Решение по делу № 3А-1074/2022 от 21.06.2023 - о признании недействующим приказа Службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области от 15.04.2020 № 70-спр «Об утверждении предмета охраны объекта культурного наследия регионального значения», обязании опубликовать сообщение о принятии решения суда.

УИД 38OS0000-01-2021-000583-27

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

21 июня 2023 г. г. Иркутск

Иркутский областной суд в составе:

председательствующего судьи Ларичевой И.В.,

при секретаре судебного заседания Моисеевой Т.А.,

с участием старшего прокурора отдела прокуратуры Иркутской области Каримовой О.А.,

представителя административного истца ФИО1 - ФИО2,

представителя заинтересованного лица Правительства Иркутской области - ФИО3,

представителей заинтересованного лица ООО «Прибайкалье» - ФИО4, ФИО5, ФИО6,

представителя заинтересованного лица АО «Агентство развития памятников Иркутска» - ФИО7,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 3а-49/2023 по административному исковому заявлению ФИО1 к Службе по охране объектов культурного наследия Иркутской области о признании недействующим приказа Службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области от 15.04.2020 № 70-спр «Об утверждении предмета охраны объекта культурного наследия регионального значения», обязании опубликовать сообщение о принятии решения суда,

УСТАНОВИЛ:

ФИО1 обратился в Иркутский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим приказа Службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области от 15.04.2020 № 70-спр «Об утверждении предмета охраны объекта культурного наследия регионального значения».

В обоснование административных исковых требований указал, что оспариваемый нормативный акт издан с нарушением требований приказа Минкультуры России от 13.01.2016 № 28 «Об утверждении Порядка определения предмета охраны объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в соответствии со ст. 64 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и нарушает законные права и интересы административного истца. Указал, что в настоящее время производятся строительные работы на объекте культурного наследия «Бани ФИО13 и ФИО8», расположенного по адресу: <...>. Согласно заключению по результатам инвентаризации объекта культурного наследия регионального значения (история, архитектура) от 10.08.2009 объект культурного наследия имеет этажность: один-два этажа. Приказом Службы № 82-сп от 20.12.2013 установлены границы территории объекта культурного наследия. В данных границах запрещено строительство новых объектов и увеличение объемно-пространственных характеристик (ст. 5.1 73-ФЗ). Приказом Службы № 48-спр от 03.04.2017 утверждено охранное обязательство в отношении объекта культурного наследия, в состав которого входит перечень предметов охраны (опись архитектурно-художественных элементов объекта культурного наследия). Предмет охраны не позволяет менять этажность комплекса, конфигурацию наружных стен дворовых фасадов, диагональную входную ось, материал стен (кирпич) и т.д.

ООО «СТБ Проект» в 2018 году разработало проектную документацию на объект. Согласно проекту предполагается увеличение этажности первоначального исторического углового объема до 3 этажей. Также предусмотрен подвальный этаж. Согласно «пояснительной записке» раздел 1 Проектной документации предполагает строительство 4-этажного здания, в том числе 1 подземный.

31.10.2019 выдано заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы по проектной документации, в котором имеется описание проектируемого здания: 4 надземных этажа и 1 подземный. Таким образом, на экспертизу представлена проектная документация с этажностью 5 этажей.

Служба, проанализировав проектную документацию, установив несоответствие проектной документации предмету охраны, приняло оспариваемый приказ, фактически существенно изменив описание особенностей объекта.

Согласно п. 13 приказа Минкультуры России от 13.01.2016 № 28 изменение утвержденного предмета охраны объекта культурного наследия осуществляется органом государственной власти, осуществляющим полномочия в сфере государственной охраны объектов культурного наследия, на основании документов или результатов историко-культурных исследований, отсутствовавших при подготовке проекта предмета охраны объекта культурного наследия и дающих основания для изменения предмета охраны объекта культурного наследия.

При принятии оспариваемого приказа Службой не проводились историко-культурные исследования документов, отсутствовавших при подготовке первоначального проекта предмета охраны объекта культурного наследия, и дающие основания для изменения предмета охраны объекта культурного наследия.

