14RS0035-01-2023-008213-42

Дело № 2а-6258/2023

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

г. Якутск 12 июля 2023 года

Якутский городской суд Республики Саха (Якутия) в составе председательствующего судьи Кочкиной А.А., при секретаре Бишаевой Е.А., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Главы городского округа «город Якутск» ФИО1 к Прокуратуре города Якутска о признании незаконным представления прокурора,

установил:

Истец обратился в суд с вышеуказанным иском, в обоснование которого указывает на то, что 09.06.2023 прокуратурой г. Якутска в адрес Главы ГО «город Якутск» внесено представление об устранении нарушений закона, которым на истца возложена обязанность в семидневный срок со дня получения представления рассмотреть его с участием представителя прокуратуры и принять конкретные меры по устранению выявленных нарушений закона, а также причин и условий, им способствующих. Рассмотреть вопрос о привлечении в установленном порядке к дисциплинарной ответственности лиц, виновных в неисполнении или ненадлежащем исполнении должностных обязанностей, повлекших нарушения, изложенные в представлении. С представлением истец не согласен, полагает, что к сложившимся правоотношениям прокурор неверно применяет положения Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации", поскольку правила благоустройства городского округа не относятся к обязательным требованиям, предъявляемым к лицам осуществляющим предпринимательскую деятельность, в понимании указанного федерального закона. Просит признать представление незаконным.

В судебном заседании представитель истца ФИО2 исковые требования поддержала, пояснила, что нарушений закона со стороны сотрудников управ и административной комиссии ГО «город Якутск», которых просит привлечь к дисциплинарной ответственности прокурор, допущено не было, так как они составляют протоколы по несоблюдению правил благоустройства по ст.ст. 6.21-6.25 КоАП РС(Я). Федеральный закон об обязательных требованиях дает расшифровку таким требованиям, данные требования подлежат соблюдению в сфере предпринимательской деятельности и экономической деятельности, то есть они обязательно должны быть связаны с предпринимательской деятельностью. Правила благоустройства, принятые Якутской городской думой – это правила которые обязательны к соблюдению не только предпринимателями, но и всеми кто проживает на территории г. Якутска, в том числе гражданами, не связанными с предпринимательской деятельностью. Постановления о привлечении к ответственности за несоблюдение Правил благоустройства не обжалованы предпринимателями и вступили в законную силу, привлечение к административной ответственности связано с несоблюдением санитарных правил и направлены на поддержание благоустройства города, которые обязательны соблюдению всеми юридическими, ИП и иными лицами на территории города Якутска, что подтверждается представленной практикой арбитражного суда.

Заместитель прокурора города Якутска Сивцев А.А. в судебном заседании возражал против доводов административного иска, пояснил, что по обращению Уполномоченного по защите прав предпринимателей в РС(Я) прокуратурой была проведена проверка в отношении ОА г. Якутска. В ходе проверки было установлено, что должностными лицами административной комиссии г. Якутска и также управ округов ГО «город Якутск» были составлены протоколы об административных правонарушениях в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по фактам непосредственного обнаружения нарушений Правил благоустройства г. Якутска. Полагает, что без проведения муниципального контроля в соответствии с положениями Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ не могли быть возбуждены дела об административных правонарушениях в отношении ИП и юридических лиц, а должностными лицами, составившими протоколы об административных правонарушениях, допущены нарушения ч. 3 ст. 28.1 КоАП РФ, так как установлено, что согласование проверок в прокуратуру не поступало, в связи с чем, было внесено указанное представление. Просит в удовлетворении административного иска отказать.

Выслушав доводы сторон, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

В соответствии со ст. 46 Конституции Российской Федерации и ч. 1 ст. 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Предметом судебного контроля могут быть том числе представления прокурора.

