№ 12-1121/2023

РЕШЕНИЕ

06 сентября 2023 года

город Архангельск

Судья Октябрьского районного суда г. Архангельска Ярмолюк С.Р., рассмотрев в открытом судебном заседании жалобу <данные изъяты> ФИО1 на постановление руководителя контрольно-ревизионной инспекции Архангельской области ФИО2 от 26.04.2023 о наложении штрафа по делу об административном правонарушении № 24/23,

установил:

постановлением руководителя контрольно-ревизионной инспекции Архангельской области ФИО2 от 26.04.2023 о наложении штрафа по делу об административном правонарушении № 24/23 <данные изъяты> ФИО1 признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 20 ст. 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 20000 рублей.

Не согласившись с указанным постановлением, ФИО1 подала жалобу о его отмене.

ФИО1, извещенная надлежащим образом о рассмотрении дела, не явилась, просила рассмотреть дело в ее отсутствие.

Изучив жалобу, материалы дела, судья приходит к следующим выводам.

Из протокола об административном правонарушении и обжалуемого постановления с учетом дополнительных пояснений следует, что в вину ФИО1 вменяется то, что, являясь <данные изъяты> она в срок до 30.07.2022 не исполнила подпункт 1.1 пункта 1 представления контрольно-ревизионной инспекции Архангельской области от 27.05.2022 № 01-13/596, а именно: не согласовано с учредителем или не возвращено на счет <данные изъяты> авторское вознаграждение (гонорар) в сумме 63860,00 рублей по КВР «Фонд оплаты труда учреждений» и в сумме 19285,72 рублей по КВР 119 «Взносы по обязательному социальному страхованию на выплаты по оплате труда работников и иные выплаты работникам учреждений».

Частью 20 статьи 19.5 КоАП РФ предусмотрена ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания (представления) органа государственного (муниципального) финансового контроля.

В соответствии со статьями 265, 269.2 БК РФ, а также пунктом 1 Положения о контрольно-ревизионной инспекции Архангельской области, утвержденного постановлением Правительства Архангельской области от 18.12.2009 № 216-пп, контрольно-ревизионная инспекция Архангельской области является уполномоченным исполнительным органом государственной власти Архангельской области в сфере внутреннего государственного финансового контроля (исполнительным органом государственной власти Архангельской области, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере).

В силу части 2 статьи 270.2 БК РФ под представлением понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля и содержащий информацию о выявленных в пределах компетенции органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля нарушениях и одно из следующих обязательных для исполнения в установленные в представлении сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан, требований по каждому указанному в представлении нарушению: (1) требование об устранении нарушения и о принятии мер по устранению его причин и условий; (2) требование о принятии мер по устранению причин и условий нарушения в случае невозможности его устранения.

Как следует из материалов дела, представление вынесено в адрес руководителя учреждения на основании результатов внеплановой выездной ревизии финансово-хозяйственной деятельности за период с 01 января 2021 года по 31 декабря 2021 года.

В акте от 05.04.2022, составленном по итогам ревизии, в том числе указано (стр. 13), что в нарушение раздела V трудового договора и дополнительного соглашения директору учреждения начислялся и выплачивался гонорар, начисленный в соответствии с порядком по авторскому вознаграждению, всего выявлено начисление и выплата в 2019 году – 9990 руб., в 2021 году – 53870 руб., всего – 63860 руб. В связи с этим там же фактически сделан вывод о неправомерности начисленных на эти суммы обязательных страховых взносов.

Далее вынесено указанное представление от 27.05.2022. При этом вывод о наличии нарушения в представлении дополнительно (помимо ссылки на раздел V трудового договора) мотивирован ссылкой на пункт 52 Отраслевого примерного положения об оплате труда в государственных бюджетных и автономных учреждениях Архангельской области в сфере средств массовой информации, утвержденного постановлением Правительства Архангельской области от 15.11.2011 № 435-пп (далее – Отраслевое примерное положение).

