Дело № 3а-59/2023

УИД - 74OS0000-01-2022-000436-69

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

27 марта 2023 года г. Челябинск

Челябинский областной суд в составе:

председательствующего Дашкевич Т.А.,

при секретаре Богословской А.А.,

с участием старшего прокурора Гиззатуллина Д.З.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда административное дело по административному исковому заявлению ИП ФИО1 к Челябинской городской думе о признании недействующим нормативного правового акта в части,

установил:

ИП ФИО1 обратился в суд с административным исковым заявлением, с учетом уточнений, в котором просил признать недействующим недействующим подпункта 2 пункта 1 Решения Челябинской городской думы № 51/11 от 23 апреля 2019 года «О внесении изменений в решение Челябинской городской думы от 27 февраля 2018 года № 38/27 «Об утверждении Положения о порядке распространения наружной рекламы и информации в городе Челябинске» в части признания недействующим подпунктов 1 и 2 пункта 19, как несоответствующие законодательству Российской Федерации.

В обоснование заявленных требований ИП ФИО1 указал, что 23 апреля 2019 года Челябинской городской думой принято решение № 51/11«О внесении изменений в решение Челябинской городской думы от 27.02.2018 № 38/27 «Об утверждении Положения о порядке распространения наружной рекламы и информации в г. Челябинске». Пункт 19 указанного решения изложен в новой редакции, а именно установлен запрет на размещение рекламных конструкций в виде настенных панно (брандмауэров); в виде световых коробов на фасадах многоквартирных жилых домов, жилых блокированных домов, одноквартирных жилых домов; в виде световых коробов на фасадах нежилых зданий: с перекрыванием (частичным перекрыванием) оконных, дверных проемов, витражного остекления, витрин; с перекрыванием или нарушением декоративных элементов фасада, рельефных или цветовых композиционных решений; на балконах, лоджиях, эркерах; при ширине светового короба более 2/3 от ширины фасада или свободного участка фасада, на котором предусмотрено его размещение; при высоте светового короба более 2/3 от высоты фасада или свободного участка фасада, на котором предусмотрено его размещение; на нестационарных торговых объектах. Административный истец является субъектом отношений, регулируемых вышеуказанным решением, поскольку является рекламораспространителем. Считает, что обжалуемое решение противоречит федеральному законодательству, так как действующее законодательство не накладывает запрет на установление рекламных конструкций в виде настенных панно (брандмауэров), световых коробов на фасадах многоквартирных жилых домов, жилых блокированных домов, одноквартирных жилых домов, световых коробов на фасадах зданий. Частью 1 ст. 19 Федерального закона от 13 марта 2006 года № 38-ФЗ «О рекламе» четко регламентирована возможность распространения наружной рекламы путем монтажа и распространения на внешних стенах, и иных конструктивных элементах зданий, строений, сооружений или вне их, а также остановочных пунктов движения общественного транспорта в виде рекламных конструкций (щитов, стендов, строительных сеток, перетяжек, электронных табло, проекционного и иного предназначенного для проекции рекламы на любые поверхности оборудования, воздушных шаров, аэростатов и иных технических средств стабильного территориального размещения). Оспариваемое им решение установило ограничения в виде настенных панно (брандмауэров), световых коробов на фасадах многоквартирных домов, жилых блокированных домов, одноквартирных жилых домов, световых коробов на фасадах нежилых зданий. Полный запрет на размещение рекламных конструкций в виде указанных конструкций явно противоречит Федеральному закону «О рекламе».

Кроме того, запрет на установление рекламных конструкций в виде настенных панно (брандмауэров), световых коробов на фасадах многоквартирных жилых домов, жилых блокированных домов, одноквартирных жилых домов, световых коробов на фасадах зданий ограничивает право собственников по использованию своего имущества, что противоречит нормам ЖК РФ.

Считает, что такой запрет является безосновательным и не мотивированным. Понятие «нарушение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселения или городского округа» носит оценочный характер, поскольку вопрос о соответствии рекламной конструкции внешнему архитектурному облику застройки решается с учетом архитектурных и градостроительных особенностей конкретных зданий, территорий в испрашиваемом месте установленной рекламной конструкции, с учетом установления зон повышенного рекламного контроля, ограничений, касающихся размещения наружной рекламы относительно объектов культурного и исторического значения, архитектурных стилевых ансамблей. При этом принимая указанные ограничения, не предоставляются доказательства его обоснованности.

