Дело № 3а-7/2022

54OS0000-01-2021-000155-38

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

03 ноября 2022 года г. Новосибирск

Новосибирский областной суд в составе:

председательствующего судьи Шумовой Н.А.

при секретаре Павленко К.А.

с участием прокурора Парыгиной И.В.

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4, ФИО5, ФИО6, ФИО7, ФИО8, ФИО9, ФИО10, ФИО11, ФИО12, ФИО13, ФИО14, ФИО15, ФИО16, ФИО17, ФИО18, ФИО19, ФИО20, администрации Искитимского района Новосибирской области к Совету депутатов Морозовского сельсовета Искитимского района Новосибирской области, Главе администрации Искитимского района Новосибирской области, Главе администрации Морозовского сельсовета Искитимского района Новосибирской области, администрации Морозовского сельсовета Искитимского района Новосибирской области, Министерству строительства Новосибирской области о признании недействующим нормативного правового акта,

установил:

Истцы ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4, ФИО5, администрация Искитимского района Новосибирской области обратились в суд с требованием о признании недействующим решения двадцать третьей сессии Совета депутатов Морозовского сельсовета Искитимского района Новосибирской области от 17.12.2012 №79 «Об утверждении генерального плана Морозовского сельсовета Искитимского района Новосибирской области» (далее по тексту Генеральный план, НПА). Исковые заявления были объединены судом в одно производство (л.д.8 том 1, л.д.12 том 2, л.д.222 том 4, л.д.14 том 5).

Остальные лица вступили в дело в качестве соистцов с теми же требованиями (л.д.171,188,221 том 4, л.д.5,12,75 том 6, л.д.204 том 9, л.д.79 том 10, л.д.5 том 12, л.д.146 том 13).

Истцы ФИО3, ФИО4, ФИО5, с учетом уточнений на л.д. 73 том 10, л.д.201 том 9, а также ФИО6, ФИО7 (л.д.171,188 том 4, л.д.19,68 том 8) просили признать указанный НПА недействующим в части установления в его графической части (карте функционального зонирования, карте планировочной организации территории) функциональной зоны: рекреация Р-1 в отношении территории острова, на котором расположены принадлежащие истцам объекты недвижимости.

ФИО10, ФИО11, с учетом уточнений на л.д.184,196 том 11, просили признать не соответствующим действовавшему на дату его утверждения законодательству и не подлежащим применению оспариваемый НПА в отношении территории исходного земельного участка с КН № 3719.

ФИО12, ФИО13, ФИО14, ФИО15, ФИО16, ФИО17, ФИО18, ФИО19 просили признать недействующим Генеральный план в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами: № 5345, № 5609, № 4886, № 4887, № 4888, № 5699, № 5700, № 5616, № 5617, № 5626, № 5627, № 5696, № 5697, № 4880 к функциональной зоне – рекреационная зона.

Состав ответчиков, с учетом указанных истцами и привлеченных судом к участию в деле, составил: Совет депутатов Морозовского сельсовета Искитимского района Новосибирской области, Глава администрации Искитимского района Новосибирской области, Глава администрации Морозовского сельсовета Искитимского района Новосибирской области, администрация Морозовского сельсовета Искитимского района Новосибирской области, Министерство строительства Новосибирской области.

Судом к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены АО СибНИИ Градостроительства, выполнявшее на основании муниципального контракта работы по разработке генерального плана Морозовского сельсовета Искитимского района Новосибирской области, и Министерство юстиции Новосибирской области.

В обоснование требований административные истцы указывают, что 01 августа 2014 г. администрация Искитимского района Новосибирской области заключила договор купли-продажи земельного участка № 89-14 с членами дачного некоммерческого товарищества «Ф», расположенного на территории Морозовского сельсовета Искитимского района Новосибирской области, согласно которому в совместную собственность членам товарищества предоставлен земельный участок с кадастровым номером № 3719, площадью 175 000 кв.м (право собственности зарегистрировано 06 февраля 2015 г., свидетельство о государственной регистрации права №). Вышеуказанный земельный участок фактически является островом, расположенным в акватории Новосибирского водохранилища.

Впоследствии земельный участок был размежеван, вновь созданные земельные участки перешли в собственность ДНТ «Ф» (а именно № 5378, № 5702, № 4900), и в собственность физических лиц – членов ДНТ «Ф».

Решением двадцать третьей сессии Совета депутатов Морозовского сельсовета Искитимского района Новосибирской области № 79 от 17 декабря 2012 г. «Об утверждении генерального плана Морозовского сельсовета Искитимского района Новосибирской области» был утвержден генеральный план Морозовского сельсовета Искитимского района Новосибирской области, который установил для исходного земельного участка с КН № 3719 зону рекреационного назначения (Р). До принятия оспариваемого генерального плана земельные участки относились к территориальной зоне сельскохозяйственного использования и имели категорию земель - земли сельскохозяйственного назначения.

На основании указанного генерального плана было принято решение Совета депутатов Морозовского сельсовета от 16 декабря 2013 г. № 99 «Об утверждении правил землепользования и застройки Морозовского сельсовета Искитимского района Новосибирской области», устанавливающее соответствующую территориальную зону.

