Игнатова Л.А"> №"> Игнатова Л.А"> №"> ЛИПЕЦКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
Судья Полухин Д.И.
Докладчик Федосова Н.Н. Дело № 33а-2935/2023
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
«11» сентября 2023 г. судебная коллегия по административным делам Липецкого областного суда в составе:
председательствующего Долбнина А.И.
судей Федосовой Н.Н. и Демидкиной Е.А.
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Болдыревым Н.С.
рассмотрела в городе Липецке административное дело №2а-1394/2023 по апелляционной жалобе административного истца администрации г. Липецка на решение Советского районного суда г. Липецка от 28 марта 2023 года, которымпостановлено:
в удовлетворении административного искового заявления администрации г.Липецка к прокуратуре Советского района г. Липецка, прокуратуре Липецкой области о признании незаконным представления №2022 от 12 октября 2022 года отказать.
Заслушав доклад судьи Федосовой Н.Н., судебная коллегия,
УСТАНОВИЛ
А:
администрация г. Липецка обратилась с иском к прокуратуре Советского района г. Липецка о признании незаконным представления прокурора Советского района г. Липецка №2022 от 12 октября 2022 года об устранении нарушений земельного законодательства, ссылаясь на то, что в результате проверки, проведенной прокуратурой было установлено, что в нарушение требований Земельного кодекса РФ администрацией г. Липецка не разработана и не утверждена муниципальная программа использования и охраны земель, включающая в себя перечень обязательных мер по охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий. Полагаю, что прокурором не было учтено действующие муниципальные правовые акты, которые обеспечивают использование и охрану земель на территории муниципального образования г. Липецк и принятие отдельной программы использования и охраны земель не требуется. В представлении также не указано, какое положение закона нарушено, в чем заключается нарушение. Также на уровне субъекта России – Липецкой области не разработана программа использования и охраны земель. Указывают, что ни одной нормой Российского законодательства не закреплена обязанность органа местного самоуправления по разработке и принятию программы использования и охраны земель. Возложение обязанности, указанной в представлении, потребует выделения дополнительных бюджетных средств. Сами требования в представлении предполагают понуждение органа местного самоуправления к выделению дополнительного финансирования, что является ограничением права на самостоятельное решение вопросов, отнесенных к его компетенции, и вмешательством в административно-хозяйственную деятельность органа местного самоуправления. Представление, в числе прочего, содержит требование решить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных лиц, что является правом работодателя, и противоречит Закону о прокуратуре и Трудовому кодексу РФ.
Судом к участию в деле в качестве административного ответчика привлечена прокуратура Липецкой области.
Суд постановил решение, резолютивная часть которого изложена выше.
В апелляционной жалобе административный истец администрация г. Липецка просит об отмене решения суда как незаконного и необоснованного.
Выслушав представителя администрации г. Липецка ФИО1, поддержавшую доводы апелляционной жалобы, прокурора Кима И.Е., возражавшего против доводов апелляционной жалобы, иные лица, участвующие в деле в суд не явились, о времени и месте рассмотрения дела извещались надлежащим образом и своевременно, причину неявки не сообщили, ходатайств об отложении не заявили, изучив материалы дела, проверив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия не усматривает оснований для отмены решения суда первой инстанции.
В соответствии с ч.1 ст. 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
Исходя из положений части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд удовлетворяет заявленные требования об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, если установит, что оспариваемое решение, действие (бездействие) нарушает права и свободы административного истца, а также не соответствует закону или иному нормативному правовому акту. В случае отсутствия указанной совокупности суд отказывает в удовлетворении требования о признании решения, действия (бездействия) незаконными.
В соответствии с Федеральным законом от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации (статья 1).
В соответствии со статьей 1 Закона Российской Федерации от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее по тексту - Закон о прокуратуре) прокуратура Российской Федерации наделена полномочиями осуществлять от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов.
При реализации возложенных функций прокурор вправе проверять исполнение законов органами и должностными лицами, перечисленными в пункте 1 статьи 21 названного Закона, а также вносить представления об устранении выявленных нарушений Закона (абзац четвертый пункта 3 статьи 22 Закона о прокуратуре).
В соответствии со статьей 21 Закона о прокуратуре, решение о проведении проверки принимается прокурором или его заместителем и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки. В решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки.
В силу пункта 1 статьи 24 Закона о прокуратуре, представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.
На основании статьи 27 Закона о прокуратуре, органы прокуратуры в своей деятельности должны обеспечить защиту прав, свобод человека и гражданина, при выявлении нарушений их прав прокурор обязан принять меры реагирования с целью их устранения.
