-з) в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами регулирует на территории Смоленской области отношения в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в пределах полномочий Смоленской области как субъекта Российской Федерации.

Статья 4.1 приведенного закона устанавливает порядок организации работы по установлению (определению) историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, расположенного на территории Смоленской области.

Так, согласно приведенной статьи организация работы по установлению (определению) историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, расположенного на территории Смоленской области, осуществляется уполномоченным органом, в том числе с привлечением специалистов в области охраны объектов культурного наследия (часть 1).

Уполномоченный орган организует работу по установлению (определению) историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, расположенного на территории Смоленской области, при поступлении заявления, предусмотренного пунктом 2 статьи 16.1, пунктом 4 статьи 36 или подпунктом 2 пункта 3 статьи 47.2 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее - заявление) (часть 2).

Организация работы по установлению (определению) историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, расположенного на территории Смоленской области, осуществляется в срок не более девяноста рабочих дней со дня регистрации в уполномоченном органе заявления (часть 3).

Установление (определение) историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, расположенного на территории Смоленской области, осуществляется экспертным советом по вопросам сохранения и государственной охраны объектов культурного наследия, созданным при уполномоченном органе. Полномочия, состав и порядок деятельности экспертного совета определяются уполномоченным органом (часть 4).

По истечении срока, установленного частью 3 настоящей статьи, уполномоченный орган принимает решение о включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, расположенного на территории Смоленской области, в перечень выявленных объектов культурного наследия либо об отказе во включении указанного объекта в данный перечень (часть 5).

На момент вынесения оспариваемого Приказа № 135 на территории Смоленской области действовал экспертный совет по вопросам сохранения и государственной охраны объектов культурного наследия при Главном управлении Смоленской области по культурному наследию, созданный приказом Главного управления Смоленской области по культурному наследию от 01.09.2020 № 223.

Согласно пункту 1.3 Положения об экспертном совете по вопросам сохранения и государственной охраны объектов культурного наследия при Главном управлении Смоленской области по культурному наследию экспертный совет рассматривает вопросы сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Смоленской области, установления (определения) историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, расположенного на территории Смоленской области, в том числе по предложениям Главного управления Смоленской области по культурному наследию, членов экспертного совета.

В силу пункта 2.2.4 приведенного положения к задачам экспертного совета относится подготовка предложений по установлению (определению) историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, расположенного на территории Смоленской области.

Заседания экспертного совета проводятся по мере необходимости, их проводит председатель экспертного совета, а в его отсутствие – его заместитель; в случае необходимости заседания экспертного совета могут проводиться дистанционно, допускается заочное рассмотрение членами экспертного совета вопросов, включенных в повестку дня заседания экспертного совета; экспертный совет принимает решение на заседании большинством голосов членов экспертного совета, присутствующих на нем; решение оформляется протоколом, который подписывается председателем экспертного совета и секретарем экспертного совета; решение экспертного совета носит рекомендательный характер (пункты 3.2, 3.3, 3.6, 3.8 Положения об экспертном совете по вопросам сохранения и государственной охраны объектов культурного наследия при Главном управлении Смоленской области по культурному наследию, утв. приказом Главного управления Смоленской области по культурному наследию от 01.09.2020 № 223).

Как установлено при рассмотрении дела, административный истец ФИО1 10 августа 2022 г. в электронном виде обратился в Главное управление Смоленской области по культурному наследию с заявлением о включении объекта «булыжная мостовая на улице Войкова в г. Смоленске», обладающего признаками объекта культурного наследия, в реестр, указал, что объект расположен на ул. Войкова в г. Смоленске от дома № 12 до дома № 5 и что историко-культурная ценность булыжной мостовой на ул. Войкова в г. Смоленске заключается в том, что этот объект отражает состояние городского дорожного хозяйства последней четверти ХIХ - начала ХХ века. К заявлению приложил фотоматериал, иных документов не представил (л.д. 11 т. 1).

5 сентября 2022 г. в рамках рассмотрения указанного заявления заместитель начальника отдела реставрации и государственного учета объектов культурного наследия Главного управления ФИО11 совместно с главным специалистом отдела археологии СОГБУК «Центр по охране и использованию памятников истории и культуры» ФИО12 осуществили осмотр булыжной мостовой на улице Войкова в г. Смоленске, о чем составили акт, содержащий установление следующих обстоятельств: фрагмент дорожного покрытия вымощен булыжными камнями различной формы, окраски, размера, часть булыжных камней скрыта под асфальтовым покрытием, частично булыжные камни находятся под землей, на покрытии имеется вымывание грунта, на отдельных участках дороги имеются утраты мощения; булыжная мостовая расположена в соответствии с историко-архитектурным и историко-археологическим опорным планом города Смоленска (утвержден решением Смоленской областной Думы от 31 октября 1996 года № 171) в границах распространения объекта археологического наследия, объекта культурного наследия федерального значения «Культурный слой города», включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации. К акту приложены фотоснимки (л.д. 181-182 том 1).