После утверждения Генерального плана и Правил землепользования и застройки установленная функциональная зона (Р) и соответствующая ей территориальная зона рекреационного назначения перестали соответствовать категории земель (земли сельскохозяйственного назначения) и виду разрешенного использования (для размещения дачного некоммерческого товарищества), установленных для спорных участков изначально (Постановление администрации Искитимского района Новосибирской области от 08.10.2012 г. № 2674 «Об утверждении акта выбора и о предварительном согласовании места размещения объекта»).

Отнесение спорных земельных участков к указанным зонам нарушает положения ст. ст. 15, 19 Конституции Российской Федерации, п. 2 ст. 1, ч.ч. 4, 8, 2, 23 ст. 5.1, ч.ч. 1, 12 ст. 9, п. 4 ч. 3 ст. 20, ст. ст. 23-25, ст. 28, п.3 ч. 1 ст. 30, ст. ст. 31-33, п. 4 ч. 1 ст. 34 ГрК РФ, ч. 1 ст. 263 ГК РФ, п.п. 1,2 ст. 7, 77, 78, пп.2 п. 1 ст. 40 ЗК РФ, влечет нарушение прав и законных интересов административных истцов как собственников, в виде создания препятствий, исключающих возможность дальнейшего использования земельных участков по назначению и размещение на них объектов капитального строительства. Так, оспариваемый нормативный правовой акт был положен в основу апелляционного определения Новосибирского областного суда от 24.06.2020 г. по делу № 2-41/2018, которым договор № 89-14 от 01.08.2014 г. купли-продажи земельного участка с КН № 3719, заключенный между администрацией Искитимского района Новосибирской области и ДНТ «Ф», как и последующие сделки были признаны недействительными. Впоследствии у административных истцов из незаконного владения в пользу Российской Федерации истребованы принадлежащие им на праве собственности земельные участки, образованные из земельного участка с КН № 3719, с предъявлением требований о признании возведенных истцами объектов недвижимости самовольными постройками и их сносе.

По мнению административных истцов, при принятии и издании оспариваемого НПА были допущены многочисленные процедурные нарушения, а именно: не была учтена схема территориального планирования Новосибирской области, утвержденная постановлением Правительства Новосибирской области от 07.09.2009 г., материалы генерального плана не содержат в полном объеме параметры функциональных зон, что препятствует определению допустимого использования территорий поселения в границах установленных функциональных зон. Кроме того, карта функциональных зон генерального плана выполнена с нарушением границ поселения, в том числе в отношении территорий, территориальное планирование которых осуществляется иным органом.

Были нарушены положения ст. 24, 25, 28 ГрК РФ, установленные п. 4 ст. 28, п. 2 ст. 47 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», порядок организации и проведения публичных слушаний, а также порядок опубликования нормативного правового акта в предусмотренном Уставом муниципального образования (действующим по состоянию на 2012 г.) источнике – газетах «Искитимская газета» или «Знаменка». Кроме того, был нарушен порядок согласования проекта генерального плана с федеральными органами власти (Министерством регионального развития Российской Федерации) и органами исполнительной власти субъекта (Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Новосибирской области).

Дополнительно указывают о противоречиях в текстовой и графической частях генерального плана, различных версиях Генерального плана («Проект Генплана» и «Генплан»), которые вызывают его неоднозначное толкование.

Кроме того, как отмечают административные истцы ФИО21, ФИО2, в нарушение положений Федерального закона от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» перевод категории спорных земельных участков в связи с изменением их категории не осуществлен по настоящее время, при этом смена категории земель сельскохозяйственного назначения путем принятия генерального плана не предусмотрена действующим законодательством.

Также в результате утверждения оспариваемого генерального плана, как отмечает административный истец ФИО20, было нарушено предусмотренное ст. 12 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» право на благоприятную окружающую среду, поскольку, согласно картам планируемого размещения объектов местного значения и распределения земель по категориям, оспариваемым генеральным планом запроектировано закрытие двух функционирующих скотомогильников и организация размещения объектов специального назначения (нового скотомогильника, а также полигона твердых бытовых отходов (далее по тексту – ТБО)), которые в нарушение ст. 6.1 ЛК РФ, ст. ст. 2, 14, 19 Основ лесного законодательства Российской Федерации, ст. 3 Федерального закона от 04.12.2006 № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации», будут располагаться на землях лесного фонда, без согласования с Федеральным агентством лесного хозяйства.