Различные формы реагирования, предусмотренные Законом о прокуратуре, дают возможность прокурору в каждом конкретном случае с учетом обстоятельств выбрать ту форму, которая наиболее целесообразна, действенна и будет способствовать установлению законности в той либо иной сфере, касающейся несовершеннолетних и молодежи.
Таким образом, орган прокуратуры самостоятельно определяет форму прокурорского реагирования, в том числе и путем вынесения представления в адрес лица, допускающего нарушения.
В ст. 12 Конституции РФ признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Согласно ч. 1 ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
В соответствии с ч. 1 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.
Нормотворческая деятельность органов местного самоуправления осуществляется в рамках полномочий, закрепленных за ними в Конституции Российской Федерации, Федеральном законе от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Земельном кодексе Российской Федерации.
В силу п. 1 ст. 3 Земельного кодекса РФ, земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения).
Исходя из ст. 1 Земельного кодекса РФ данный кодекс и изданные в соответствии с ним иные акты земельного законодательства основываются на принципах приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде; приоритета охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат; сочетания интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.
На основании ст. 12 Земельного кодекса Российской Федерации целями охраны земель являются предотвращение и ликвидация загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и иного негативного воздействия на земли и почвы, а также обеспечение рационального использования земель, в том числе для восстановления плодородия почв на землях сельскохозяйственного назначения и улучшения земель.
В п. 1, п. 2. ст. 13 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что охрана земель представляет собой деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, направленную на сохранение земли как важнейшего компонента окружающей среды и природного ресурса. В целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения; защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами, загрязнения отходами производства и потребления и другого негативного воздействия; защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, сохранению достигнутого уровня мелиорации.
К полномочиям Российской Федерации в области земельных отношений в соответствии с п.п. 6 п. 1 ст. 9 Земельного кодекса Российской Федерации относятся, в том числе, разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель.
К полномочиям субъектов Российской Федерации в области земельных отношений п. 1 ст. 10 Земельного кодекса Российской Федерации отнесены, в том числе, разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов Российской Федерации.
К полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений на основании п. 1 ст. 11 Земельного кодекса Российской Федерации относятся, в том числе, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.
При этом правовое регулирование земельных отношений не является исключительной прерогативой органов государственной власти, поскольку согласно п. 4 ст. 2 Земельного кодекса Российской Федерации на основании и во исполнение Земельного кодекса Российской Федерации, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.
Исходя из положений п. 2 ст. 3.3 Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органом местного самоуправления городского поселения в отношении земельных участков, расположенных на территории такого поселения, за исключением случаев, предусмотренных настоящим пунктом.
В соответствии с п. 20 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского поселения относятся, в том числе, осуществление муниципального земельного контроля в границах поселения.
Положениями п. 35 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что к вопросам местного значения муниципального района относятся осуществление муниципального земельного контроля на межселенной территории муниципального района.
Как усматривается из материалов дела, в рамках проверки поступившего в прокуратуру Липецкой области обращения ФИО14 о неисполнении администрацией г.Липецка ст.11 Земельного кодекса РФ в связи с отсутствием в г. Липецке муниципальной программы использования и охраны земель, которое было перенаправлено и поступило в прокуратуру Советского района г.Липецка 13 сентября 2022 года, прокурором Советского района г.Липецка Савенковым С.Н. 19 сентября 2022 года принято решение № 742 о проведении проверки в отношении администрации г. Липецка.
Целью проверки указано обеспечение законности в сфере земельных правоотношений, предмет проверки – наличие муниципальной программы использования и охраны земель, срок проведения проверки с 19 сентября 2022 года по 18 октября 2022 года, проведение проверки поручено старшему помощнику прокурора Колпаковой Ю.В.
Решение о проведении проверки направлено в адрес администрации г. Липецка в 19 сентября 2022 года посредством факсимильной связи.
В материалах проверки также имеется запрос от 19 сентября 2022 года № ж- за подписью прокурора Советского района г. Липецка Савенкова С.Н. в адрес главы администрации г. Липецка ФИО2 с просьбой сообщить, разработана ли администрацией г. Липецка программа использования и охраны земель, при отрицательном ответе содержалась также просьба указать структурное подразделение, в полномочия которого входит подготовка указанного документа, и причины отсутствия документа до настоящего времени.
26 сентября 2022 года администрацией г. Липецка в прокуратуру Советского района г. Липецка представлены запрашиваемые сведения.