В подпункте 1.1 пункта 1 резолютивной части представления, неисполнение которой фактически вменяется в вину указано принять меры по устранению нарушений, а именно:

- в соответствии с пунктом 52 Отраслевого примерного положения и разделом V трудового договора согласовать с учредителем начисление выплат стимулирующего характера (авторское вознаграждение, гонорар) <данные изъяты> ФИО1;

- в случае отсутствия согласования с учредителем произведенных выплат стимулирующего характера (авторское вознаграждение, гонорар) <данные изъяты> ФИО1 следует возвратить денежные средства в сумме 63860 руб. на счет учреждения в добровольном порядке и произвести соответствующий перерасчет по взносам по обязательному социальному страхованию (на сумму 19285,72 руб.)

В представлении указано, что информацию о результатах исполнения следует предоставить не позднее 30.06.2022. Согласно материалам, представление получено 07.06.2022. Затем срок исполнения представления был продлен инспекцией до 30 июля 2022 года.

Согласно материалам, 05.08.2022 в инспекцию поступил отчет <данные изъяты> об исполнении представления. В части рассматриваемого подпункта 1.1 представления в отчете учреждения сообщено, что авторские вознаграждения вернуть не представляется возможным, поскольку это нарушение права работника на получение авторского вознаграждения. Кроме того, указано, что авторские вознаграждения не входят в систему оплаты труда (пункты 6, 21, 27, 37 Отраслевого примерного положения), но при этом в силу пунктов 55 и 60 Отраслевого примерного положения в фондах оплаты труда могут предусматриваться средства на выплату таких вознаграждений, а также что нарушения трудового законодательства в данной части отсутствуют, поскольку право на получение вознаграждения предусмотрено статьей 1295 ГК РФ.

В дополнительных пояснениях инспекции со ссылкой на решение судьи Архангельского областного суда от 27.06.2023 по делу № 7р-506, вынесенного по иному делу в отношении иного лица, уточнено, что нарушение <данные изъяты> ФИО1 фактически заключается в том, что она в нарушение части 1 статьи 17 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» без предварительного одобрения наблюдательного совета автономного учреждения и учредителем заключила сама с собой договор о выплате авторских вознаграждений, который является сделкой с заинтересованностью.

Из материалов следует, что представление не являлось предметом оспаривания в судебном порядке и не признавалось незаконным. Однако данное обстоятельство не может быть безусловным основанием для вывода о наличии состава правонарушения.

Доводы подателя жалобы об имеющихся существенных противоречиях в части обоснования представления, которые были заявлены еще в отчете об исполнении представления в июле 2022 года, по существу не были приняты или опровергнуты административным органом.

Кроме того, судом выявлены иные обстоятельства, влекущие необходимость отмены обжалуемого постановления.

В соответствии с требованиями статей 1.5, 24.1, 26.1 КоАП РФ, с учетом диспозиции части 20 статьи 19.5 КоАП РФ для вывода о наличии состава правонарушения необходимо установить не только сам факт наличия у инспекции полномочий по вынесению представления и факт неисполнения требований, содержащихся в представлении, но также законность и исполнимость представления в соответствующей части.

Установленная частью 20 статьи 19.5 КоАП РФ административная ответственность наступает только в случае неисполнения законного представления (предписания) органа контроля. Необходимость проверки законности и исполнимости представления вытекает как из буквального смысла диспозиции нормы, положений статей 2.1, 2.2, 2.4 КоАП РФ, а также подтверждается позицией Верховного Суда РФ, выраженной, в частности, в постановлениях от 25.05.2022 № 34-АД22-5-К3, от 07.04.2021 № 34-АД21-1.

Тот факт, что само представление не являлось предметом оспаривания в судебном или ином порядке не освобождает административный орган и суд от проверки его законности и исполнимости при рассмотрении дела в порядке КоАП РФ. Несмотря на это, такая проверка с учетом доводов лица, привлекаемого к ответственности, и норм права фактически не была проведена в полном объеме.