Административный истец ФИО5, с участием представителей ФИО22, ФИО23, представители административных истцов ФИО1, ФИО2 – ФИО24, административного истца ФИО8, – ФИО23, административных истцов ФИО10, ФИО11 – ФИО25, административного истца ФИО6 – ФИО26, административного истца ФИО20 – ФИО27, действующие на основании доверенностей, имеющие высшее юридическое образование, в судебном заседании поддержали заявленные требования. Пояснили, что отнесение спорного земельного участка к рекреационной зоне не способствует устойчивому развитию территории и учету интересов собственников; препятствует его использованию истцами в соответствии с категорией (земли с/х назначения) и видом разрешенного использования (для размещения ДНТ), для размещения дачных домов. При издании НПА не был принят во внимание существующий порядок землепользования, не обоснован выбор функциональной рекреационной зоны, не учтены существовавшие на тот момент Правила землепользования и застройки. На момент принятия генплана перевод земель из категории с/х назначения не осуществлялся. Указали на процессуальные нарушения при принятии генплана: нарушение порядка проведения публичных слушаний; несоответствие текстовой и графической частей генплана; публикацию редакции генплана отличной от утвержденной, не в полном объеме, что влечет его неопределенность, отсутствие публикации на сайте Морозовского сельсовета; отсутствие постановления о подготовке генплана, сбора предложений, отсутствие сбора исходных данных для подготовки генплана, доработку генплана после его принятия. Указывают на наличие коррупциогенных факторов в связи с выявленными противоречиями и нарушением принципа формальной определенности.

Просили признать недействующим оспариваемый НПА с момента его принятия, что позволит восстановить права истцов.

Административный ответчик - Глава администрации Морозовского сельсовета Искитимского района Новосибирской области ФИО28 возражал против исковых требований, пояснив, что порядок принятия оспариваемого НПА был соблюден, все документы изъяты для уголовного дела, после утверждения генплана изменения в него не вносились, поздняя оплата разработчику генплана вызвана отсутствием финансирования.

Ранее участвовавшая в судебном заседании представитель ответчика Совета депутатов Морозовского сельсовета – председатель Совета депутатов ФИО29 возражала против удовлетворения исковых требований, по существу спора пояснений дать не смогла, пояснив, что к исполнению обязанностей председателя Совета депутатов Морозовского сельсовета приступила только в 2020 г., документы по принятию оспариваемого акта ей не передавались.

Иные истцы, либо их представители, а также представители иных ответчиков и заинтересованных лиц в судебное заседание не явились, о месте и времени судебного заседания извещены надлежащим образом, не просили об отложении дела.

Представлены письменные отзывы по делу от главы Морозовского сельсовета, Минстроя НСО, АО СибНИИ градостроительства, Министерства юстиции НСО (л.д.118,167 том 6, л.д.122, 173, 227 том 7, л.д.219 том 13).

Суд, выслушав участников процесса, исследовав письменные материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшей необходимым отказать в удовлетворении заявленных требований, приходит к следующему.

Положениями статей 208, 213 и 215 КАС РФ установлено, что лица, в отношении которых применен нормативный правовой акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании такого нормативного правового не действующим полностью или в части, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Частью 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено, что муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования.

Пунктом 20 части 1 статьи 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта) утверждение генеральных планов поселения отнесено к вопросам местного значения.

В силу ч.1 ст.24 ГрК РФ генеральный план городского округа, в том числе внесение в него изменений, утверждаются представительным органом местного самоуправления.

Согласно ст. 1 Закона Новосибирской области от 02.06.2004 № 200-ОЗ «О статусе и границах муниципальных образований Новосибирской области» Искитимский район наделен статусом муниципального района. Морозовский сельсовет Искитимского района наделен статусом сельского поселения муниципального образования Новосибирской области. В состав его территории входят населенные пункты: деревня Нижний Коен, село Морозово (ст.4).

Согласно п.21 ч.1 ст.5, п.15 ст.18 Устава Морозовского сельсовета Искитимского района Новосибирской области (принят Решением 60-й сессии Совета депутатов Морозовского сельсовета Искитимского района НСО от 05.10.2009 №151 (в редакции на момент принятия оспариваемого НПА) (л.д.4 том 7), утверждение генеральных планов поселения относилось к вопросам местного значения Морозовского сельсовета и входило в полномочия Совета депутатов.

Согласно ст.19 Устава, Совет депутатов принимает правовые акты в форме решений.

Решением 23-й сессии Совета депутатов Морозовского сельсовета Искитимского района Новосибирской области от 17.12.2012 №79 утвержден генеральный план Морозовского сельсовета Искитимского района Новосибирской области (л.д.70 том 1), оспариваемый истцами.

Согласно карте функционального зонирования, карте планировочной организации территории на территории острова с.Морозово, входящего в состав территории Морозовского сельсовета, установлена функциональная рекреационная зона.

С учетом изложенных норм закона, положений Устава, суд приходит к выводу, что нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, в установленной форме (решения), что не оспаривается истцами.

Суд приходит к выводу о наличии у истцов права на обращение с настоящим иском в суд.

Как следует из материалов дела, земельный участок территории острова с.Морозово имел кадастровый номер № 3719 и был образован из земельного участка с КН № 2378 (выписка из ЕГРН на л.д.149 том 12). Указанный земельный участок преобразован в несколько земельных участков, часть из которых принадлежит на праве собственности истцам.