Из представленных администрацией сведений следует, что в рамках реализации трех муниципальных программ – «Охрана окружающей среды города Липецка», «Развитие транспорта и дорожного хозяйства», «Благоустройство территорий города Липецка» предусмотрены мероприятия по разработке проектов по рекультивации земель, непосредственно рекультивации земель в муниципальной собственности, нарушенных при складировании и захоронении отходов, мероприятие «Региональный проект «Чистая страна» (в соответствии с которым производятся работы по рекультивации земель); осуществляется вывоз локальных несанкционированных свалок мусора, производится защита земель от загрязнения отходами; осуществляется вывоз крупных несанкционированных свалок. Также в отношении землепользователя при выявлении признаков нецелевого использования земельного участка производятся профилактические и контрольные (надзорные) мероприятия в соответствии с Федеральным законом от 31.07.2020 г. №248-ФЗ. Указывали также, что департаментом градостроительства и архитектуры администрации г. Липецка на период до 2035 года разработана и утверждена схема водоснабжения и водоотведения г. Липецка, в рамках которой определены семь основных мероприятий по строительству и реконструкции дождевой канализации г.Липецка, которые направлены на защиту земель от водной эрозии, подтопления, заболачивания и другого негативного воздействия. В постановлениях администрации г.Липецка об использовании земель и земельных участков указывается на необходимость приведения земельного участка его пользователем в пригодное для использования состояние в случае причинения вреда плодородному слою почвы, а также соблюдения соответствующих нормативов, в том числе Правил благоустройства территорий г. Липецка.
По окончании проверки на основании представленных сведений прокурором Советского района г. Липецка Савенковым С.Н. 12 октября 2022 года в адрес главы г. Липецка ФИО2 внесено представление об устранении нарушений земельного законодательства, по тексту которого со ссылкой на положения статей 11, 12, 13 Земельного кодекса РФ, распоряжение администрации Липецкой области от 24 марта 2008 года № 133-р «О состоянии землеустройства и землепользования в Липецкой области» указано, что администрацией г. Липецка до настоящего времени не разработана и не утверждена муниципальная программа использования и охраны земель, включающая в себя перечень обязательных мер по охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий. Указано, что причинами выявленных нарушений закона является игнорирование должностными лицами администрации г. Липецка требований земельного законодательства.
В представлении содержались следующие требования:
- безотлагательно рассмотреть представление с участием представителя прокуратуры района, приняв конкретные меры, направленные на устранение выявленных нарушений законодательства, а также причин и условий, способствующих их возникновению;
- провести служебную проверку изложенных фактов, по результатам которой рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц;
-о дате и времени рассмотрения представления известить прокурора района;
- в установленный законом месячный срок в письменной форме сообщить о результатах рассмотрения представления.
Суд первой инстанции, проанализировав нормы действующего законодательства, пришел к правильному выводу, что оспариваемое представление отвечает требованиям закона и не нарушает права административного истца, в целях охраны земель наряду с федеральными и региональными программами использования и охраны земель, разработка и реализация которых относится соответственно к полномочиям Российской Федерации и к полномочиям субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления должны принимать местные программы охраны земель, включающие в себя перечень обязательных мероприятий по охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий. Бездействие администрации г. Липецка, выразившееся в непринятии муниципальной программы по использованию и охране земель, нарушает требования вышеперечисленных норм федерального законодательства, а также нарушает права граждан, проживающих на территории муниципального образования г. Липецк, на благоприятную окружающую среду.
Судебная коллегия оснований не согласиться с данными выводами не находит.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 24 февраля 2005 года N 84-О, само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 Закона о прокуратуре органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона, прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд. При рассмотрении в судебном порядке дела об оспаривании представления прокурора прокурор должен доказать факт нарушения закона органом или должностным лицом, которому внесено представление, и правомерность своих требований.
Доводы, приведенные в апелляционной жалобе были предметом рассмотрения суда первой инстанции, не опровергают обстоятельств, установленных судом при рассмотрении настоящего дела, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом, влияли бы на обоснованность и законность решения суда, сводятся к несогласию с выводами суда, направлены на их переоценку, не подтверждают наличие оснований для отмены решения суда, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, совокупности условий для удовлетворения иска не имеется, вследствие чего не могут быть приняты судебной коллегией.
Учитывая вышеизложенное, судебная коллегия не усматривает оснований, предусмотренных ст. 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации для отмены решения суда и удовлетворения апелляционной жалобы.
Руководствуясь статьями 308, 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
решение Советского районного суда г. Липецка от 28 марта 2023 года оставить без изменения, а апелляционную жалобу административного истца администрации г. Липецка без удовлетворения.
Мотивированное определение составлено 13.09.2023 года.
Председательствующий (подпись)
Судьи (подпись)
Копия верна
Судья
Секретарь
9