Также указал, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает его права в области культурного наследия, установленных ст. 44 Конституции Российской Федерации, что относится к стратегическим национальным приоритетам (участие в культурной жизни, на доступ к культурным к культурным историческим ценностям, сохранность объектов культурного наследия). Историко-культурная среда объектов культурного наследия является частью окружающей среды. Законодательство в области охраны объектов культурного наследия как система правовых мер обеспечивает соблюдение прав граждан на благоприятную окружающую среду, благоприятные условия жизнедеятельности, сохранение объектов культурного наследия. Любое нарушение этой системы мер означает нарушение субъективных прав граждан.

В дополнениях к административному иску указывает, что работы по сохранению объекта культурного наследия проводятся на основании задания на проведение указанных работ, разрешения на проведения таких работ (п. 1 ст. 45 № 73-ФЗ). В задании указывается предмет охраны (п. 6 приложения 1 к приказу Минкультуры России от 08.06.2016 № 1278 «Об утверждении порядка выдачи задания на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия»). Отдельно указана сноска № 5 «в случае отсутствия утвержденного предмета охраны делается пометка «Необходимо разработать и утвердить в Органе охраны объектов культурного наследия».

01.09.2017 Службой утверждено задание на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) народов Российской Федерации № 68/2017. Согласно п. 7 задания в отношении объекта культурного наследия утвержден предмет охраны в 2010 году. Предмет охраны может быть уточнен на основании комплексных научных исследований в процессе подготовки научно-проектной документации.

ООО «СТБ Проект» в 2017 году разработало проектную документацию с новым предметом охраны (Эскизный проект). Описание предметов охраны содержит не менее 50 наименований предмета охраны.

Приказ Минкультуры России от 05.06.2015 № 1749 «Об утверждении порядка подготовки и согласования проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия» регулирует порядок согласования проектной документации.

Для согласования проектной документации в Службу предоставляется заявление, Акт государственной историко-культурной экспертизы, проект. В материалы дела представлен Акт государственной историко-культурной экспертизы, согласно которому Эскизный проект соответствует законодательству, согласован Службой, однако предмет охраны в редакции Эскизного проекта не был утвержден. Вместо предмета охраны Служба утверждает перечень предмета охраны, который не основан на документах или результатах историко-культурных исследований; не прошел историко-культурную экспертизу; не согласован Службой.

Просит суд с учетом уточнений признать недействующим со дня принятия приказ Службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области от 15.04.2020 № 70-спр «Об утверждении предмета охраны объекта культурного наследия регионального значения», обязать опубликовать сообщение о принятии решения суда.

В судебном заседании представитель административного истца ФИО2, действующая на основании доверенности, административные исковые требования с учетом дополнений и уточнений поддержала в полном объеме, просила суд административные исковые требования с учетом уточнений удовлетворить.

В судебном заседании представитель заинтересованного лица Правительства Иркутской области - ФИО3, действующая на основании доверенности, поддержала доводы возражений на административное исковое заявление, просила в удовлетворении административных исковых требований отказать в полном объеме.

В судебном заседании представители заинтересованного лица ООО «Прибайкалье» - ФИО4, ФИО5, ФИО6, действующие на основании доверенностей, возражали против удовлетворения административных исковых требований, поддержали доводы, изложенные в правовой позиции ООО «Прибайкалье», просили в удовлетворении административных исковых требований отказать в полном объеме. В случае если суд придет к выводу об удовлетворении административного иска, полагали, что признать недействующим оспариваемый приказ можно только с момента вступления решения суда в законную силу, поскольку в период действия оспариваемого приказа реализовывались права и обязанности граждан и организаций.

В судебном заседании представитель заинтересованного лица АО «Агентство развития памятников Иркутска» - ФИО7 возражал против удовлетворения административных исковых требований, поддержал доводы возражений на административный иск и дополнений к ним, просил в удовлетворении административных исковых требований отказать в полном объеме.

В судебное заседание административный истец ФИО1 не явился, о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом, о причинах неявки суду не сообщил, ходатайств об отложении судебного заседания не представил.