Представитель административного истца ФИО2 в судебном заседании уточненные административные исковые требования поддержал в полном объеме, просил их удовлетворить.

Административный истец ИП ФИО1 свои исковые требования поддержал в полном объеме, просил их удовлетоврить.

Представитель административного ответчика Челябинской городской думы ФИО3 в судебном заседании возражала против удовлетворения требования, представила письменные пояснения, в которых указала, что решением Челябинской городской Думы от 27 февраля 2018 года № 38/27 утверждено Положение о порядке распространения наружной рекламы и информации в городе Челябинске. Указанное Положение принято в целях формирования благоприятной архитектурной и информационной городской среды, сохранения историко-градостроительного облика, упорядочения мест для установки и эксплуатации рекламных конструкций в г. Челябинске, эффективного использования имущества города Челябинска при распространении наружной рекламы. Положение устанавливает правила при установке и эксплуатации рекламных конструкций, особенности подготовки и оформления документов при установке и эксплуатации рекламных конструкций на земельных участках, зданиях, ином недвижимом имуществе, находящемся в муниципальной собственности города Челябинска, или на земельных участках, расположенных в границах городского округа, государственная собственность на которые не разграничена, которыми органами местного самоуправления города Челябинска, наделенные соответствующими полномочиями, вправе распоряжаться в соответствии с законодательством, устанавливает требованиям к территориальной установке и эксплуатации рекламных конструкций, порядок осуществления контроля соблюдения этих требований, а также конкретизирует архитектурно-технические требования к определенным видам рекламных конструкций и средств информации, устанавливает ответственность за нарушение и неисполнение требований к установке и эксплуатации рекламных конструкций. В соответствии с п. 34 Положения рекламные конструкции, размещенные на зданиях и конструктивных элементах, строениях, сооружениях, не должны ухудшать их архитектуру, художественное оформление. Оспариваемым решением были внесены изменения в решение Челябинской городской Думы от 27 февраля 2018 года № 38/27, согласно которому установлен запрет на установку рекламных конструкций в виде настенных панно, а также в виде световых коробов на фасадах многоквартирных жилых домов, а также запрещено размещение настенных панно (брандмауэров) на жилых зданиях и уточнено требование к размещению световых коробов. Данные изменения направлены на улучшение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки города Челябинска. Согласно решению Челябинской городской Думы от 25 ноября 2011 года 28/12 «О принятии Концепции дизайнерского и архитектурно-художественного облика города Челябинска» на формирование облика города Челябинска в совокупности оказывают следующие факторы: архитектурная среда – совокупность облика и пространства зданий и сооружений, предназначенных для определенных функций и наделенных необходимой и достаточной для потребителя информативностью, в том числе с помощью архитектурной пластики; комплексное благоустройство территории – деятельность, направленная на обеспечение безопасности, удобства и художественной выразительности городской среды, осуществляемая с использованием средств пластической организации рельефа, покрытия поверхности земли, декоративного озеленения и обводнения, некапитальных сооружений, малых архитектурных форм, наружного освещения, визуальной информации, рекламы и иных средств. Все рекламные конструкции должны быть изготовлены с применением современных технологий и материалов, размещены в строгом соответствии с проектными разработками по реконструкции рекламного пространства, гармонировать с элементами благоустройства прилегающей территории и существующей архитектурой зданий и сооружений. На территории Челябинской области реализуется федеральный проект «Формирование комфортной городской среды», утвержденного протоколом заседания проектного комитета по национальному проекту «Жилье и городская среда» от 21 декабря 2018 года № 3, целью которого является создание условий для системного повышения качества и комфорта городской среды на всей территории России. Распоряжением Администрации города Челябинска от 28 марта 2018 года № 3483 утверждена муниципальная программа «Формирование современной городской среды в городе Челябинске», в соответствии с которой важнейшей задачей органов местного самоуправления города Челябинска является формирование и обеспечение современной городской среды, комфортной и благоприятной для просиживания населения. Вопрос о соответствии рекламной конструкции внешнему архитектурному облику застройки, из смысла п. 4 ч. 15 ст. 19 Федерального закона № 38-ФЗ, решается с учетом архитектурных и градостроительных особенностей конкретных зданий, территорий в испрашиваемом месте установления рекламных конструкций, с учетом установления зон повышенного рекламного контроля, ограничений, касающихся размещения наружной рекламы относительно объектов культурного и исторического значения, архитектурных стилевых ансамблей. Считает, что оспариваемое решение соответствует нормативно-правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает права административного истца (л.д. 85-88 т. 1).