Из исковых заявлений, апелляционного определения судебной коллегии по гражданским делам Новосибирского областного суда от 24.06.2020 г. по делу №2-41/2018 (№33-138/2020) (л.д.19 том 3), выписок из ЕГРН, правоустанавливающих документов, имеющихся в деле, следует, что на указанном острове расположены земельные участки, иные объекты недвижимого имущества, принадлежащие истцам на праве собственности. Указанным апелляционным определением признан недействительным договор купли-продажи №89-14 от 01.08.2014 г. земельного участка с кадастровым номером № 3719 площадью 175 000 кв.м, заключенный между администрацией Искитимского района Новосибирской области и членами ДНТ «Ф» и из незаконного владения истребованы земельные участки, в том числе у истцов по настоящему делу: ФИО1, ФИО2, ФИО4, ФИО5, ФИО6, ФИО8, ФИО9, ФИО10, ФИО11, ФИО12, ФИО14, ФИО15, ФИО16, ФИО17, ФИО18, ФИО19, ФИО20 (л.д.117-119 том 3).

Истец ФИО3 является наследником М.В.Г. и собственником земельных участков с КН № 5739, № 5522, на основании свидетельств о праве на наследство по завещанию от 19.02.2021 г. (л.д.67,68 том 2). Указанные земельные участки также были истребованы у наследодателя М.В.Г. указанным судебным актом.

ФИО7 является супругой ФИО6 (л.д.190 том 4), в связи с чем на недвижимое имущество распространяется режим общей совместной собственности супругов.

ФИО13 является супругой ФИО8 (л.д.25 том 13), в связи с чем на недвижимое имущество, зарегистрированное на имя ФИО8, также распространяется режим общей совместной собственности супругов.

После вынесения указанного апелляционного определения к истцам предъявлены иски о признании строений, расположенных на спорных земельных участках, самовольными и их сносе (л.д.125,199 том 4, л.д.41 том 6)

Основанием принятия судом апелляционного определения от 24.06.2020 г. послужил оспариваемый в настоящем деле Генеральный план, согласно которому территория острова находится в функциональной рекреационной зоне, которая не предполагает размещение, в том числе дачных строений.

Учитывая указанные обстоятельства, положения ч.1 ст.208 КАС РФ, суд приходит к выводу о наличии прав у административных истцов на подачу настоящего административного иска, поскольку они являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, и полагают, что данным актом нарушены их права.

Разрешая вопрос о порядке опубликования нормативного правового акта, суд учитывает следующее.

Согласно ч.3 ст.15 Конституции РФ законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 44 и частью 3 статьи 47 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» конкретный порядок официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

В пункте 31 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснено, что в случае, если законодательством Российской Федерации предусмотрено обязательное опубликование нормативного правового акта и в средстве массовой информации (в нескольких средствах массовой информации), и на «Официальном интернет-портале правовой информации», официальным опубликованием акта следует признавать его первое размещение в одном из предусмотренных мест опубликования. Учитывая, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.

Согласно Уставу Морозовского сельсовета, муниципальные правовые акты подлежат опубликованию в газете «Искитимская газета» или «Знаменка» (п.3 ст.3). Согласно п.п.3.4 оспариваемого решения, оно подлежит опубликованию в газете «Искитимская газета», также генеральный план подлежит размещению на сайте администрации Морозовского сельсовета в сети Интернет morozovo.iskitim-r.ru (л.д.70 том 1).

Как следует из материалов дела на л.д.13-18 том 3, проект генерального плана МО Морозовский сельсовет Искитимского района Новосибирской области был опубликован в газете «Искитимская газета» от 11.04.2013 г. №14. Поскольку решение о подготовке проекта генерального плана главой сельсовета не принималось, суд приходит к выводу, что опубликован был генеральный план, утвержденный оспариваемым решением от 17.12.2012 №79, а не его проект. Дата публикации документа (после принятия оспариваемого решения) также свидетельствует о том, что опубликован был утвержденный генеральный план, несмотря на его наименование как «проект», что является явной опиской.

Также генеральный план был опубликован на сайте в сети Интернет morozovo.iskitim-r.ru, согласно Уставу, и на официальном сайте morozovo.nso.ru; позднее дополнительно - на официальном сайте Минэкономразвития РФ в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования (л.д.6 том 3).

На основании изложенного суд приходит к выводу, что порядок опубликования нормативного правового акта соблюден, акт опубликован в предусмотренных источниках для опубликования.

Вопрос опубликования оспариваемого решения и возможности ознакомления с ним заинтересованных лиц также являлся предметом разбирательства при рассмотрении дела №33-138/2020 судом апелляционной инстанции, в котором участвовали те же лица, и в апелляционном определении от 24.06.2020 г. содержатся аналогичные выводы о соблюдении установленного порядка опубликования (л.д.77-79 том 3).

Согласно протоколу осмотра сайта morozovo.iskitim-r.ru, выполненного нотариусом Ф.А.С. 03.03.2022 г. (л.д.235 том 10), установлено размещение на сайте генерального плана Морозовского сельсовета в 2014 г. (л.д.255 том 10).

Из письма главы Морозовского сельсовета от 03.10.2019 г. на л.д.138 том 11 следует, что официальный сайт администрации Морозовского сельсовета «morozovo.nso.ru» функционирует с 29.11.2014 г., выгрузка документов в него началась позднее – в 2015 г.