В судебное заседание административный ответчик - Служба по охране объектов культурного наследия Иркутской области не явилась, о времени и месте судебного заседания извещена надлежащим образом, от представителя административного ответчика Службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области - ФИО9 поступило ходатайство об отложении судебного заседания на более позднее время после 14.07.2023, в связи с нахождением в отпуске. В удовлетворении ходатайства представителя административного ответчика ФИО9 об отложении судебного заседания отказано по доводам, изложенным в определении суда (протокольно) - поскольку ФИО9 является представителем административного ответчика юридического лица, органа публичной власти, который был заблаговременно извещен о дате, времени и месте судебного заседания, доказательств, подтверждающих, что ФИО9 является единственным представителем органа публичной власти, не представлено, нахождение одного представителя в отпуске не освобождает административного ответчика от исполнения надлежащим образом процессуальных обязанностей по представлению своих интересов в суде. Кроме того, позиция представителя административного ответчика неоднократно была высказана ранее в ходе судебных заседаний, были представлены письменные возражения по делу, оценка которым будет дана судом при рассмотрении административного дела. В возражениях на административный иск и дополнениях к ним, административный ответчик просил в удовлетворении административных исковых требований отказать в полном объеме. Считает, что оснований для признания приказа недействующим не имеется, процедура издания приказа соблюдена, права административного истца оспариваемым приказом не нарушены. Также указал, что оспариваемым приказом был утвержден предмет охраны; ранее утвержденного в установленном порядке предмета охраны спорного объекта культурного наследия не существовало, в связи с чем, Служба в силу положений п. 13 Порядка № 28 не могла внести в него изменения.

Заинтересованное лицо - Министерство культуры Российской Федерации в судебное заседание не явилось, о времени и месте судебного заседания извещено надлежащим образом, ранее представило письменные пояснения, в которых просит принять судебный акт в соответствии с законодательством Российской Федерации, рассмотреть дело в отсутствие представителя Минкультуры России. Указывает, что в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации содержатся сведения об объекте культурного наследия регионального значения «Бани ФИО13 и ФИО8», расположенного по адресу: <...>. Данный объект принят на государственную охрану решением Иркутского областного Совета Народных депутатов от 22.02.1990 № 73 «Об отнесении недвижимых памятников истории и культуры г. Иркутска к категории местного и республиканского значения» и зарегистрирован в реестре приказом Минкультуры России от 11.12.2015 № 26463-р. В соответствии с полномочиями Службой по охране объектов культурного наследия приказом от 03.04.2017 № 48-спр утверждено охранное обязательство данного объекта. Приказом от 15.04.2020 № 70-спр утвержден предмет охраны объекта культурного наследия. Считает, что оспариваемый приказ издан в соответствии с требованиями Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и направлен на реализацию мер по сохранению объекта культурного наследия. Кроме того, указывает, что в административном иске не указаны доводы о том, какие права, свободы и законные интересы лица, обратившегося в суд, нарушены, или о причинах, которые могут повлечь за собой их нарушение, а также о наступлении для административного истца негативных последствий в связи с изданием оспариваемого приказа.

Заинтересованное лицо - Управление Министерства культуры РФ по Сибирскому Федеральному округу в судебное заседание не явилось, о времени и месте судебного заседания извещено надлежащим образом, ранее представило письменные пояснения, в которых просит рассматривать административное дело в отсутствие представителя Управления. Указало, что установление предмета охраны объектов культурного наследия регионального значения входит в полномочия Службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области. Также указало, что Управление Министерства культуры РФ по Сибирскому Федеральному округу не может выступать заинтересованным лицом по данному делу, поскольку спор возник вне пределов предмет ведения Управления и разрешение этого спора по существу не затрагивает права и обязанности Управления.

Заинтересованное лицо - администрация г. Иркутска в судебное заседание не явилась, о времени и месте судебного заседания извещена надлежащим образом, ранее представила отзыв, в котором просит отказать в удовлетворении административных исковых требований в полном объеме. Указала, что Служба по охране объектов культурного наследия уполномочена на осуществление действий по утверждению предмета охраны объекта культурного наследия. Оспариваемый приказ опубликован в полном объеме с приложением. Также указывает, что данный приказ в соответствии с п. 9 Порядка № 28 содержит текстовое описание предмета охраны. Согласно приложению к данному приказу здание имеет Г-образное, сложное кирпичное здание, состоящее из разновысоких объемов. Этажность оспариваемым приказом и приложением к нему не установлена, в связи с чем, довод административного истца об увеличении оспариваемым приказом объемно-пространственных характеристик не обоснован. Кроме того, считает, что оспариваемый приказ утверждает предмет охраны объекта культурного наследия регионального значения, что не влияет на права и обязанности административного истца.