Судом установлено, что 09.06.2023 прокуратурой г. Якутска в адрес Главы ГО город Якутск внесено представление об устранении нарушений закона, которым установлены требования прокурора и на истца возложена обязанность в семидневный срок со дня получения представления рассмотреть его с участием представителя прокуратуры и принять конкретные меры по устранению выявленных нарушений закона, а также причин и условий, им способствующих. Рассмотреть вопрос о привлечении в установленном порядке к дисциплинарной ответственности лиц, виновных в неисполнении или ненадлежащем исполнении должностных обязанностей, повлекших нарушения, изложенные в представлении. О результатах рассмотрения представления и принятых мерах сообщить прокурору города в письменной форме в месячный срок с приложением копий документов, подтверждающих принятие мер к устранению нарушений и привлечению виновных лиц к ответственности.

Основанием для внесения представления явились те обстоятельства, что в 2022-2023 г.г. должностными лицами административной комиссии ГО «город Якутск», а также специалистами Управ округов ГО «город Якутск» составлен ряд протоколов об административных правонарушениях в отношении индивидуальных предпринимателей и юридических лиц по фактам обнаружения нарушений положений нормативного правового акта Якутской городской Думы от 30.06.2021 N 477-НПА, "Правила благоустройства территории городского округа "город Якутск", принятых решением Якутской городской Думы от 30.06.2021 N РЯГД-30-1 (далее Правила благоустройства). По мнению прокурора, дела об административных правонарушениях, выражающихся в несоблюдении правил благоустройства территории городского округа могут быть возбуждены только после проведения контрольного мероприятия во взаимодействии с контролируемым лицом, отсутствие контрольного мероприятия является нарушением части 3.1 статьи 28.1 КоАП РФ.

В соответствии с пунктом 3 статьи 22 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона вносит представление об устранении нарушений закона.

Пунктом 1 статьи 24 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" предусмотрено, что представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в ст. ст. 9.1, 22, 27, 30 и 33 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" подлежат безусловному исполнению в установленный срок (п. 1 ст. 6).

Исполнимость представления прокурора является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов его законности, поскольку представление исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями.

По смыслу закона, представление должностного лица, в данном случае заместителя прокурора г. Якутска, содержащее требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. При этом требования прокурора должны быть адресованы должностному лицу, полномочному устранить выявленные нарушения закона.

Как следует из оспариваемого представления, оно требованиям об исполнимости не отвечает.

В первом пункте оспариваемого представления отсутствует определенность, поскольку данный пункт представления не содержит конкретных указаний на нарушенные исполнителем нормы закона и четкой формулировки относительно действий, которые необходимо совершить Главе города Якутска, которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленных нарушений.

Из текста представления следует, что должностными лицами Окружной администрации г. Якутска нарушен порядок производства по делам об административных правонарушениях в отношении индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, возбужденных по фактам обнаружения нарушений положений Правил благоустройства территории городского округа "город Якутск", с требованием прокурора устранить выявленные нарушения, привлечь к дисциплинарной ответственности должностных лиц.

Между тем, Глава ГО «город Якутск» не наделен полномочиями по пересмотру постановлений по делам об административных правонарушениях, по проверке соблюдения порядка привлечения к административной ответственности и соответственно по устранению допущенных при производстве по делам об административных правонарушениях нарушений законности.

Как следует из материалов дела, по выявленным нарушениям, выразившимся в несвоевременной уборке снега и наледи с тротуаров, крыш, не выполнении требований по поддержанию чистоты дворовых территорий, не выполнении требований соблюдения архитектурной концепции ГО «город Якутск» при размещении рекламных щитов и баннеров, в не получении разрешений на производство земляных работ, не восстановлении элементов благоустройства после проведения земляных работ и других нарушений Правил благоустройства территории городского округа, принятых в установленном законом порядке, виновные лица привлечены к административной ответственности. Постановления по делам об административных правонарушениях приняты в соответствии с положениями Кодекса об административных правонарушениях Республики Саха (Якутия), которым должностные лица Административной комиссии ГО «город Якутск» уполномочены на составление протоколов об административных правонарушениях, связанных с нарушением Правил благоустройства, а также на рассмотрение указанных дел.