Однако, суд приходит к выводу, что нарушение сроков публикации на указанных сайтах не свидетельствует о наличии оснований для признания оспариваемого нормативного правового акта не действующим. Кроме того, поскольку первоначально решение было опубликовано в печатном издании, эту публикацию следует признать официальной. Соответствующие разъяснения содержатся в п.31 Постановления Пленума Верховного Суда от 25.12.2018 №50.

Доводы истцов о том, что НПА был опубликован не полностью, а только его часть, также не являются основанием для признания его не действующим. Из опубликованной части документа (л.д. 136 том 7) возможно было установить установление функциональной зоны в отношении территории острова и, в случае возникновения вопросов, истцы имели возможность обратиться к ответчику и ознакомиться с документом в полном объеме. Кроме того, как установлено апелляционным определением от 24.06.2020 г., печатный текст оспариваемого НПА был размещен на стенде администрации и до настоящего времени находятся там в свободном доступе. Таким образом, до сведения, в том числе истцов, как заинтересованных лиц, была доведена информация о принятии оспариваемого НПА.

Оценивая доводы истцов об имеющихся различиях в представленных версиях генерального плана, которые подробно представлены в письменном виде (л.д.127-132 том 11), суд приходит выводу, что данные различия не касаются именно спорного земельного участка – территории острова, в связи с чем данные доводы отклоняются судом.

Как следует из пояснений представителя ответчика, генплан применяется в версии, представленной на л.д.1-30, 175-200 том 10, имеющейся также в оригинальном виде, приложенной к настоящему делу.

Оценивая процедуру принятия оспариваемого акта, суд приходит к следующему.

Порядок подготовки и утверждения генерального плана установлен статьями 24 и 25 ГрК РФ (в редакции от 28.07.2012 г., действовавшей на момент принятия оспариваемого НПА), который включает в себя принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений; обязательное согласование проекта в соответствии со ст.25 ГрК РФ; обязательное рассмотрение проекта на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со ст.28 Кодекса; принятие решения представительным органом местного самоуправления городского округа с учетом протоколов публичных слушаний по проекту генерального плана и заключения о результатах таких слушаний об утверждении генерального плана или об отклонении его проекта и о направлении его главе местной администрации на доработку в соответствии с указанными протоколом и заключением.

Порядок проведения публичных слушаний установлен ст.28 ГрК РФ (в редакции на момент принятия оспариваемого ПНА), которым предусмотрено следующее: проведение публичных слушаний в каждом населенном пункте МО; организация выставки, экспозиции демонстрационных материалов проекта генерального плана, выступления представителей органов местного самоуправления, разработчиков проекта генплана на собраниях жителей, в печатных средствах массовой информации, по радио и телевидению; право участников публичных слушаний представить в уполномоченные на проведение публичных слушаний орган местного самоуправления поселения свои предложения и замечания, касающиеся проекта генплана, для включения их в протокол публичных слушаний; публикацию заключения о результатах публичных слушаний; срок проведения публичных слушаний, который с момента оповещения жителей МО о времени и месте их проведения до дня опубликования заключения о результатах публичных слушаний не может быть менее одного и более трех месяцев.

Как следует из материалов дела, при подготовке и утверждении генерального плана Морозовского сельсовета произведены следующие процедурные действия:

04.12.2012 г. администрацией Морозовского сельсовета принято постановление №214 «О назначении публичных слушаний по рассмотрению проекта территориальное планирование Морозовского сельсовета Искитимского района Новосибирской области, генеральный план Морозовского сельсовета Искитимского района Новосибирской области». Согласно постановлению, публичные слушания назначены на 12.12.2012 г. в здании администрации Морозовского сельсовета в с.Морозово. Указано о размещении рассматриваемого проекта на сайте Морозовского сельсовета; указано время и место организации экспозиции демонстрационных и иных материалов по вопросу территориального планирования (л.д.87 том 8).

Постановление опубликовано в официальном печатном издании Морозовского сельсовета – газета «Знаменка» от 07.12.2012 №48 (л.д.2 том 12, л.д.2 том 12). Сообщение опубликовано за период времени, достаточный для подготовки к публичным слушаниям.

Также указанное постановление было опубликовано после проведения публичных слушаний в газете «Искитимская газета» от 13.12.2012 г. №50 (л.д.12 том 3). На данные нарушения (позднее опубликование) истцы указывали ранее, однако впоследствии суду были предоставлены сведения об опубликовании постановления заранее - в указанной газете от 07.12.2012 г.

По проекту генерального плана проведены публичные слушания, по итогам которых составлен протокол от 12.12.2012 г., опубликованный в газете «Искитимская газета» от 27.12.2012 г. (л.д.14 том 3). Согласно протоколу, при проведении публичных слушаний приняли участие 16 человек, выступал глава Морозовского сельсовета, житель Я.Н.Ф.., которая предложила принять проект НПА в полном объеме.

По итогам публичных слушаний 17.12.2012 г. Советом депутатов Морозовского сельсовета принято оспариваемое решение №79 «Об утверждении генерального плана Морозовского сельсовета Искитимского района Новосибирской области».

Оценивая процедуру принятия оспариваемого акта, суд приходит к выводу, что она соблюдена, соответствует требованиям статей 24,25 ГрК РФ.