Заинтересованные лица - ОГАУ «Центр по сохранению историко-культурного наследия Иркутской области», Всероссийская общественная организация «Всероссийское общество охраны памятников истории и культуры» в лице Иркутского регионального отделения, ООО «АрхитектСтройПроект» в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, о причинах неявки суду не сообщили, письменных возражений не представили.

Суд, с учетом мнения лиц, участвующих в деле, прокурора, руководствуясь ст. 213 КАС РФ, считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, изучив материалы административного дела, заслушав заключение старшего прокурора отдела прокуратуры Иркутской области Каримовой О.А., полагавшей, что административные исковые требования подлежат удовлетворению, оценив собранные по делу доказательства в соответствии с требованиями ст. 84 КАС РФ, суд приходит к следующему выводу.

В соответствии с ч. 1 ст. 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В силу ч. 7 ст. 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

Согласно п. 2 ст. 20 КАС РФ областной суд рассматривает в качестве суда первой инстанции административные дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В силу положений ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт «д»).

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации). Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно п.п. 15 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», действовавшего на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта, к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, а также вопросы государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального и местного значения (документ утратил силу с 01.01.2023 в связи с принятием Федерального закона от 21.12.2021 № 414-ФЗ, в котором содержатся аналогичные положения (ст. 44 Закона)).

Отношения в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регулируются Федеральным законом от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 73-ФЗ).

Согласно преамбуле вышеуказанного Федерального закона государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Под государственной охраной объектов культурного наследия в целях настоящего Федерального закона понимается система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом в пределах их компетенции мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда (ст. 6 Федерального закона № 73-ФЗ).

Исходя из содержания п.п. 2 п. 1 ст. 9.1 Федерального закона № 73-ФЗ Российская Федерация передает органам государственной власти субъекта Российской Федерации полномочия по государственной охране объектов культурного наследия федерального значения, за исключением отдельных объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации.

Как следует из п.п. 10 п. 2 ст. 33 Федерального закона № 73-ФЗ государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя, в том числе установление предмета охраны объекта культурного наследия, включенного в реестр.

В соответствии с п. 6 и п. 7 ч. 1 ст. 21 Устава Иркутской области в систему правовых актов Иркутской области входят правовые акты государственных органов, министерств и иных исполнительных органов государственной власти Иркутской области.

Согласно ч. 1 ст. 63 Устава Иркутской области исполнительную власть в Иркутской области осуществляют, в том числе министерства и иные исполнительные органы государственной власти Иркутской области.

В силу п. 1, п.п. 1 и п.п. 3 п. 6, п.п. 6 п. 7 Положения о службе по охране объектов культурного наследия Иркутской области, утвержденного постановлением Правительства Иркутской области от 09.03.2010 № 31-пп, Служба по охране объектов культурного наследия Иркутской области является исполнительным органом государственной власти Иркутской области, осуществляющим полномочия в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, осуществляющим на территории Иркутской области государственный надзор за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия в соответствии с законодательством.

Задачами службы являются: сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, находящихся в государственной собственности Иркутской области, а также государственная охрана объектов культурного наследия регионального значения, выявленных объектов культурного наследия и в случаях, установленных законодательством, объектов культурного наследия местного (муниципального) значения на территории Иркутской области; государственный надзор за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия в соответствии с законодательством.

Служба в соответствии с возложенными на нее задачами в установленном порядке осуществляет следующие функции: в сфере сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия, находящихся в государственной собственности Иркутской области, а также государственной охраны объектов культурного наследия регионального значения, выявленных объектов культурного наследия и в случаях, установленных законодательством, объектов культурного наследия местного (муниципального) значения на территории Иркутской области: установление предмета охраны объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения.

Судом установлено, что оспариваемый нормативный правовой акт принят органом государственной власти субъекта Российской Федерации - Службой по охране объектов культурного наследия Иркутской области, следовательно, дело подлежит рассмотрению Иркутским областным судом в качестве суда первой инстанции.