В силу ч.2 ст. 15.2 КоАП РС(Я) протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 6.21-6.26 КоАП РФ (нарушение требований правил благоустройства) уполномочены составлять председатель, заместитель председателя, ответственный секретарь административной комиссии, а также муниципальные служащие, замещающие должности муниципальной службы в административной комиссии (п.5), должностные лица органов местного самоуправления(п.6).

Перечень должностных лиц органов местного самоуправления, наделенных правом возбуждать дела об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РС(Я) установлен Постановлением Окружной администрации г. Якутска от 26.11.2013 N 304п "О перечне должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных отдельными статьями Кодекса Республики Саха (Якутия) об административных правонарушениях, в городском округе "город Якутск", в числе которых руководители, заместители руководителей, главные и ведущие специалисты, юрисконсульты Управ округов ГО «Город Якутск».

В соответствии со ст. 15.1 Кодекса Республики Саха (Якутия) об административных правонарушениях производство по делам об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, и исполнение постановлений о назначении административных наказаний осуществляются в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

В силу статьи 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях поводом к возбуждению дела об административном правонарушении является, в том числе непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения (ч. 1).

Дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, только при наличии хотя бы одного из поводов, предусмотренных частями 1, 1.1 и 1.3 настоящей статьи, и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, за исключением случаев, предусмотренных частью 3.1 настоящей статьи (ч.3).

Дело об административном правонарушении, выражающемся в несоблюдении обязательных требований, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при наличии одного из предусмотренных пунктами 1 - 3 части 1 настоящей статьи поводов к возбуждению дела может быть возбуждено только после проведения контрольного (надзорного) мероприятия во взаимодействии с контролируемым лицом, проверки, совершения контрольного (надзорного) действия в рамках постоянного государственного контроля (надзора), постоянного рейда и оформления их результатов, за исключением случаев, предусмотренных частями 3.2 - 3.5 настоящей статьи и статьей 28.6 настоящего Кодекса (ч.3).

Таким образом, непосредственное обнаружение лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, правонарушений, не относящихся к несоблюдению обязательных требований, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля, является поводом к возбуждению дела об административных правонарушениях.

Правила благоустройства устанавливают на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов Республики Саха (Якутия) требования к благоустройству и элементам благоустройства территории городского округа "город Якутск", перечень мероприятий по благоустройству территории городского округа, порядок и периодичность их проведения. Правилами устанавливаются общеобязательные нормы поведения для физических и юридических лиц, осуществляющих свою деятельность на территории городского округа, и регламентируется деятельность органов местного самоуправления при решении вопросов местного значения в сфере благоустройства и озеленения территории, организации содержания и освещения улиц, сбора, хранения и вывоза бытовых и промышленных отходов, обеспечения и развития качества городской среды (ст.1).

Согласно п.4 ч.1 ст.2 Правил под благоустройством территории понимается деятельность по реализации комплекса мероприятий, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории городского округа, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий.

В силу ч.1 ст.3 Правил благоустройства собственники (правообладатели) земельных участков осуществляют содержание и благоустройство территорий городского округа в границах земельных участков, принадлежащих им на праве собственности или ином вещном праве.

Таким образом, сферой регулирования указанных Правил являются правоотношения по соблюдению собственниками и иными владельцами зданий и земельных участков требований санитарного и эстетического состояния территории городского округа в целях обеспечения комфортности условий проживания граждан. Субъектами правоотношений, регулируемых Правилами, могут быть как юридические лица и индивидуальные предприниматели, так и физические лица, не осуществляющие предпринимательскую деятельность.

При таких обстоятельствах доводы прокурора о нарушении Федерального закона от 31.07.2020 г. N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" при выявлении нарушений требований Правил благоустройства являются несостоятельными, поскольку сфера применения законодательства об административных правонарушениях, связанных с нарушением Правил благоустройства значительно шире перечня нарушений обязательных требований в области благоустройства территорий, оценка соблюдения которых должна осуществляться только в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

При внесении представления не учтено, что сфера действия Федерального закона от 31 июля 2020 г. N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации", отграничена от производства по делам об административных правонарушениях.