Ответчиком, на котором, в силу ст.213 КАС РФ, лежит обязанность доказывания соблюдения, в том числе процедуры принятия оспариваемого НПА, в материалы дела не было представлено заключение о результатах публичных слушаний.

Однако суд при этом учитывает сложившиеся обстоятельства, согласно которым все материалы, касающиеся принятия генерального плана, были изъяты в связи с возбуждением уголовного дела в отношении главы Искитимского района Новосибирской области по факту превышения должностных полномочий, выразившихся в отчуждении спорного земельного участка (острова), расположенного в рекреационной зоне и не подлежащего приватизации, что подтверждается ответом администрации Морозовского сельсовета от 21.08.2021 г. на запрос суда, ответом Отдела архивной службы администрации Искитимского района от 15.12.2021 г., ответом прокуратуры Новосибирской области от 25.11.2021 г. (л.д.228-233 том 4, л.д.226 том 7, л.д.15 том 8).

По запросу суда Искитимским районным судом Новосибирской области была представлена часть обвинительного заключения по указанному уголовному делу, содержащая перечень документальных доказательств, имеющихся в деле, и часть документов из уголовного дела (л.д.32-51, 85 том 8), в которых полный объем документов по процедуре принятия оспариваемого НПА отсутствует. Возможности ознакомления со всеми материалами уголовного дела, находящегося в производстве иного суда, у суда при рассмотрении настоящего дела не имелось. Ответчики также, не будучи участниками уголовного судопроизводства, не могли с ним ознакомиться.

С учетом изложенного, отсутствие в материалах дела заключения о результатах публичных слушаний не может служить основанием для признания процедуры принятия оспариваемого НПА нарушенной, поскольку иными указанными материалами дела подтверждена процедура проведения публичных слушаний по проекту генерального плана. Из пояснений ответчика следует, что такое заключение имелось.

Доводы истцов о нарушениях при назначении и проведении публичных слушаний, выразившихся в том, что публичные слушания были назначены только в одном из населенных пунктов Морозовского сельсовета, состоящего из двух населенных пунктов: деревни Нижний Коен и села Морозово, а именно только в с.Морозово, отклоняются судом. Как следует из карт-приложений к генеральному плану, функциональная рекреационная зона, установление которой оспаривается истцами, на территории д.Нижний Коен установлена не была; все недвижимое имущество, правообладателями которого являлись истцы, расположено именно на территории с.Морозово, где были проведены публичные слушания, организована экспозиция демонстрационных материалов, согласно указанию в постановлении о назначении публичных слушаний от 04.12.2012 г. При таких обстоятельствах проведение публичных слушаний только на территории с.Морозово не повлекло каких-либо нарушений прав истцов; невозможность реализации их права на участие в публичных слушаниях. При этом суд также учитывает, что д.Нижний Коен расположена в том же поселении, в непосредственной близости от с.Морозово, в связи с чем жители д.Нижний Коен также имели возможность принять участие в публичных слушаниях, сведения о проведении которых было опубликовано в газете, распространяемой на территории всего поселения Морозовский сельсовет.

Статьей 25 ГрК РФ (в редакции на момент принятия оспариваемого НПА) предусмотрена необходимость согласования проекта генерального плана с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти либо с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ в случаях планирования размещения объектов федерального, регионального значения на территории поселения, соответственно.

Как следует из материалов дела, приложений к генеральному плану, на территории Морозовского сельсовета размещены объекты регионального и федерального значения (автодороги), что требовало согласования с уполномоченными органами.

Из материалов дела следует, что предусмотренное ст.25 ГрК РФ согласование уполномоченных органов при подготовке генерального плана получено не было, о чем имеется ответ Управления архитектуры и градостроительства Министерства строительства Новосибирской области от 27.09.2021 г., а также отзыв Минстроя НСО (л.д.58,167 том 6).

Однако отсутствие согласования при подготовке генплана также не может служить основанием для признания оспариваемого НПА недействующим, поскольку указанные объекты расположены вне территории спорного земельного участка (острова) и отсутствие согласования прав истцов не нарушает. Также на территории острова не имеется иных объектов федерального значения, объектов культурного наследия, которые бы требовали согласования генерального плана уполномоченными органами.

Объекты специального назначения (скотомогильник и полигон ТБО), согласно генплану, также запроектированы к размещению за пределами территории острова, что влечет отсутствие нарушений прав истцов. Кроме того, судом из пояснений ответчика – главы Морозовского сельсовета, его ответа на л.д.19 том 14 установлено отсутствие указанных объектов на территории сельсовета (ликвидации свалки и скотомогильника), что также свидетельствует об отсутствии нарушений прав истцов на благоприятную окружающую среду.

Из отзыва Министерства юстиции НСО на л.д.219 том 13 следует, что оспариваемое решение от 17.12.2012 №79 не поступало для включения в регистр муниципальных нормативных правовых актов и правовая экспертиза по нему не проводилась. Однако данное обстоятельство, согласно положениям ч.8 ст.213 КАС РФ, не подлежит выяснению при рассмотрении дел данной категории и не является основанием для признания оспариваемого решения не действующим.