В соответствии с ч. 1 и ч. 2 ст. 41 Устава Иркутской области в Иркутской области создаются условия для обеспечения прав граждан на участие в культурной жизни и доступ к культурным ценностям.

Органы государственной власти Иркутской области и органы местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области в пределах своей компетенции обеспечивают сохранение, использование и популяризацию объектов культурного наследия (памятников истории и культуры).

При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд согласно ч. 7 ст. 213 КАС РФ проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. Суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

В данном административном деле ФИО1 оспаривает приказ Службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области от 15.04.2020 № 70-спр «Об утверждении предмета охраны объекта культурного наследия регионального значения».

Указанный приказ принят управомоченным исполнительным органом государственной власти Иркутской области, в нем содержатся положения, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений в области сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия, поэтому он является нормативным правовым актом.

В соответствии с ч. 8 ст. 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 настоящей статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт (ч. 9 ст. 213 КАС РФ).

Часть 2 ст. 62 КАС РФ закрепляет, что обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо. Указанные органы, организации и должностные лица обязаны также подтверждать факты, на которые они ссылаются как на основания своих возражений.

Проверяя, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, суд приходит к следующему выводу.

Согласно ст. 44 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям. Каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры.

Кроме того, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 15.07.2010 № 931-О-О «По жалобе гражданки ФИО10 на нарушение ее конституционных прав положениями статей 39 и 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 13 Закона Санкт-Петербурга "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге", статей 7 и 8

Закона Санкт-Петербурга "О порядке организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге» сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, представляющих собой уникальную ценность для всего многонационального народа Российской Федерации и являющихся неотъемлемой частью всемирного культурного наследия, затрагивает права каждого гражданина Российской Федерации, вне зависимости от места его жительства, чем обусловливается установление для них специального правового режима, учитывающего особенности таких объектов и определяемого соответствующим градостроительным регламентом.

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт затрагивает права административного истца в области культурного наследия, в связи с чем, суд считает ошибочными доводы административного ответчика и заинтересованных лиц, что оспариваемым нормативным правовым актом не нарушены права административного истца.

Проверяя соблюдение требований нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия Службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области на принятие нормативного правового акта, суд установил следующие юридически значимые обстоятельства.

Статьей 6 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» установлено, что под государственной охраной объектов культурного наследия понимается система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом в пределах их компетенции мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда.

В соответствии с п.п. 9 ст. 9.2 Федерального закона № 73-ФЗ принятие оспариваемого приказа относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Таким органом в Иркутской области является Служба по охране объектов культурного наследия Иркутской области.

Подпунктом 6 п. 7 Положения о Службе по охране объектов культурного наследия Иркутской области, утвержденного постановлением Правительства Иркутской области от 09.03.2010 № 31-пп, установлены полномочия службы, к которым относится установление предмета охраны объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о наличии полномочий у Службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области на принятие оспариваемого нормативного правового акта.

В соответствии с положениями ст. 69 Устава Иркутской области и ст. 13 Закона Иркутской области от 12.01.2010 № 1-оз «О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области» министерства и иные исполнительные органы государственной власти области издают нормативные правовые акты в форме приказов, которые должны содержать указание на правовые акты, на основании и во исполнение которых издается соответствующий правовой акт. Приказы исполнительного органа государственной власти области издаются его руководителем путем их подписания. В случае отсутствия руководителя приказы издаются путем их подписания должностным лицом, определенным Губернатором Иркутской области в соответствии с законодательством.

Судом установлено, что оспариваемый приказ Службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области от 15.04.2020 № 70-спр «Об утверждении предмета охраны объекта культурного наследия регионального значения» содержит указание на правовые акты, на основании которых он принят; издан путем его подписания уполномоченным лицом - руководителем службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области ФИО11

Таким образом, форма и вид нормативного правового акта соблюдены при его принятии.

