Дело № 3а-28/2022

УИД 65OS0000-01-2022-000035-42

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

26 сентября 2022 года город Южно-Сахалинск

Сахалинский областной суд в составе:

председательствующего судьи Павловой О.Ю.

при секретаре Гусевской Т.И., помощнике судьи Баевой И.Ю.,

с участием административного истца ФИО1,

представителя административных ответчиков ФИО2,

прокурора Жаронкиной О.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 о признании незаконными и отмене Правил землепользования и застройки Корсаковского городского округа, утвержденных решением Собрания Корсаковского городского округа от 06 сентября 2013 года № 89 (в редакции решений Собрания Корсаковского городского округа от 29 марта 2018 года № 26, от 26 февраля 2021 года № 146), в части градостроительного зонирования территории, на которой находится испрашиваемый им земельный участок,

установил:

решением Собрания Корсаковского городского округа от 06 сентября 2013 года № 89 утверждены Правила землепользования и застройки Корсаковского городского округа (далее – Правила землепользования и застройки), которые опубликованы 12 сентября 2013 года в газете «Восход» № 100 (10900).

Решением Собрания Корсаковского городского округа от 29 марта 2018 года № 26, опубликованным 7 апреля 2018 года в газете «Восход» № 26 (11428), Правила землепользования и застройки изложены в новой редакции.

В последующем в Правила землепользования и застройки вносились изменения решениями Собрания Корсаковского городского округа от 29 ноября 2018 года № 46, от 05 июля 2019 года № 78, от 30 июня 2020 года № 125, от 18 декабря 2020 года № 141, от 26 февраля 2021 года № 146.

23 июня 2022 года ФИО1 обратился в Сахалинский областной суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом последующих уточнений (л.д. 143, 209, том 1) просил суд признать незаконным с 29 марта 2018 года и отменить решение о внесении изменений в Правила землепользования и застройки Корсаковского городского округа, утвержденные решением Собрания Корсаковского городского округа от 06 марта 2013 года № 89 (в редакции решений Собрания Корсаковского городского округа от 29 марта 2018 года № 26, от 26 февраля 2021 года № 146), в части градостроительного зонирования территории Корсаковского городского округа, на которой находится испрашиваемый им земельный участок.

В обоснование требований указал, что администрация Корсаковского городского округа 28 февраля 2022 года отказала ему в предоставлении земельного участка в безвозмездное пользование, указав, что испрашиваемый земельный участок пересекает границы территориальной зоны сельскохозяйственных угодий (СХЗ 701), однако испрашиваемый земельный участок не находится в двух разных территориальных зонах.

На карте градостроительного зонирования оспариваемых Правил землепользования и застройки отражен поверхностный водный объект, который проходит через испрашиваемый заявителем земельный участок, что также является препятствием для его получения административным истцом. Вместе с тем, по утверждению административного истца фактически водный объект в границах указанного земельного участка отсутствует, следовательно, сведения, отраженные в карте градостроительного зонирования, не соответствуют действительности.

Кроме того, в Правилах землепользования и застройки некорректно отражена территориальная зона земельного участка. Вдоль испрашиваемого ФИО1 земельного участка протекает река Комиссаровка длиной 37 км, которая начинается на южном склоне горы Высокая и впадает в озеро Тунайча. В соответствии с частью 6 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации водоохранная зона рек или ручьев устанавливается от их истока для рек или ручьев протяженностью от 10 до 50 километров - в размере 100 метров. Таким образом, по мнению административного истца, спорный земельный участок находится в водоохранной зоне, а не в зоне сельскохозяйственных угодий (СХЗ 701), как это указано в Правилах землепользования и застройки.

По указанным основаниям административный истец считает оспариваемые Правила землепользования и застройки незаконными, противоречащими статьям 30-32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, нарушающими его права и законные интересы.

В судебном заседании 26 августа 2022 года административный истец ФИО1 заявленные требования с учетом их уточнения поддержал, пояснил, что оспаривает Правила землепользования и застройки в части расположения на карте градостроительного зонирования территории Корсаковского городского округа в границах кадастрового квартала № территориальной зоны сельскохозяйственных угодий (СХЗ 701) и отображения поверхностного водного объекта.