Законность представления подразумевает как законность обоснования требования, так и самого требования (т.е. действия или действий, которые следует выполнить адресату представления).

Ссылаясь в представлении и в акте ревизии на нарушение пункта 52 Отраслевого примерного положения и раздела V трудового договора, должностные лица административного органа не установили реальную правовую природу выплат (одновременно отнеся их и к оплате труда, и к авторским вознаграждениям, и к гонорару), а также не учли, что они не содержат порядка и условий выплаты авторских вознаграждений, выплачиваемых за предоставление исключительного или неисключительных авторских прав. Также данные документы не содержат требований к заключению сделок с заинтересованностью, порядка и случаев согласования таких сделок.

Предусмотренная пунктами 55 и 60 Отраслевого примерного положения возможность направления средств фонда оплаты труда не свидетельствует об обратном, поскольку правовая природа выплат определяется их целью, а не источником их финансирования или особенностями структуры смет (бюджетов, планов финансово-хозяйственной деятельности) учреждений.

Отнесение авторских вознаграждений к оплате труда, в том числе выплатам стимулирующего характера, не предусмотрено ТК РФ, Законом Архангельской области от 10.11.2004 № 260-33-ОЗ «Об оплате труда работников государственных учреждений Архангельской области, гарантиях и компенсациях для лиц, работающих в государственных учреждениях Архангельской области», Отраслевым примерным положением, а также локальными правовыми актами учреждения, на нарушение которых сделана ссылка в обжалуемом постановлении.

Более того, если в рассматриваемом случае имела место выплата именно вознаграждения за исключительное право, его отнесение к оплате труда противоречит таким общим понятиям, как трудовые отношения и заработная плата (оплата труда), предусмотренным статьями 15 и 129 ТК РФ, и статье 1295 Гражданского кодекса Российской Федерации, которой предусмотрена выплата авторских вознаграждений.

В соответствии с пунктом 2 статьи 1295 ГК РФ, если работодатель в срок, предусмотренный в абзаце втором указанного пункта, начнет использование служебного произведения или передаст исключительное право другому лицу, автор имеет право на вознаграждение; размер вознаграждения, условия и порядок его выплаты работодателем определяются договором между ним и работником, а в случае спора - судом.Из материалов следует, что инспекцией не проверялось, имеет ли ФИО1 право на получение вознаграждения в гражданско-правовом смысле в указанных случаях. Соответственно, утверждение ФИО1 о том, что она имеет право на вознаграждение, на данный момент ничем не опровергнуто.

Фактически, как следует из дополнительных пояснений инспекции, нарушение, по мнению инспекции, заключается лишь в отсутствии согласования с учредителем, исходя из гражданского законодательства и законодательства об автономных учреждениях.

Однако требование об устранении нарушений законодательства об автономных учреждениях не предъявлялось в представлении.

Вопрос о том, на каком правовом основании требовалось согласование выплат именно с учредителем, подлежал проверке и установлению в ходе рассмотрения дела в пределах срока давности привлечения к административной ответственности. Перед этим требовалось установление правовой природы выплат.

Только после установления данных обстоятельств можно было решить вопрос о необходимости, возможности или невозможности уточнения вменяемого в вину деяния по сравнению с тем, как оно изложено в протоколе. В любом случае на стадии рассмотрения жалобы по истечении срока давности привлечения к административной ответственности такая возможность отсутствует.

Исходя из объективной стороны вменяемого в вину деяния, необходимо было также выяснить мнение наблюдательного совета учреждения и учредителя относительно размера вознаграждения и права ФИО1 на его получение.