Проверяя правила введения нормативного правового акта в действие, в том числе порядок опубликования и вступления его в силу, суд установил, что приказ Службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области от 15.04.2020 № 70-спр «Об утверждении предмета охраны объекта культурного наследия регионального значения», в соответствии со ст. 54 Закона Иркутской области «О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области» опубликован в общественно-политической газете «Областная» № 48 от 08.05.2020, которая учреждена для обнародования (официального опубликования) правовых актов органов государственной власти Иркутской области на основании Закона Иркутской области от 12.03.2010 № 10-ОЗ, а также 16.04.2020 на официальных интернет-порталах правовой информации www.pravo.gov.ru, 08.05.2020 - на www.ogovirk.ru.

Таким образом, оспариваемый приказ издан уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в пределах предоставленных ему полномочий, с соблюдением установленной формы, в которой данный орган вправе принимать нормативные правовые акты, с соблюдением правил официального опубликования и введения нормативных правовых актов в действие.

Вместе с тем, проверяя процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, судом установлено следующее.

Объект культурного наследия регионального значения «Бани ФИО13 и ФИО8», расположенный по адресу: <...> гг. принят на государственную охрану на основании решения исполнительного комитета Иркутского областного совета народных депутатов от 22.02.1990 № 73 «Об отнесении недвижимых памятников истории и культуры г. Иркутска к категории местного и республиканского значения».

22.11.2010 руководителем службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области ФИО12 утвержден перечень предметов охраны (опись архитектурно-художественных элементов объекта культурного наследия) объекта «Здание бань ФИО13 и ФИО8», расположенного по адресу: <...>, лит. А, А1, А2, А4, А5, А6, А8, А9, А10, А11, Б, Б1, составленный ООО ТПО «Иркутскархпроект» Номер изъят

Таким образом, в 2010 году был установлен предмет охраны объекта культурного наследия «Здание бань ФИО13 и ФИО8», были описаны особенности данного объекта (т. 6 л.д. 240-257).

Минкультуры России на основании приказа от 11.12.2015 № 26463-р объект культурного наследия регионального значения «Бани ФИО13 и ФИО8», расположенный по адресу: <...>, зарегистрировало в Едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и ему присвоен регистрационный номер 381510382240005.

Административный ответчик утверждает, что впервые данный объект культурного наследия утвержден оспариваемым нормативным правовым актом - приказом Службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области от 15.04.2020 № 70-спр «Об утверждении предмета охраны объекта культурного наследия регионального значения».

Вместе с тем, судом установлено, что предмет охраны объекта культурного наследия регионального значения «Бани ФИО13 и ФИО8» был утвержден 22.11.2010 руководителем Службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области ФИО12

Кроме того, в п. 7 задания на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) народов Российской Федерации № 68/2017, утвержденного руководителем службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области ФИО14, Служба по охране объектов культурного наследия Иркутской области указывает, что предмет охраны объекта культурного наследия утвержден руководителем службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области (ООО ТПО Иркутскгражданпроект, ГАП арх. ФИО15, 2010 г.). Предмет охраны объекта культурного наследия может быть уточнен на основании комплексных научных исследований в процессе подготовки научно-проектной документации Номер изъят

Оценивая в совокупности установленные по делу обстоятельства и перечисленные нормы закона, суд приходит к выводу, что, поскольку ранее был утвержден предмет охраны объекта культурного наследия «Здание бань ФИО13 и ФИО8», то Служба по охране объектов культурного наследия должна была вносить изменения в утвержденный предмет охраны, а не утверждать новый предметы охраны объекта культурного наследия. При этом отсутствие до 2016 г. утвержденного Порядка определения предмета охраны (№28) не свидетельствует о том, что предмет охраны не мог быть определен. Действительно, до 2016 г. не было регламентированной процедуры утверждения предмета охраны, однако законодателем были выработаны принципы и основные критерии определения качественных характеристик предмета охраны (то есть особенностей объекта культурного наследия) (ст. ст. 17, 33, 44, 52 Федерального закона № 73-ФЗ).

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу, что отсутствие на 2010 год Порядка определения предмета охраны не свидетельствует о незаконности ранее принятых предметов охраны объектов культурного наследия, в том числе предмета охраны объекта культурного наследия «Здание бань ФИО13 и ФИО8» от 2010 года, утвержденного руководителем Службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области.