Также судом не установлено несоответствия оспариваемого решения иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Согласно статье 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

В соответствии с положениями статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются, в том числе, на принципах обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности, осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий.

Устойчивое развитие территорий заключается в обеспечении при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (пункт 3 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Таким образом, регламентация градостроительной деятельности направлена на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Между тем, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы местного самоуправления при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно и должны, учитывая соответствующие финансово-экономические возможности, соблюдать баланс частных интересов граждан и публичных интересов муниципального образования, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

При принятии оспариваемого решения ответчиком соблюдены приведенные требования градостроительного законодательства.

Судом отклоняются доводы истцов о том, что функциональная рекреационная зона была установлена без учета фактического использования земельного участка, предоставленного в целях дачного строительства.

Действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории в целом и не направлен на фиксацию существующего положения. Отнесение территории к определенной функциональной зоне не свидетельствует о нарушении прав граждан.

Установление в отношении спорной территории действовавшими на тот период времени Правилами застройки и землепользования территориальной зоны сельскохозяйственного использования также не могло являться определяющим фактором для установления функциональной зоны.

Генеральный план в отношении спорной территории утвержден впервые, ранее функциональные зоны установлены не были.

Частью 3 ст. 9, чч. 9, 10 ст. 31, п. 1 ч. 2 ст. 33, п. 2 ч. 1 ст. 34, ч. 15 ст. 35 ГрК РФ установлен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития. Напротив, несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

В соответствии с указанными положениями закона, впоследствии, после принятия оспариваемого генерального плана, Правила землепользования и застройки были приведены в соответствие с генпланом. Так, Правилами землепользования и застройки Морозовского сельсовета Искитимского района Новосибирской области, утв. решением Совета депутатов Морозовского сельсовета от 16.12.2013 №99, в отношении территории острова была установлена территориальная зона рекреационного назначения (Р-1 – зона отдыха и оздоровления) (л.д.49-52 том 9). Данные ПЗЗ в настоящее время также являются предметом оспаривания в отдельном судопроизводстве.

Также, вопреки доводам истцов, необходимости предварительного, до принятия генплана, перевода земель из одной категории в другую, не требуется как не предусмотренного законодательством.

Установление функциональной рекреационной зоны на территории острова, вопреки доводам истцов, обоснованно, при этом учтена категория земельного участка – территория острова, его местоположение – в береговой полосе, в целях сохранения окружающей среды, т.е. установлена не произвольно.

Генплан был разработан специализированной организацией – ОАО Сибирский научно-исследовательский и проектный институт градостроительства, на основании муниципального контракта № от 15.10.2012 г., заключенного с данной организацией администрацией Морозовского сельсовета (л.д.126 том 6, л.д.51 том 7).

В целях разработки генплана произведен сбор исходных данных, что подтверждается запросами в различные организации и полученными на них ответами на л.д.41-65 том 10. Из запросов следует, что запросы направлены как за подписью главы Морозовского сельсовета, так и генерального директора СибНИИ градостроительства. Вопреки доводам истцов, не имеет значение – кем именно - разработчиком генплана или заказчиком произведен сбор данных, и данное обстоятельство не влияет на законность оспариваемого акта.

Также пояснениями представителя СибНИИ ФИО30, актом №82 от 22.10.2012 г. (л.д.59 том 7) подтверждается передача генплана заказчику в 2012 г., а не позднее, как утверждали истцы. Поздняя оплата работ за разработку генплана, согласно платежным поручениям от 30.07.2013 г., 14.11.2013 г. (л.д.60,61 том 7), вызвана отсутствием финансирования, что следует из пояснений ответчика, и не свидетельствует о принятии генплана после 2012 г., либо внесении в него изменений после принятия, которых, по утверждению ответчика, не было. Материалами дела, в том числе установленным судом фактом опубликования оспариваемого акта, подтверждено его принятие на сессии 17.12.2012 г.

Доводы истцов о правовой неопределенности оспариваемого НПА также судом отклоняются.

В соответствии с разъяснениями, приведенными в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлениях от 25 апреля 1995 года N 3-П, от 15 июля 1999 года N 11-П, от 11 ноября 2003 года N 16-П и от 21 января 2010 года N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит может привести к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Доводы истцов о формальной неопределенности, выразившейся в разночтениях различных версий генплана, не свидетельствуют о неопределенности самого оспариваемого НПА, поскольку не свидетельствуют о наличии таких разночтений в одном документе.

При этом сам текст документа содержит положения, подлежащие однозначному толкованию, не вызывающие неясностей.

Указание в генплане на местоположение острова как находящегося вдоль берега реки Бердь, в то время как из ответа Верхне-Обского бассейнового водного управления от 25.01.2022 г. на л.д.188 том 11 следует, что по данным государственного водного реестра остров расположен в акватории Новосибирского водохранилища, также не вызывает неопределенности. Из представленной карты на л.д.189 том 11 усматривается расположение реки Бердь рядом с Новосибирским водохранилищем, чем и могло быть вызвано такое указание местоположения острова, которое является графическим изображением. Однако данное обстоятельство не вызывает неопределенности в восприятии генплана, не влечет невозможность определения местоположения острова; из положений генплана очевидно следует какая территория изображена на картах, сельское поселение – МО Морозовский сельсовет обозначено.