Даже в случае отсутствия их согласия (одобрения) и применения норм статьи 17 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (требование об устранении нарушений которой не предъявлялось в представлении) предъявление требования о возвращении всей полученной суммы в этом случае является при установленных обстоятельствах необоснованным и будет противоречить нормам частей 3 и 4 той же статьи 17 данного Федерального закона, которыми прямо предусмотрены последствия совершения сделки, в совершении которой имеется заинтересованность, с нарушением требований данной статьи. Из указанных норм следует, что соответствующее учреждение или учредитель, по общему правилу (пока сделка не признана судом недействительной и не определены последствия ее недействительности), вправе требовать не полной реституции, а только возмещения убытков, причиненных учреждению в результате совершения сделки, в совершении которой имеется заинтересованность.

Соответственно, для определения убытков потребуется определить стоимость соответствующих исключительных прав, которые перешли учреждению (если они действительно были приобретены учреждением), и соотнести ее с фактически уплаченным вознаграждением.

Данные обстоятельства не проверялись и не устанавливались, что свидетельствует о неполноте рассмотрения дела и невозможности определить правомерность представления не только в части описания требуемых от ФИО1 действий, но даже в части размера суммы, которую ФИО1 должна была вернуть в соответствии с представлением.

В частности, при рассмотрении дела не учтено, что, как следует из материалов, суммы, которые административный орган в представлении признал «выплатами стимулирующего характера (авторским вознаграждением, гонораром)», были исчислены на основании документов, названных «актами выполненных работ по авторскому вознаграждению».

В данных актах отсутствует какая-либо ссылка на авторский договор о передаче исключительных (неисключительных) прав на использование произведения от 03.03.2020 либо на нормы права, которые бы позволяли однозначно определить их правовую природу. А содержащаяся в актах ссылка на выполненные работы порождает неопределенность в части целей выплат – являются ли они платой за работу или платой за авторское право.

По своей правовой природе договор о размере авторского вознаграждения или договор о передаче авторских прав, заключаемый в порядке статьи 1295 или иных норм глав 69 и 70 ГК РФ, существенно отличается от договора на выполнение работ, о которых указано в имеющихся актах выполненных работ.

Вопрос о правовой природе указанных сумм и фактическом характере возникших правоотношений административным органом не разрешался и не исследовался. Объяснения ФИО1, бухгалтера или иных лиц по данному вопросу не были получены. Сведения о том, были ли переданы неисключительные или исключительные права на служебные произведения, были ли они отражены в бухгалтерском учете учреждения (как нематериальные активы), какова стоимость этих прав по данным бухгалтерского учета, не были выяснены.

От установления указанных обстоятельств может зависеть то, какие сделки (договоры) подлежали согласованию, с кем и в каком порядке, а также то, какие последствия порождает нарушение порядка согласования. Без определения этого невозможно установление законности и исполнимости представления в рассматриваемой части.

Кроме того, если орган финансового контроля требовал в представлении согласовать сделку (выплаты) в порядке статьи 17 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», то при оценке законности своего требования должен был установить и учесть еще ряд обстоятельств.

Так, данной статьей 17 предусмотрено предварительное одобрение сделки наблюдательным советом автономного учреждения. Согласование сделки (выплат) с учредителем, о котором указано в представлении, в данном случае не предусмотрено (независимо от того, что в состав наблюдательного совета входят должностные лица учредителя).

Согласование отдельных сделок с учредителем может быть предусмотрено иными нормами права, в частности, законом Архангельской области от 29.10.2008 № 585-30-ОЗ «Об управлении и распоряжении государственным имуществом Архангельской области» и подзаконными актами. При этом следует учитывать, что, например, приобретение учреждением указанного в статье 1295 ГК РФ исключительного права, по общему правилу, не требует какого-либо согласования, поскольку происходит переход исключительного права на служебное произведение к работодателю происходит в силу закона, а не на основании сделки.