Доводы административного ответчика, заинтересованных лиц, что ранее утвержденного в установленном порядке предмета охраны спорного объекта культурного наследия не существовало, в связи с чем, Служба в силу положений п. 13 Порядка № 28 не могла внести в него изменения, являются необоснованными и опровергаются материалами дела.

В соответствии с п. 13 Приказа Минкультуры России от 13.01.2016 № 28 изменение утвержденного предмета охраны объекта культурного наследия осуществляется органом государственной власти, осуществляющим полномочия в сфере государственной охраны объектов культурного наследия на основании документов или результатов историко-культурных исследований, отсутствовавших при подготовке проекта предмета охраны объекта культурного наследия и дающих основания для изменения предмета охраны объекта культурного наследия.

Таким образом, в силу Приказа № 28 только на основании документов или результатов историко-культурных исследований подлежит постановке вывод о наличии или отсутствии оснований для изменения предмета охраны. Недопустимо произвольное изменение ранее утвержденного предмета охраны объекта культурного наследия, которым были предусмотрены особенности объекта, которые подлежали государственной охране.

Учитывая наличие установленного и утвержденного предмета охраны, Служба во исполнение п.13 Порядка № 28 могла изменить предмет охраны только на основании документов или результатов историко-культурных исследований, отсутствующих при подготовке проекта предмета охраны ОКН, дающих основание для изменения предмета охраны объекта культурного наследия.

Представленная административным ответчиком проектная документация по определению предмета охраны объекта культурного наследия регионального значения «Бани ФИО13 и ФИО8», расположенного по адресу: <...>, разработанная ООО «ПСК «ПроектСтройСервис» от 2020 г. по заказу ООО «СТБ Проект», направлена на определение предмета охраны объекта, а не на его изменение. Более того, согласно проектной документации по определению предмета охраны объекта культурного наследия от 2020 г., разработанной ООО «ПСК «ПроектСтройСервис», при ее подготовке были использованы не отсутствующие, а имеющиеся в архивах Службы и у заказчика документы и результаты историко-культурных исследований.

Поскольку Служба по охране объектов культурного наследия Иркутской области не доказала соблюдение процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, суд приходит к выводам о нарушении административным ответчиком процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта и несоответствии его требованиям федерального законодательства, имеющего большую юридическую силу.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу об удовлетворении административных исковых требований и признании приказа Службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области от 15.04.2020 № 70-спр «Об утверждении предмета охраны объекта культурного наследия регионального значения» недействующим.

На основании изложенного доводы административного ответчика, заинтересованных лиц, что оспариваемый приказ Службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области от 15.04.2020 № 70-спр «Об утверждении предмета охраны объекта культурного наследия регионального значения» соответствует требованиям нормативных актов, имеющих большую юридическую силу, и не нарушает права и законные интересы административного истца, являются необоснованными.

В силу п. 1 ч. 2 ст. 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Разрешая вопрос о дате, с которой нормативный правовой акт следует признать не действующим, суд учитывает разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации, изложенные в п. 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», согласно которым установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд, руководствуясь п. 1 ч. 2, п. 1 ч. 4 ст. 215 КАС РФ, признает этот нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Учитывая, что оспариваемый нормативный правовой акт применялся в отношении неопределенного круга лиц, суд приходит к выводу, что он подлежит признанию не действующим со дня вступления в законную силу решения суда по настоящему административному делу.

В соответствии с п. 2 ч. 4 ст. 215 КАС РФ сообщение о принятом судом решении подлежит опубликованию в общественно-политической газете «Областная» и на «Официальном интернет-портале правовой информации Иркутской области» (www. ogovirk.ru), а также на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь ст. ст. 175-176, 180, 215 КАС РФ, суд

РЕШИЛ:

Административные исковые требования ФИО1 удовлетворить.

Признать не действующим со дня вступления в законную силу решения суда приказ Службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области от 15.04.2020 № 70-спр «Об утверждении предмета охраны объекта культурного наследия регионального значения».

Сообщение о принятии судебного акта опубликовать в общественно-политической газете «Областная» и на «Официальном интернет-портале правовой информации Иркутской области» (www. ogovirk.ru), а также на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы через Иркутский областной суд.

Судья И.В. Ларичева

Мотивированное решение изготовлено 27 июня 2023 г.