Представитель административных ответчиков администрации Корсаковского городского округа и мэра Корсаковского городского округа Косякова Е.С. в судебном заседании против иска возражала по доводам письменных возражений, указав, что подтвержденной информации о несовпадении фактического нахождения поверхностного водного объекта с отображенным поверхностным водным объектом на карте градостроительного зонирования в администрации Корсаковского городского округа не имеется. Довод административного истца о том, что испрашиваемый земельный участок находится в водоохранной зоне, а не в зоне сельскохозяйственных угодий (СХЗ 701) является несостоятельным, поскольку водоохранная зона – это зона с особыми условиями использования территорий, на которой устанавливаются ограничения по использованию земельных участков, и не является территориальной зоной. Отнесение спорной территории к территориальной зоне СХЗ 701 обусловлено потенциалом земель, с учетом смежных территорий. Отмечает, что процедура и порядок принятия представительным органом Правил землепользования и застройки Корсаковского городского округа, утвержденных решением Собрания Корсаковского городского округа от 06 марта 2013 года № 89 (в редакции решения Собрания Корсаковского городского округа от 05 июля 2019 года № 78) были предметом оценки по административному делу № 3а-19/2020. Принятые в последующем решения Собрания Корсаковского городского округа от 30 июня 2020 года № 125, от 18 декабря 2020 года № 141 и от 26 февраля 2021 года № 146 о внесении изменений в Правила землепользования и застройки не содержат каких-либо изменений в части территории, на которой административным истцом испрашивался земельный участок (л.д. 210-212, том 2).

Остальные участвующие в деле лица в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом, в связи с чем на основании части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено в их отсутствие.

В судебном заседании 26 августа 2022 года, 16 сентября 2022 года объявлялся перерыв до 26 сентября 2022 года.

После перерыва в судебное заседание не явился административный истец ФИО1

Заслушав участников, заключение прокурора Жаронкиной О.В., полагавшей административное исковое заявление не подлежащим удовлетворению, огласив и исследовав материалы дела, оценив представленные доказательства в совокупности, суд приходит к следующему.

В силу части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации определено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; 3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Из материалов административного дела следует, что 10 января 2022 года ФИО1 обратился в администрацию Корсаковского городского округа с заявлением о предоставлении в безвозмездное пользование в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 01 мая 2016 года № 119-ФЗ «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», земельного участка площадью 18 096 кв.м, в соответствии с приложенной схемой размещения земельного участка в пределах кадастрового квартала: № (л.д. 190-191, том 2).

Письмом департамента земельных отношений администрации Корсаковского городского округа от 28 февраля 2022 года № 5.02-1598/22 заявителю отказано в предоставлении земельного участка. Одним из оснований отказа указан пункт 7 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которому не допускается образование земельного участка, границы которого пересекают границы территориальных зон, лесничеств, лесопарков, за исключением земельного участка, образуемого для проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, размещения линейных объектов, гидротехнических сооружений, а также водохранилищ, иных искусственных водных объектов. Указано, что испрашиваемый земельный участок пересекает границы территориальной зоны сельскохозяйственного назначения (СХЗ 701) (л.д. 186-187, том 2).

Из объяснений представителя административного ответчика следует, что фактически испрашиваемый земельный участок пересекает границы поверхностного водного объекта – реки Комиссаровка, что явилось одним из оснований для отказа в предоставлении ФИО1 земельного участка.

Данное обстоятельство свидетельствует о том, что в отношении ФИО1 применены оспариваемые Правила землепользования и застройки, что предоставляет ему право обратиться с соответствующим административным иском (часть 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверяя полномочия Собрания Корсаковского городского округа на принятие оспариваемого нормативного правового акта, суд исходит из следующего.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта) к вопросам местного значения муниципального, городского округа относится утверждение правил землепользования и застройки.

В силу части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления.