8 сентября 2022 г. заявление ФИО1 было рассмотрено на заседании экспертного совета по вопросам сохранения и государственной охраны объектов культурного наследия при Главном управлении Смоленской области по культурному наследию.

Как следует из протокола заседания экспертного совета, по данному вопросу слушали информационное сообщение члена экспертного совета - заместителя начальника отдела реставрации и государственного учета объектов культурного наследия Главного управления ФИО11 о поступившем в Главное управление заявления ФИО3 о включении булыжной мостовой в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации. По данному вопросу выступали члены экспертного совета: ФИО13 – заместитель Главы города Смоленска – начальник управления архитектуры и градостроительства Администрации города Смоленска – главный архитектор, ФИО14 - помощник епархиального архиерея по строительству Централизованной религиозной организации «Смоленская Епархия Русской Православной Церкви (Московский патриархат)», ФИО15 – директор ООО «АРХ-СВ», архитектор, а также председатель экспертного совета ФИО16 – начальник Главного управления Смоленской области по культурному наследию. По итогам обсуждения экспертный совет принял решение о даче Главному управлению рекомендации отказать во включении указанного объекта в перечень выявленных объектов культурного наследия, принимая во внимание предоставленные заявителем материалы об объекте, и направить в Администрацию города Смоленска письмо рекомендательного характера о рассмотрении вопроса сохранения части булыжной мостовой как объекта туристического показа (л.д. 195-198 том 1).

Таким образом, при рассмотрении дела установлено, что в распоряжении экспертного совета 8 сентября 2022 г. при рассмотрении заявления ФИО1 и принятии решения о даче рекомендации об отказе во включении заявленного объекта в перечень, кроме приложенных самим заявителем фотоматериалов и акта осмотра булыжной мостовой от 5 сентября 2022 г., никаких иных документов не было.

После заседания экспертного совета, а именно 3 октября 2022 г. заместителем начальника отдела реставрации и государственного учета объектов культурного наследия Главного управления ФИО11 снова был произведен осмотр булыжной мостовой, по итогам которого установлено, что фрагмент дорожного покрытия вымощен булыжными камнями различной формы, окраски, размера, часть булыжных камней скрыта под асфальтовым покрытием, частично булыжные камни находятся под землей, на покрытии имеется вымывание грунта, на отдельных участках дороги имеются утраты мощения, о чем составлен акт и приложены фотоматериалы (л.д. 148-151 том 1).

Также после заседания экспертного совета в Главное управление поступили: 5 октября 2022 г. - ответ на запрос из СОГБУК «Центр по охране и использованию памятников истории и культуры» и 21 октября 2022 г. - архивная справка Государственного архива Смоленской области от 19 октября 2022 г.

В ответе на запрос из СОГБУК «Центр по охране и использованию памятников истории и культуры» приведены сведения о расположении улицы Войкова города Смоленска в историческом контексте, мощении улиц города Смоленска согласно документам Смоленского губернского правления и в соответствии с данными исторических публикаций (л.д. 47-48 том 1).

Архивная справка содержит ссылки на документы архивного фонда Смоленской городской думы с 1816 года о сборе камня для мощения улиц, замощении улиц города (л.д. 41-42 том 1).

Приведенные документы были собраны перед принятием Главным управлением Приказа № 135, но после заседания экспертного совета и не были предметом обсуждения на заседании указанного органа.

Таким образом, поскольку на заседании экспертного совета приведенные документы не были изучены и проанализированы с точки зрения истории, архитектуры, градостроительства, искусства, как это предусмотрено пунктом 2 приказа Минкультуры России от 02.07.2015 № 1905 (в силу того, что на региональном уровне предусмотренный пунктом 3 статьи 16.1 Федерального закона № 73-ФЗ порядок организации работы по установлению историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, не принят), суд приходит к выводу о несоответствии оспариваемого Приказа № 135 положениям пункта 3 статьи 16.1 Федерального закона № 73-ФЗ и части 4 статьи 4.1 Закона Смоленской области № 10-з.

В силу изложенного суд признает недействующим Приказ № 135, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт содержит противоречия федеральному и региональному законодательству, имеющему большую юридическую силу, и не был опубликован и обнародован.

Согласно статье 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение, в том числе, об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

В соответствии со статьей 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации одной из задач административного судопроизводства является защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 40 постановления от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснил, что акты, не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод о чем должен содержаться в резолютивной части судебного акта.

При таких обстоятельствах, Приказ № 135 подлежит признанию не действующим с момента его принятия.

В соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о данном решении должно быть опубликовано на официальном сайте, где должен был быть опубликован оспоренный нормативный правовой акт.

Руководствуясь статьями 179-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административный иск ФИО1 удовлетворить.

Признать не действующим со дня его принятия приказ Главного управления Смоленской области по культурному наследию от 26 октября 2022 г. № 135 «Об отказе во включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия, расположенных на территории Смоленской области».

Возложить на Главное управление Смоленской области по культурному наследию обязанность опубликовать сообщение о принятии данного решения на официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru) в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Смоленский областной суд в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья О.С. Савушкина

Мотивированное решение составлено 3 апреля 2025 года.