Решение по делу № 3А-188/2023 от 13.02.2023 - о признании недействующим в части Закона Кемеровской области – Кузбасса от 6 декабря 2021 года № 124-ОЗ «О внесении изменений в статьи 5-1 и 5-2 Закона Кемеровской области «О коренных малочисленных народах Кемеровской области - Кузбасса».

Дело № 3а-188/2023

42OS0000-01-2022-000531-02

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

г.Кемерово 13 февраля 2023 года

Кемеровский областной суд в составе председательствующего судьи Решетняка А.М.,

при секретаре Сафоновой А.П.,

с участием прокурора Фроловой Т.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску ФИО1 о признании недействующим в части Закона Кемеровской области – Кузбасса от 6 декабря 2021 года № 124-ОЗ «О внесении изменений в статьи 5-1 и 5-2 Закона Кемеровской области «О коренных малочисленных народах Кемеровской области - Кузбасса»,

УСТАНОВИЛ:

18 февраля 2005 года Советом народных депутатов Кемеровской области принят и 9 марта 2005 года губернатором Кемеровской области подписан Закон Кемеровской области № 42-ОЗ «О коренных малочисленных народах Кемеровской области – Кузбасса, официально опубликованный в приложении «Официально» к газете «Кузбасс», № 42, 15.03.2005» (далее также Закон Кемеровской области № 42-ОЗ).

Статья 5-1 Закона Кемеровской области № 42-ОЗ определяет полномочия Правительства Кемеровской области - Кузбасса по защите исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйственной деятельности и промыслов коренных малочисленных народов.

24 ноября 2021 года Законодательным Собранием Кемеровской области – Кузбасса принят и 6 декабря 2021 года Губернатором Кемеровской области подписан Закон № 124-ОЗ «О внесении изменений в статьи 5-1 и 5-2 Закона Кемеровской области «О коренных малочисленных народах Кемеровской области - Кузбасса» (далее также Закон Кемеровской области № 124-ОЗ) (л.д.110).

Пунктом 1 статьи 1 Закона № 124-ОЗ статья 5-1 Закона Кемеровской области от 09.03.2005 № 42-ОЗ «О коренных малочисленных народах Кемеровской области – Кузбасса» дополнена подпунктом 1-1 следующего содержания: «утверждает порядок образования территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов регионального значения в части, не урегулированной федеральным законодательством».

Закон Кемеровской области № 124-ОЗ официально опубликован на официальном сайте «Законодательный вестник Кузбасса» https://www.kuzbass-zakon.ru 09.12.2021 (л.д.111).

ФИО1 обратился с административным исковым заявлением о признании недействующим Закона Кемеровской области – Кузбасса от 6 декабря 2021 года № 124-ОЗ «О внесении изменений в статьи 5-1 и 5-2 Закона Кемеровской области «О коренных малочисленных народах Кемеровской области - Кузбасса» в части наделения Правительства Кемеровской области – Кузбасса полномочием утверждения порядка принятия решения об образовании территорий традиционного природопользования регионального значения.

Требованиям мотивирует тем, что в марте 2017 года на имя Губернатора Кемеровской области было направлено обращение Совета старейшин шорского народа с просьбой об образовании территории традиционного природопользования «Шория», которое до настоящего времени не рассмотрено по надуманным причинам.

Считает, что наделение исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации полномочиями на утверждение Порядка принятия решения об образовании территории традиционного природопользования не предусмотрено федеральным законодательством. Оспариваемый в части нормативный правовой акт создает правовую основу для придания легитимного характера разработанному проекту Порядка в случае его принятия, который в действующей редакции препятствуют как процессу образования соответствующей территории, так и рассмотрению ранее поданного обращения, что приведет к нарушению прав шорцев к которым он относится.

Таким образом, принятие разработанного кулуарно и в тайне от коренных малочисленных народов, не соответствующего федеральному законодательству оспариваемого в части нормативного правового акта, проект которого не проходил обсуждение ни на Совете коренных малочисленных народов при Губернаторе Кемеровской области – Кузбасса, ни на заседании специально созданной решением совета для рассмотрения и обсуждения проектов нормативных правовых актов рабочей группе, является причиной нарушения прав шорцев на образование территории традиционного природопользования.