Соблюдение процедуры принятия оспариваемых Правил землепользования и застройки и полномочия Собрания Корсаковского городского округа по их изданию, включая редакцию Правил, утвержденных решением Собрания Корсаковского городского округа от 29 марта 2018 года № 26, ранее были предметом судебной проверки, что подтверждается решением Сахалинского областного суда от 8 июня 2020 года по административному делу№ 3а-19/2020 по административному исковому заявлению заместителя прокурора Сахалинской области о признании недействующим примечания 8 пункта 2.1 статьи 41 раздела III «Градостроительные регламенты» Правил землепользования и застройки Корсаковского городского округа, утвержденных решением Собрания Корсаковского городского округа от 6 сентября 2013 года № 89 (в редакции решения Собрания Корсаковского городского округа от 5 июля 2019 года № 78) (л.д. 193-198, том 2).

По этим основаниям Правила землепользования и застройки стороной административного истца не оспариваются.

Изменения, внесенные в оспариваемые Правила землепользования и застройки последующими актами, в том числе оспариваемым административным истцом решением от 26 февраля 2021 года № 146, содержание оспариваемых положений не затрагивали и не изменяли.

При рассмотрении вопроса о соответствии части оспариваемого нормативного правового акта органа местного самоуправления правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному кодексу (части 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации, здесь и далее в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта и его оспариваемых положений).

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пункту 1, 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относятся к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Градостроительное зонирование Градостроительный кодекс Российской Федерации определяет как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны (пункты 6, 8, 9 статьи 1).

Границы территориальных зон устанавливаются, в том числе, с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Данная норма корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации, об обязательности документов территориального планирования для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Требование учета функциональных зон и параметров их планируемого развития при осуществлении градостроительного зонирования направлено, в том числе, на соблюдение принципа правовой определенности режима использования земельных участков и объектов капитального строительства (статья 19 Конституции Российской Федерации).

К документам территориального планирования муниципальных образований относятся, в частности, генеральные планы городских округов (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации закреплен принцип первичности генерального плана как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Границы территориальных зон определяются, в том числе, с учетом границ функциональных зон, установленных Генеральным планом (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Исходя из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33, части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации, установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметров планируемого развития территорий, предусмотренных для функциональной зоны согласно генеральному плану.

Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

Согласно части 1 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.

В состав зон сельскохозяйственного использования могут включаться зоны сельскохозяйственных угодий - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими); зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, садоводства и огородничества, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения (часть 9 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В состав территориальных зон, устанавливаемых в границах населенных пунктов, могут включаться зоны сельскохозяйственного использования (в том числе зоны сельскохозяйственных угодий), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, развития объектов сельскохозяйственного назначения (часть 10 этой же статьи).

Согласно подпункту 2 пункта 2 статьи 2 оспариваемых административным истцом Правил землепользования и застройки они включают в себя карту градостроительного зонирования, на которой отображена в том числе, зона сельскохозяйственных угодий (СХЗ 701) (подпункт 21 пункта 1 статьи 38 Правил землепользования и застройки).

Статьей 60 Правил землепользования и застройки зона сельскохозяйственных угодий определена как предназначенная для осуществления хозяйственной деятельности, связанной с выращиванием сельскохозяйственных культур, установлены основные, условно разрешенные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предельные размеры участков и параметры разрешенного строительства.

Из карты градостроительного зонирования территории муниципального образования «Корсаковский городской округ» следует, что испрашиваемый ФИО1 земельный участок, расположенный в границах кадастрового квартала №, находится в территориальной зоне сельскохозяйственных угодий (СХЗ 701), также в границах испрашиваемого земельного участка на карте градостроительного зонирования расположен поверхностный водный объект - река Комиссаровка (л.д. 112-113, 217-218, том 2).

Административным истцом оспаривается правомерность установления названной территориальной зоны и отображение поверхностного водного объекта на карте градостроительного зонирования в пределах кадастрового квартала №.