Представитель заинтересованного лица Управления наружной рекламы и информации города Челябинска ФИО4 в судебном заседании административные исковые требования не признала в полном объеме, просила отказать в их удовлетворении. Представила письменные возражения на административное исковое заявление, в котором указала, что Положением о порядке распространения наружной рекламы и информации в городе Челябинске, утвержденном решением Челябинской городской Думы от 27 февраля 2018 года № 38/27, определены правила при установке и эксплуатации рекламных конструкций на территории города Челябинска. Комитетом градостроительства и архитектуры города Челябинска в 2019 году было внесено предложение об установлении ограничений и требований к размещению настенных панно (брандмауэров) и световых коробов на фасадах многоквартирных домов, жилых блочных домов, одноквартирных жилых домов, изложив п. 19 Положения в новой редакции. При этом согласно подп. 1, 2 п. 10 Положения Управление по архитектурно-градостроительному проектированию города Челябинска наделено полномочиями по участию в формировании единого городского рекламно-информационного пространства, осуществлении согласования возможности установки рекламных конструкций в части соответствия внешнему архитектурному облику сложившейся застройки города. Оспариваемое решение о запрете на размещение настенных панно (брандмауэров) на жилых зданиях и уточнение требований к размещению световых коробов принято в целях улучшения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки города Челябинска. Считает, что оснований для отмены оспариваемого решения не имеется (л.д. 167-169 т. 1).

Представитель заинтересованного лица Управления по архитектурно-градостроительному проектированию города Челябинска ФИО5 в судебном заседании позицию представителя административного ответчика, а также заинтересованного лица Управления наружной рекламы и информации города Челябинска поддержала в полном объеме, представила письменное мнение, в котором, в целом изложила позицию аналогичную позиции административного ответчика, а также заинтересованного лица Управления наружной рекламы и информации города Челябинска (л.д. 171-173 т. 1).

Проверив материалы административного дела, заслушав позицию лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, полагавшего, что основания для отмены решения Решения Челябинской городской думы № 51/11 от 23 апреля 2019 года «О внесении изменений в решение Челябинской городской думы от 27 февраля 2018 года № 38/27 «Об утверждении Положения о порядке распространения наружной рекламы и информации в городе Челябинске» в части отсутствуют, оценив имеющиеся в деле доказательства, суд приходит к следующему.

Положениями ст.ст. 208, 213 и 215 КАС РФ лица, в отношении которых применен нормативный правовой акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании такого нормативного правового не действующим полностью или в части, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Поскольку материалами дела установлено, что административный истец является индивидуальным предпринимателем, основным видом деятельности которого является рекламная, суд приходит к выводу о том, что ИП ФИО1 является субъектом правоотношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом.

Нормативный правовой акт может быть признан судом недействующим полностью или в части, если установлено его противоречие (несоответствие) иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

В соответствии с ч. 1 ст. 130 и ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения.

По вопросам местного значения органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (ч.ч. 3 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ).

Отношения в сфере рекламы независимо от места ее производства, если распространение рекламы осуществляется на территории Российской Федерации, регулируются Федеральным законом от 13 марта 2006 года № 38-ФЗ «О рекламе».

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 4 марта 1997 года № 4-П, рекламная деятельность является объектом комплексного нормативного правового регулирования. Если те или иные вопросы рекламы выходят за рамки гражданско-правовых отношений, не относятся к основам единого рынка, то есть не являются предметом ведения Российской Федерации, субъекты Российской Федерации могут осуществлять их законодательное регулирование в рамках, определенных Конституцией Российской Федерации. В силу положений ст.ст. 130, 132 и 133 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления вправе самостоятельно решать вопросы местного значения, связанные с особенностями распространения наружной рекламы, поскольку они затрагивают правомочия пользования, владения и распоряжения муниципальной собственностью.

Вопросы наружной рекламы и установки рекламных конструкций урегулированы ст. 19 Федерального закона от 13 марта 2006 года № 38-ФЗ «О рекламе», которая содержит нормы о полномочиях органов местного самоуправления в названной области общественных отношений, в частности к ним относятся, в том числе, полномочие определять типы и виды рекламных конструкций, допустимых и недопустимых к установке на территории соответствующего муниципального образования или части его территории, в том числе требования к таким рекламным конструкциям, с учетом необходимости сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселений или городских округов (п. 4 ч. 15).

