Дело № 2а-853/2023 76RS0022-01-2023-000353-63

Мотивированное решение изготовлено 27.04.2023

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

13 апреля 2023 года город Ярославль

Заволжский районный суд г. Ярославля в составе:

председательствующего судьи Пивоваровой Т.В.,

при секретаре Кругловой О.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Ярославского межрайонного природоохранного прокурора к департаменту охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области о признании бездействия незаконным,

установил:

Ярославский межрайонный природоохранный прокурор, действующий в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным бездействия департамента охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области (далее - департамент), выразившегося в неподготовке и ненаправлении в Правительство Ярославской области предложений о создании охранных зон особо охраняемых природных территорий регионального значения и об установлении их границ в отношении 4 памятников природы Ярославской области: «Смоленский бор», «Кедровник Толгского монастыря», «Верхний остров на р. Волге», «Воздвиженский бор» и возложении на департамент обязанности в срок в течение 12 месяцев со дня вступления в законную силу решения суда подготовить и направить в Правительство Ярославской области предложения о создании охранных зон и установлении их границ в отношении памятников природы Ярославской области.

В обоснование административного иска указано, что по итогам проверки, проведенной Ярославской межрайонной природоохранной прокуратурой, выявлены нарушения требований природоохранного законодательства в части неопределения охранной зоны для 4 памятников природы регионального значения: «Смоленский бор», «Кедровник Толгского монастыря», «Верхний остров на р. Волге», «Воздвиженский бор» В целях устранения выявленных нарушений Ярославским межрайонным природоохранным прокурором в адрес директора департамента внесено представление от 16 ноября 2022 года, которое рассмотрено, однако действенных мер, направленных на устранение нарушений, не принято.

Протокольным определением от 13.03.2023 к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Министерство природных ресурсов и экологии РФ.

В судебном заседании административный истец прокурор Ярославской межрайонной природоохранной прокуратуры ФИО1 исковые требования поддержала, указала, что с момента образования памятников природы границы охранных зон не были определены, в государственный кадастр недвижимости сведения о них не внесены, действенных мер по устранению обозначенных в представлении нарушениях не принято. Отсутствие охранных зон и сведений в едином государственном реестре недвижимости об их границах способствует неблагоприятным антропогенным воздействиям на особо охраняемые природные территории.

Административный ответчик: представитель департамента охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области по доверенности ФИО2 (диплом о высшем образовании от 15.07.2010) против удовлетворения иска возражал, указал, что в настоящее время действительно охранные зоны у памятников природы «Смоленский бор», «Кедровник Толгского монастыря», «Верхний остров на р. Волге», «Воздвиженский бор» не установлены, поскольку данные работы требуют дополнительного финансирования на проведение научно-исследовательских и кадастровых работ. В ходе обследования будет проведена корректировка большинства памятников природы с целью исключения участков, не имеющих природоохранной ценности, либо упразднения некоторых памятников природы, по некоторым памятникам природы предложено осуществить реорганизацию в иную категорию, для которой не требуется установление охранных зон. Так, Минприроды России проведено согласование о реорганизации памятника природы «Воздвиженский бор», в силу чего установление охранной зоны данного памятника природы не требуется. Согласно положениям части 16 ст. 26 Федерального закона от 03.08.2018 № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 342-ФЗ) установление охранных зон памятников природы осуществляется до 01.01.2025, а, следовательно, требование административного истца выполнить работы по установлению границ охранных зон в более ранние сроки необоснованно.

Заинтересованные лица: представитель Правительства Ярославской области по доверенности ФИО3 по доводам иска возражала, указала, что охранная зона особо охраняемой природной территории относится к зоне с особыми условиями использования территории, а в соответствии с Федеральным законом № 342-ФЗ, если зона с особыми условиями использования территории не установлена до 01.01.2025 либо не были установлены границы такой зоны, такая зона должна быть установлена в срок не позднее 01.01.2028, соответственно, до указанной даты признать бездействие департамента незаконным нельзя. В отношении особо охраняемых природных территорий «Смоленский бор», «Верхний остров на р. Волге», «Воздвиженский бор» целесообразно изменение категории с «памятника природы» на «охраняемый природный комплекс», где установление охранных зон не требуется.