Из материалов административного дела следует, что картографический материал Правил землепользования и застройки в оспариваемой части соответствует функциональному назначению территорий, определенному Генеральным планом муниципального образования «Корсаковский городской округ», утвержденным решением Собрания Корсаковского городского округа от 27 октября 2011 года, в части установления на карте градостроительного зонирования в кадастровом квартале № территориальной зоны сельскохозяйственных угодий (СХЗ 701).

Указанное обстоятельство подтверждается выкопировкой из Генерального плана, материалами по обоснованию проекта генерального плана городского округа (л.д. 232-233, том 2, 1, 2-16, 82, 83-84, том 3). Доказательств обратного в материалы дела не представлено.

Следовательно, установление в кадастровом квартале № территориальной зоны сельскохозяйственных угодий (СХЗ 701) соответствует нормативному правовому акту, имеющему высшую юридическую силу, и не противоречит вышеприведенным положениям Земельного кодекса Российской Федерации.

Далее, как следует из положений статьи 105 Земельного кодекса Российской Федерации, могут быть установлены следующие виды зон с особыми условиями использования территорий: водоохранная (рыбоохранная) зона, прибрежная защитная полоса.

В соответствии со статьей 65 Водного кодекса Российской Федерации водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии (границам водного объекта) морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира (часть 1).

В границах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, на территориях которых вводятся дополнительные ограничения хозяйственной и иной деятельности (часть 2 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации).

Таким образом, водоохранная зона, вопреки ошибочному мнению административного истца, территориальной зоной не является, и установление территориальной зоны сельскохозяйственных угодий в спорном кадастровом квартале применительно к прибрежной зоне поверхностного водного объекта действующему законодательству не противоречит.

В этой связи доводы административного истца, что на спорной территории необоснованно установлена зона сельскохозяйственных угодий, а должна быть установлена водоохранная зона, признаются судом несостоятельными.

Оценивая доводы административного истца, что на картографическом материале Правил землепользования и застройки поверхностный водный объект – река Комиссаровка отображена в границах, не соответствующих фактическому местоположению реки, суд считает, что данное обстоятельство не свидетельствует о недействительности нормативного правового акта в оспариваемой части.

Требования к содержанию карты градостроительного зонирования установлены статьей 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В частности, на карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа, границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия, границы территорий исторических поселений федерального значения, границы территорий исторических поселений регионального значения. Указанные границы могут отображаться на отдельных картах, которые являются приложением к правилам землепользования и застройки (часть 5); в обязательном порядке устанавливаются территории, в границах которых предусматривается осуществление комплексного развития территории. Границы таких территорий устанавливаются по границам одной или нескольких территориальных зон и могут отображаться на отдельной карте. В отношении таких территорий заключается один или несколько договоров о комплексном развитии территории (часть 5.1).

Таким образом, имеющим большую юридическую силу законодательством не предусмотрена необходимость отображения на картах градостроительного зонирования самих природных объектов (в данном случае реки), на картах должны быть отражены лишь границы водоохранных зон.

При таком положении оспариваемый нормативно-правовой акт не противоречит актам, имеющим большую юридическую силу, прав, свобод и законных интересов административного истца не нарушает, в связи с чем оснований для удовлетворения требований о признании его недействующим не имеется.

На основании вышеизложенного, руководствуясь статьями 175-180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

отказать в удовлетворении административных исковых требований ФИО1 о признании незаконными и отмене Правил землепользования и застройки Корсаковского городского округа, утвержденных решением Собрания Корсаковского городского округа от 06 сентября 2013 года № 89 (в редакции решений Собрания Корсаковского городского округа от 29 марта 2018 года № 26, от 26 февраля 2021 года № 146), в части градостроительного зонирования территории, на которой находится испрашиваемый им земельный участок (в пределах кадастрового квартала №).

Сообщение о принятии указанного решения подлежит опубликованию в официальном печатном издании Собрания Корсаковский городской округ – газете «Восход» в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Председательствующий судья О.Ю. Павлова

Решение в окончательной форме принято 10 октября 2022 года.

Председательствующий судья О.Ю. Павлова