В соответствии с п. 26.1 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относятся утверждение схемы размещения рекламных конструкций, выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории городского округа, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций на территории городского округа, осуществляемые в соответствии с Законом о рекламе, регулирующим отношения в сфере рекламы независимо от места ее производства, если распространение рекламы осуществляется на территории Российской Федерации.

Муниципальное образование Челябинский городской округ, в соответствии со ст. 1 Устава города Челябинска, принятого решением Челябинской городской Думы 26 мая 2015 года № 2/9, наделен статусом городского округа, в соответствии с п. 26.1 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ и подп. 30 п. 1 ст. 8 Устава вправе решать вопросы местного значения городского округа, к которым относится, в том числе утверждение схемы размещения рекламных конструкций.

Согласно ч. 1 ст. 23 Устава Челябинская городская Дума является представительным органом города Челябинска и наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения города Челябинска в соответствии с федеральным законами, законами Челябинской области и Уставом.

Как следует из материалов дела, письмом первого заместителя главы города от 02 апреля 2019 года № 02-08/68 внесен проект решения Челябинской городской Думы «О внесении изменений в решение Челябинской городской Думы от 27 февраля 2018 года № 38/27 «Об утверждении Положения о порядке распространения наружной рекламы и информации в городе Челябинске» с пакетом документов (л.д. 76-84 т. 1).

В соответствии с протоколом пятьдесят первого заседания Челябинской городской Думы от 23 апреля 2019 года указанный проект решения Челябинской городской Думы «О внесении изменений в решение Челябинской городской Думы от 27 февраля 2018 года № 38/27 «Об утверждении Положения о порядке распространения наружной рекламы и информации в городе Челябинске» был принят (л.д. 73 т. 1).

Указанное решение было опубликовано в газете «Вечерний Челябинск» от 26 апреля 2019 года №32 (л.д. 74-75 т. 1).

Согласно решению Челябинской городской Думы от 23 апреля 2019 года № 51/11 в приложение к решению Челябинской городской Думы от 27 февраля 2018 года № 38/27 «Об утверждении Положения о порядке распространения наружной рекламы и информации в городе Челябинске» п. 19 изложен в следующей редакции:

«19. В целях сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки города Челябинска не допускается размещение рекламных конструкций:

1) в виде настенных панно (брандмауэров);

2) в виде световых коробов на фасадах многоквартирных жилых домов, жилых блокированных домов, одноквартирных жилых домов;

3) в виде световых коробов на фасадах нежилых зданий:

- с перекрыванием (частичным перекрыванием) оконных, дверных проемов, витражного остекления, витрин;

- с перекрыванием или нарушением декоративных элементов фасада, рельефных или цветовых композиционных решений;

- на балконах, лоджиях, эркерах;

- при ширине светового короба более 2/3 от ширины фасада или свободного участка фасада, на котором предусмотрено его размещение;

- при высоте светового короба более 2/3 от высоты фасада или свободного участка фасада, на котором предусмотрено его размещение;

4) на нестационарных торговых объектах.».

Статьей 19 Федерального закона от 13 марта 2006 года № 38-ФЗ «О рекламе» установлено, что органы городских округов утверждают схемы размещения рекламных конструкций на земельных участках независимо от форм собственности, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности. Схема размещения рекламных конструкций является документом, определяющим места размещения рекламных конструкций, типы и виды рекламных конструкций, установка которых допускается на данных местах. Схема размещения рекламных конструкций должна соответствовать документам территориального планирования и обеспечивать соблюдение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки, градостроительных норм и правил, требований безопасности и содержать карты размещения рекламных конструкций с указанием типов и видов рекламных конструкций, площади информационных полей и технических характеристик рекламных конструкций. Схема размещения рекламных конструкций и вносимые в нее изменения подлежат предварительному согласованию с уполномоченным органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти данного субъекта Российской Федерации. Схема размещения рекламных конструкций и вносимые в нее изменения подлежат опубликованию (обнародованию) в порядке, установленном для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, и размещению на официальном сайте органа местного самоуправления муниципального района или органа местного самоуправления городского округа в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет". Для целей настоящей статьи под информационным полем рекламной конструкции понимается часть рекламной конструкции, предназначенная для распространения рекламы (часть 5.8).

Органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа может быть отказано в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции по основаниям нарушения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселения или городского округа. Органы местного самоуправления муниципальных районов или органы местного самоуправления городских округов вправе определять типы и виды рекламных конструкций, допустимых и недопустимых к установке на территории соответствующего муниципального образования или части его территории, в том числе требования к таким рекламным конструкциям, с учетом необходимости сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселений или городских округов (пункт 4 части 15).

В силу ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» органам государственной власти субъектов Российской Федерации запрещается принимать акты, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Анализ приведенных положений федерального законодательства свидетельствует о том, что по общему правилу федеральный законодатель, устанавливая требования к распространению наружной рекламы с использованием щитов, стендов, строительных сеток, перетяжек, электронных табло, воздушных шаров, аэростатов и иных технических средств стабильного размещения, монтируемых и располагаемых на внешних стенах, крышах и иных конструктивных элементах зданий, строений, сооружений или вне их, а также остановочных пунктов движения общественного транспорта, одновременно предоставляет право органам местного самоуправления муниципальных районов или органам местного самоуправления городских округов определять схемы, типы и виды рекламных конструкций, допустимых и недопустимых к установке на территории соответствующего муниципального образования или части его территории, в том числе требования к таким рекламным конструкциям, с учетом необходимости сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселений или городских округов.

По смыслу Федерального закона от 17 ноября 1995 года № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации», внешний архитектурный облик включает в себя пространственные, эстетические и иные характеристики исходя из замысла архитектурного объекта (форма, цветовое решение, устройство и оборудование входа, устройство крыши, козырьков, навесов и непосредственно архитектурного объекта, а также пространство и вид, которые будут украшать этот объект). Решение вопроса о наличии нарушения качественных характеристик городской среды и ее комфортности в результате установки рекламной конструкции относится к компетенции уполномоченного государственного органа по градостроительству и архитектуре.

При таких данных обращает на себя внимание то обстоятельство, что федеральный законодатель, указывая нарушение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселения или городского в качестве основания отказа в выдаче разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, а также в качестве основания признания недействительным разрешения, вместе с тем, не устанавливает объективные критерии и признаки, характеризующие внешний архитектурный облик сложившейся застройки поселения.

Таким образом, поскольку из содержания оспариваемого положения видно, что представительный орган муниципального образования город Челябинск, реализуя полномочия, предоставленные федеральным законодателем по определению схемы, типов и видов рекламных конструкций, размещаемых на территории города Челябинска, а также требований, предъявляемых к ним, установил требования к их размещению с учетом сложившегося архитектурно-градостроительного облика города (дизайн-кода), который не вводит полный запрет на размещение рекламных конструкций на многоквартирных домах, а также на нежилых зданиях, то оснований для признания его противоречащим положениям ст. 19 Федерального закона от 13 марта 2006 года № 38-ФЗ «О рекламе», а также нарушающим права и законные интересы административного истца в сфере предпринимательской деятельности не имеется.

Доводы административного истца о том, что указанное решение нарушает права жителей многоквартирных домов на распоряжение общим имуществом, не могут быть приняты судом во внимание, поскольку административный истец не является представителем указанной категории граждан. Кроме того, административный истец имеет право размещать на фасадах многоквартирных жилых домов иные рекламные конструкции (щиты, стенды, проекционное и иное предназначенное для проекции рекламы на любые поверхности оборудование и путем применения иных технических средств стабильного территориального размещения рекламы).

Таким образом, оспариваемые положения не препятствуют осуществлению рекламной деятельности ИП ФИО1 и иным хозяйствующим субъектам на рынке наружной рекламы, поскольку не предполагают полного запрета на размещение рекламы на многоквартирных домах и нежилых зданиях (строениях, сооружениях).

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены оспариваемого нормативного правового акта.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 175-178, 215 КАС РФ, суд

решил:

в удовлетворении административных исковых требований ИП ФИО1 о признании недействующим подпункта 2 пункта 1 Решения Челябинской городской думы № 51/11 от 23 апреля 2019 года «О внесении изменений в решение Челябинской городской думы от 27 февраля 2018 года № 38/27 «Об утверждении Положения о порядке распространения наружной рекламы и информации в городе Челябинске» в части признания недействующим подпунктов 1 и 2 пункта 19, отказать.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке во Второй апелляционный суд в течении месяца со дня принятия решения в окончательной форме через Челябинский областной суд.

Председательствующий Т.А. Дашкевич

Мотивированное решение изготовлено 31 марта 2023 года.