Минприроды России в судебное заседание не явилось, в возражениях на иск указало, что к полномочиям Минприроды России в отношении особо охраняемых природных территорий регионального значения относится лишь согласование нормативного правового акта, устанавливающего режим таких особо охраняемых природных территорий, спор по данному делу права и обязанности Министерства не затрагивает.

Заслушав представителей сторон, изучив письменные материалы дела, суд приходит к следующему.

Как следует из материалов дела, решением Исполнительного комитета Ярославского областного Совета депутатов трудящихся от 25.07.1966 № 582 «Об охране природных ландшафтов, памятников садово-паркового искусства, имеющих оздоровительную культурно-эстетическую, научно-познавательную и историко-мемориальную ценность» «Кедровник Толгского монастыря» признан памятником природы регионального значения.

Решением исполнительного комитета Ярославского областного Совета народных депутатов от 12.08.1988 № 351 «Об упорядочении сети государственных памятников природы области» признаны памятниками природы «Смоленский бор», «Воздвиженский бор».

Решением малого совета Ярославского областного Совета народных депутатов двадцать первого созыва от 27.05.1993 № 118 «Об особо охраняемых природных территориях Ярославской области» к особо охраняемым природным территориям Ярославской области были отнесены «Смоленский бор», «Воздвиженский бор», «Кедровник в Толгском монастыре», «Дубрава на Верхнем острове».

Постановлением Администрации Ярославской области от 21.01.2005 № 8 «Об особо охраняемых природных территориях Ярославской области» и Постановлением правительства Ярославской области от 01.07.2010 № 460-п «Об утверждении Перечня особо охраняемых природных территорий Ярославской области» памятники природы Смоленский бор», «Воздвиженский бор», «Кедровник Толгского монастыря», «Верхний остров на р. Волге» отнесены к особо охраняемым природным территориям.

В соответствии со статьей 1 Закона Российской Федерации от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокуратура Российской Федерации наделена полномочиями осуществлять от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов. При реализации возложенных функций прокурор вправе проверять исполнение законов органами и должностными лицами, перечисленными в пункте 1 статьи 21 названного Закона, а также вносить представления об устранении выявленных нарушений Закона (абзац четвертый пункта 3 статьи 22).

Ярославской межрайонной природоохранной прокуратурой в ходе проверки соблюдения требований природоохранного законодательства выявлены нарушения в части бездействия департамента охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области по образованию охранной зоны за пределами границ особо охраняемых 4 памятников природы регионального значения: Смоленский бор», «Воздвиженский бор», «Кедровник Толгского монастыря», «Верхний остров на р. Волге», в связи с чем в адрес департамента внесено представление от 16.11.2022 № 02-03-2022/2016 /л.дж.34-38/.

По результатам рассмотрения указанного представления письмом от 14.12.2022 № ИХ.258-9853/2022, прокурору сообщено, что для установления охранных зон с определением их границ требуется привлечение дополнительных бюджетных средств, о чем направлено письмо в департамент финансов Ярославской области, также необходимо привлечение компетентных специалистов для проведения научно-исследовательских и кадастровых работ с целью проведения комплексного обследования и необходимости корректировки границ памятников природы.

В соответствии с пунктами "в" и "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также природопользования и охраны окружающей среды относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу пункта 4 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на государственные природные заповедники на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах создаются охранные зоны. В границах этих зон запрещается деятельность, оказывающая негативное воздействие на природные комплексы особо охраняемых природных территорий.

Федеральным законом от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ определено, что памятники природы отнесены к особо охраняемым природным территориям (подпункт "д" пункта 2 статьи 2); для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на государственные природные заповедники, национальные парки, природные парки и памятники природы на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах устанавливаются охранные зоны (пункт 10 статьи 2); решения об установлении, изменении, о прекращении существования охранных зон особо охраняемых природных территорий, указанных в пункте 10 настоящей статьи, принимаются в отношении охранных зон природных парков и памятников природы регионального значения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) (подпункт "б" пункта 11 статьи 2); обязательным приложением к решению о создании особо охраняемой природной территории являются сведения о границах такой территории, которые должны содержать графическое описание местоположения границ такой территории, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости.