Также следовало учитывать, что из указанного порядка совершения сделок с заинтересованностью частью 2 статьи 16 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» установлено исключение – этот порядок не применяется при совершении сделок, связанных с выполнением автономным учреждением работ, оказанием им услуг в процессе его обычной уставной деятельности, на условиях, существенно не отличающихся от условий совершения аналогичных сделок.

Соответственно, например, если условия приобретения исключительных (неисключительных) авторских прав в рассматриваемом случае существенно не отличались от условий совершения аналогичных сделок, а их приобретение непосредственно связано с выполнением обычной уставной деятельности учреждения (в том числе освещением деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, официальным опубликованием правовых актов), то указанное одобрение не требуется.

Если же фактически указанная оплата производилась не за авторские права, а за выполнение работ, то необходимо было проверить, в частности, соотношение данных работ с должностными обязанностями работника, с целью проверки того, являются ли соответствующие суммы фактически частью оплаты труда за выполнение должностных обязанностей или гражданско-правовой платой за действия, выходящие за круг должностных обязанностей, по договору, на который распространяются требования законодательства о закупках.

Однако в ходе производства по делу указанные обстоятельства не были проверены и установлены. В связи с чем на данный момент с учетом статьи 1.5 КоАП РФ отсутствуют достаточные основания для вывода о законности и исполнимости представления в рассматриваемой части, о наличии или отсутствии состава правонарушения.

Ссылка административного органа в целом на недопустимость подписания руководителем учреждения документов о выплате сумм в свою пользу сама по себе не может быть основанием для привлечения к ответственности.

Из положений указанных норм КоАП РФ следует, что лицо не может быть привлечено к ответственности на основании предположений или мнения административного органа, не основанного на конкретных нормах права, в связи с чем требуется выявление, установление (доказывание) нарушения конкретных требований указанных или иных норм материального права, а не только факта наличия представления и факта его неисполнения.

Иные нарушения, в том числе нецелевое расходование бюджетных средств, законодательства о закупках, о противодействии коррупции, в рассматриваемом случае не выявлялись и не вменялись в вину.

Кроме того, при рассмотрении жалобы выявлено, что, как следует из материалов и акта от 05.04.2022, предметом внеплановой выездной ревизии являлся период с 01 января 2021 года по 31 декабря 2021 года. Между тем, в выводах и в требованиях акта и представления указаны суммы как 2021 года, так и 2020 года, который не входил в предмет ревизии.

Указанные нарушения и противоречия в совокупности являются существенными, поскольку влекут неопределенность вменяемого в вину деяния, а также невозможность сделать вывод о наличии или отсутствии состава и события административного правонарушения.

Согласно пункту 4 части 1 статьи 30.7 КоАП РФ суд принимает решение об отмене постановления и о возвращении дела на новое рассмотрение судье, в орган, должностному лицу, правомочным рассмотреть дело, в случаях существенного нарушения процессуальных требований, предусмотренных КоАП РФ, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

На момент рассмотрения жалобы судом годичный срок давности привлечения к ответственности истек, поэтому не имеется оснований для возвращения дела на новое рассмотрения для устранения нарушений.

В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ по результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении выносится решение об отмене постановления и о прекращении производства по делу при наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных статьями 2.9, 24.5 КоАП РФ.

В связи с этим обжалуемое постановление подлежит отмене с прекращением производства по делу в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности.

С учетом выявленных нарушений и истечения срока давности не подлежат оценке иные доводы жалобы по существу.

Судья, руководствуясь статьями 30.7, 30.8 КоАП РФ,

решил:

жалобу ФИО1 удовлетворить.

Постановление руководителя контрольно-ревизионной инспекции Архангельской области ФИО2 от 26.04.2023 о наложении штрафа по делу об административном правонарушении № 24/23 отменить.

Производство по делу об административном правонарушении прекратить в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности.

Решение может быть обжаловано в Архангельский областной суд непосредственно или через Октябрьский районный суд г. Архангельска в течение десяти суток со дня вручения или получения копии решения.

Судья

С.Р. Ярмолюк