Так в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 31.07.2020 г. N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" производство и исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях к государственному контролю (надзору), муниципальному контролю не относятся.

Согласно части 1 статьи 1.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из данного Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Статья 1.2 КоАП РФ устанавливает, что задачами законодательства об административных правонарушениях являются защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защита общественной нравственности, охрана окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений.

Из материалов настоящего дела следует, что поводами к возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст.ст. 6.21-6.25 КоАП РС(Я) явилось непосредственное обнаружение должностным лицом признаков административных правонарушений, предусмотренных указанными статьями в рамках мониторинговой проверки, что соответствует полномочиям специалистов Окружной администрации г. Якутска. Специфика нарушений требований Правил благоустройства такова, что полномочия по их выявлению могут быть реализованы как в рамках проверок, проводимых при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, так и в иных формах, не связанных с проведением таких проверочных мероприятий, то есть в ходе визуального мониторинга.

В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" объектами государственного контроля (надзора), муниципального контроля являются деятельность, действия (бездействие) граждан и организаций, в рамках которых должны соблюдаться обязательные требования, в том числе предъявляемые к гражданам и организациям, осуществляющим деятельность, действия (бездействие).

При этом под обязательными требованиями понимаются содержащиеся в нормативных правовых актах требования, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы (ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 31 июля 2020 года N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации").

В соответствии с ч. 5 ст. 8 Федерального закона от 31.07.2020 N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" утвержден перечень нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, подлежит размещению на официальных сайтах соответствующих органов государственной власти с текстами действующих нормативных правовых актов.

В перечне видов деятельности, которая регламентируется НПА, содержащими обязательные требования, деятельность по содержанию и благоустройству собственниками недвижимого имущества территорий отсутствует.

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу о том, что лишь отдельные правила благоустройства территорий могут быть отнесены к обязательным требованиям, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в настоящее время в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

При таких обстоятельствах на Главу ГО «город Якутск» необоснованно возложена обязанность устранить нарушения требований закона при возбуждении дел об административных правонарушениях, связанных с нарушением Правил благоустройства. Проверка соблюдения должностными лицами, осуществляющими производство по делу об административных правонарушениях, порядка привлечения к административной ответственности, в том числе проверка тех обстоятельств, относились ли выявленные нарушения Правил к обязательным требованиям, и могли ли быть зафиксированы при непосредственном обнаружении, либо только в ходе муниципального контроля, осуществляется при производстве по делам об административных правонарушениях, в том числе при пересмотре решений по ним должностными лицами в порядке подчиненности и судами. К полномочиям Главы ГО «город Якутск» такая проверка не относится.

Кроме того, в представлении прокурор вообще не указывает, какие именно меры по устранению нарушений закона надлежит принять, в связи с чем, оно требованиям закона не отвечает, является не исполнимым.

Также безосновательно требование прокурора, изложенное во втором пункте представления, поскольку решение вопроса о дисциплинарной ответственности должностных лиц является исключительной прерогативой работодателя.

При таких обстоятельствах, представление прокурора в части требований о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности не может быть признано законным и обоснованным, поскольку противоречит нормам действующего законодательства, и, по сути, является вмешательством в исключительную компетенцию Главы ГО «город Якутск», чем, безусловно, нарушаются права и охраняемые законом интересы истца.

Таким образом, представление прокурора от 09.06.2023 не отвечает требованиям закона, а административный иск подлежит удовлетворению.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 179-180, 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

Административный иск Главы городского округа «город Якутск» ФИО1 удовлетворить.

Признать незаконным представление прокуратуры города Якутска №17-2023/Прдп756-23-20980035 от 09.06.2023, внесенное в адрес Главы городского округа «город Якутск».

Решение может быть обжаловано в Верховный суд Республики Саха (Якутия) путем подачи апелляционной жалобы в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме через Якутский городской суд Республики Саха (Якутия).

___

___

Судья А.А.Кочкина

___

Решение изготовлено 19 июля 2023 года