Согласно пункту 1 статьи 34 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ, хозяйственная и иная деятельность, которая оказывает или может оказывать прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляется в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды.

Установление, изменение, прекращение существования зон с особыми условиями использования территорий, создаваемых в целях охраны окружающей среды, осуществляются в соответствии с названным Федеральным законом, Земельным кодексом Российской Федерации и другими Федеральными законами (статья 52 того же Закона).Аналогичные положения предусмотрены пунктом 1 статьи 27 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ.

Правила создания охранных зон отдельных категорий особо охраняемых территорий, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон, утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 19 февраля 2015 года N 138 (далее - Правила создания охранных зон).

Названные Правила создания охранных зон определяют высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), уполномоченное на принятие решения о создании охранных зон памятников природы регионального значения и об установлении их границ (пункт 19); процедуру принятия (пункты 21 - 25).

В статье 12 Закона Ярославской области от 28.12.2015 № 112-з «Об особо охраняемых природных территориях Ярославской области» устанавливается, что для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на природные парки и памятники природы регионального значения на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах устанавливаются охранные зоны.

Решения об установлении, изменении, о прекращении существования охранных зон природных парков и памятников природы регионального значения принимаются Губернатором Ярославской области в порядке, установленном федеральным законодательством. Ограничения использования земельных участков и водных объектов в границах охранной зоны устанавливаются решением об установлении охранной зоны особо охраняемой природной территории.

В соответствии с Положением о департаменте охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области от 23.12.2019 № 911-п, департамент является органом исполнительной власти Ярославской области, осуществляющим функции по реализации единой государственной политики ип нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, в том числе участвует в организации создания и охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения.

Департамент охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области в соответствии с п. 3.1.6.4 Положения подготавливает проекты решений:

- об установлении, изменении, о прекращении существования охранных зон на земельных участках и водных объектах, прилегающие к природным паркам и памятникам природы регионального значения;

- об установлении и изменении режима особой охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения и ограничений использования земельных участков и водных объектов в границах охранных зон.

Частью 5 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" предусмотрено, что положения об особо охраняемых природных территориях, которые утверждены до 1 сентября 2018 года, должны быть приведены в соответствие с требованиями статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" до 1 июля 2020 года.

Исходя из вышеприведенных норм, в системе действующего правового регулирования предусмотрена обязанность по установлению охранных зон в отношении особо охраняемых памятников природы регионального значения, включающих поэтапную деятельность уполномоченного исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, результатом которого служит принятие решения о создании охранных зон памятников природы регионального значения, подлежащего утверждению руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Прокурор, реализуя полномочия по обращению в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, вправе заявить требование о признании незаконным бездействия департамента, выразившегося в неподготовке и ненаправлении в Правительство Ярославской области предложений о создании охранных зон и установлении их границ в отношении 4 памятников природы Ярославской области, поскольку именно департамент, являющийся исполнительным органом государственной власти Ярославской области, наделен полномочиями по внесению предложений о создании охранных зон в отношении особо охраняемых памятников природы регионального значения и установлении их границ в Правительство Ярославской области.

Положения пункта 3 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2013 года N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 406-ФЗ), предусматривающие, что особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу Закона N 406-ФЗ, сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу Закона N 406-ФЗ, не освобождают административного ответчика от исполнения обязанности по подготовке и направлению в Правительство Ярославской области предложений о создании охранных зон и установлении их границ в отношении памятников природы Ярославской области, а констатируют возможность сохранения границ, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу Закона N 406-ФЗ, в отношении особо охраняемых природных территорий и их охранных зон, созданных до 30 декабря 2013 года и продолжающих быть таковыми после этой даты.