Доводы истцов о том, что несоответствие сведений, содержащихся в ЕГРН о категории исходного земельного участка (КН № 2378) – земли сельскохозяйственного назначения (л.д.149 том 12) и сведений генплана о функциональной рекреационной зоне также вызывает неопределенность в применении правого акта, отклоняются судом по вышеизложенным основаниям о первичности генплана и необходимости приведения всех сведений в соответствие с ним. Кроме того, указанные замечания не свидетельствуют о неопределенности самого оспариваемого акта, его положений в понимании вышеизложенных позиций об определенности правового акта.

Отсутствие неопределенности в восприятии генплана свидетельствует и об отсутствии коррупциогенных факторов, о которых заявляют истцы со ссылкой на Федеральный закон от 17.07.2009 №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

Заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы П.С.П., представленное истцами, согласно которому рассматриваемый НПА содержит коррупциогенные факторы (л.д.73 том 13), не принимается судом в качестве достоверного доказательства по делу, с учетом установленных судом обстоятельств.

Помимо изложенного, суд приходит к выводу об отсутствии нарушения прав истцов принятием оспариваемого решения, что служит самостоятельным основанием для отказа в иске.

Из материалов дела следует, что право собственности истцов в отношении расположенных на территории острова земельных участков было зарегистрировано намного позднее принятия оспариваемого решения.

Так, согласно предоставленным истцам сведениям ЕГРН, регистрация права собственности истцов на земельные участки была произведена в следующие даты: за ФИО1 в отношении земельного участка с КН № 5337 – 22.09.2017 г. (л.д.31 том 1), за ФИО2 в отношении земельного участка с КН № 5733 – 14.11.2018 г. (л.д.59 том 1), за ФИО4 в отношении земельного участка с КН № 5331 – 10.09.2018 г. (л.д.54 том 2), за ФИО5 в отношении земельного участка с КН № 5525 – 15.09.2017 г. (л.д.60 том 2), за ФИО10 в отношении земельного участка с КН № 4875 – 19.01.2017 г., в отношении земельного участка с КН № 4881 – 30.12.2016 г., в отношении земельного участка с КН № 4887 – 23.12.2016 г. (л.д.217-220 том 9), за ФИО6 в отношении земельного участка с КН № 5618 – 04.12.2017 г. (л.д.173 том 4), за ФИО9 в отношении земельного участка с КН № 4963 – 07.11.2017 г., на основании договора купли-продажи от 05.10.2017 г. (л.д.23-32 том 6), за ФИО11 в отношении земельного участка с КН № 4890 – 17.01.2017 г. (л.д.215 том 9), за ФИО20 в отношении земельных участков с КН № 5611; № 4891; № 5600 – 24.05.2019 г. на основании договора купли-продажи от 14.05.2019 г. (л.д.167-172 том 13).

За М.В.Г., наследником которой является ФИО3, в отношении земельного участка с КН № 5522 право собственности зарегистрировано 28.12.2018 г. на основании договора купли-продажи от 20.07.2018 г., в отношении земельного участка с КН № 5739 право собственности зарегистрировано 19.03.2019 г. на основании договора купли-продажи от 30.08.2018 г. (л.д.65-68 том 2).

Таким образом, к моменту приобретения недвижимого имущества, с учетом установленного судом факта опубликования оспариваемого решения до возникновения у них права собственности на объекты недвижимости, они имели возможность ознакомиться с оспариваемым решением и узнать об установленной на территории острова функциональной зоне, однако, на свое усмотрение, приобрели земельные участки, расположенные в функциональной рекреационной зоне, не допускающей возможность размещения на них объектов капитального строительства (жилых и дачных домов).

На основании изложенного основания для удовлетворения административного иска отсутствуют, несоответствия оспариваемого акта положениям иного нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, судом не установлено.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении административных исковых требований ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4, ФИО5, ФИО6, ФИО7, ФИО8, ФИО9, ФИО10, ФИО11, ФИО12, ФИО13, ФИО14, ФИО15, ФИО16, ФИО17, ФИО18, ФИО19, ФИО20, администрации Искитимского района Новосибирской области к Совету депутатов Морозовского сельсовета Искитимского района Новосибирской области, Главе администрации Искитимского района Новосибирской области, Главе администрации Морозовского сельсовета Искитимского района Новосибирской области, администрации Морозовского сельсовета Искитимского района Новосибирской области, Министерству строительства Новосибирской области о признании не действующим решения Совета депутатов Морозовского сельсовета Искитимского района Новосибирской области от 17.12.2012 №79 «Об утверждении генерального плана Морозовского сельсовета Искитимского района Новосибирской области», в том числе в части, отказать.

Решение может быть обжаловано в месячный срок со дня принятия решения суда в окончательной форме в Судебную коллегию по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции, путем подачи апелляционной жалобы через Новосибирский областной суд.

Судья Шумова Н.А.

Решение в окончательной форме изготовлено 21 ноября 2022 г.