Между тем материалы дела не содержат доказательств установления охранных зон в отношении обозначенных четырех памятников природы Ярославской области, каких-либо действий по разрешению спорной ситуации департаментом длительный период не предпринималось, хотя до 01.01.2020 все положения об особо охраняемых природных территориях должны быть приведены в соответствие с законодательством. Решение вопросов, связанных с изменением категории объекта с «памятника природы» на «охраняемый природный комплекс», осуществлялось только после подачи прокурором настоящего административного искового заявления.

В соответствии с частью 14 ст. 26 Федерального закона № 3472-ФЗ, если зона с особыми условиями использования территории, требование об установлении которой предусмотрено в соответствии с федеральным законом, не была установлена до 1 января 2025 года либо не были установлены границы такой зоны, такая зона и ее границы должны быть установлены в срок не позднее 1 января 2028 года, за исключением случаев, предусмотренных частями 13 и 15 настоящей статьи.

Ссылку административного ответчика на данную норму суд считает несостоятельной, поскольку в срок не позднее 01.01.2028 должны быть установлены границы охранной зоны, тогда как в административном иске требования прокурором заявлены о подготовке проектов решений о создании охранных зон особо охраняемых природных территорий регионального значения памятников природы: «Воздвиженский бор», «Смоленский бор», «Кедровник Толгского монастыря», «Верхний остров на Волге» и об установлении их границ, и передаче их в Правительство Ярославской области, что является одним из этапов выполнения работ по установлению охранной зоны и ее границ. Очевидно, что подготовка проектов должна осуществляться ранее установленной законом даты.

Согласно разъяснениям, изложенным в пункте 26 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 года N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", признав оспоренное решение, действие (бездействие) незаконным, суд независимо от того, содержатся ли соответствующие требования в административном исковом заявлении (заявлении), вправе указать административному ответчику (наделенным публичными полномочиями органу или лицу) на необходимость принятия решения о восстановлении права, устранения допущенного нарушения, совершения им определенных действий в интересах административного истца (заявителя) в случае, если судом при рассмотрении дела с учетом субъектного состава участвующих в нем лиц установлены все обстоятельства, служащие основанием материальных правоотношений (пункт 1 части 2, пункт 1 части 3 статьи 227 КАС РФ, часть 2 статьи 201 АПК РФ).

Для обеспечения исполнимости судебного решения, в котором указано на принятие административным ответчиком (органом или лицом, наделенным публичными полномочиями) конкретного решения, совершение определенного действия, в резолютивной части решения суда указывается разумный срок принятия решения, совершения действия.

Суд с учетом недостатка финансирования, осуществления комплекса работ на основе государственных контрактов, что предполагает длительный период их подготовки и заключения, считает возможным установить срок до 01.01.2025 для подготовки проектов решений о создании охранных зон особо охраняемых природных территорий регионального значения памятников природы: «Воздвиженский бор», «Смоленский бор», «Кедровник Толгского монастыря», «Верхний остров на Волге» и установления их границ, и передаче их в Правительство Ярославской области.

На основании изложенного и, руководствуясь ст.ст. 39, 175-180 КАС РФ, суд

решил:

Административное исковое заявление Ярославского межрайонного природоохранного прокурора в интересах неопределенного круга лиц к департаменту охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области удовлетворить.

Признать незаконным бездействие департамента охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области, выразившееся в неподготовке проектов решений о создании охранных зон особо охраняемых природных территорий регионального значения, расположенных в границах Заволжского района г. Ярославля, а именно: памятников природы: «Воздвиженский бор», «Смоленский бор», «Кедровник Толгского монастыря», «Верхний остров на Волге» и об установлении их границ.

Возложить на департамент охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области обязанность до 01.01.2025 подготовить проекты решений о создании охранных зон особо охраняемых природных территорий регионального значения памятников природы: «Воздвиженский бор», «Смоленский бор», «Кедровник Толгского монастыря», «Верхний остров на Волге» и об установлении их границ, и передать их в Правительство Ярославской области.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Ярославский областной суд через Заволжский районный суд г. Ярославля в течение одного месяца с момента изготовления мотивированного решения.

Судья Т.В. Пивоварова