В судебном заседании ФИО1 заявленные требования уточнил, указав, что просит признать недействующим пункт 1 статьи 1 Закона Кемеровской области № 124-ОЗ не оспаривая его в иной части, поддержав данные требования по основаниям, изложенным в иске. Суду пояснил, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит статье 7 Федерального закона от 07.05.2001 № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» и дает Правительству Кемеровской области – Кузбасса право на утверждение некого порядка, который будет нарушать права шорцев и телеутов на образование территорий традиционного природопользования, однако для ее образования достаточно статьи 7. В соответствии со статьей 8 Федерального закона от 30.04.1999 № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» и пунктом 4 Положения о совете представителей коренных малочисленных народов Кемеровской области проект оспариваемого нормативного правового акта должен был обсуждаться с представителями коренных малочисленных народов.

Представитель административного ответчика Законодательного собрания Кемеровской области – Кузбасса ФИО2, действующая на основании доверенности, требования не признала по основаниям, изложенным в письменных возражениях (л.д.89-93). Суду пояснила, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий законодательного органа с соблюдением процедуры принятия, подписан Губернатором и опубликован. Оспариваемый нормативный правовой акт не был согласован с представителями коренных малочисленных народов, поскольку их права и интересы не затрагиваются. Оснований для приглашения истца на обсуждение проекта закона не имелось. В данном случае законодательным актом в пределах своих полномочий по предметам совместного ведения определен орган, полномочный на утверждение порядка создания территорий традиционного природопользования.

Представитель административного ответчика Губернатора Кемеровской области – Кузбасса ФИО3 возражала против удовлетворения заявленных требований, представила письменные возражения (л.д.134-139).

Представитель заинтересованного лица ФИО4 с иском не согласилась, пояснив суду о процедуре, предшествующей принятию оспариваемого нормативного правового акта указав на то, что статье 7 Федерального закона от 07.05.2001 № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» не содержит самой процедуры порядка образования территорий традиционного природопользования, а указывает только на органы принимающие решения. С учетом сложности процедуры образования территорий традиционного природопользования и после изучения опыта других регионов, был сделан вывод, что соответствующий Порядок необходим и он должен приниматься актом высшего исполнительного органа, то есть Правительством Кемеровской области – Кузбасса. Представлены письменные возражения (л.д.138-140).

Выслушав объяснения лиц участвующих в деле и допросив свидетеля, исследовав письменные материалы дела, заслушав заключение прокурора Фроловой Т.Е., полагавшей требования административного истца не подлежащими удовлетворению, суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются (часть 7 статьи 213 КАС РФ). При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи в полном объеме.

Согласно статье 1 Закона Кемеровской области от 09.03.2005 № 42-ОЗ «О коренных малочисленных народах Кемеровской области – Кузбасса» к коренным малочисленным народам Кемеровской области - Кузбасса относятся шорцы и телеуты.

Судом установлено и не оспаривалось в судебном заседании, что административный истец ФИО1 как шорец по национальности является лицом, относящимся к малочисленным народам Кемеровской области - Кузбасса.

Как указывает административный истец, оспариваемый в части нормативный правовой акт, является причиной нарушения прав шорцев на образование территории традиционного природопользования в соответствии со статьей 7 Федерального закона от 07.05.2001 № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» предусматривающей, что образование таковой осуществляется решениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в том числе и на основании обращений лиц, относящихся к малочисленным народам.

Оспариваемый в части нормативный правовой акт, на территории Кемеровской области вводит понятие «Порядок образования территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов регионального значения» и определяет орган исполнительной власти по его утверждению.

Таким образом, у административного истца указывающего на отсутствие такой возможности в соответствии с федеральным законодательством и излишнее регулирование, имеются основания полагать, что оспариваемым в части нормативным правовым актом нарушены или нарушаются его права, свободы и законные интересы.

В соответствии с пунктом «м» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей.

Правовые основы образования, охраны и использования территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации для ведения ими на этих территориях традиционного природопользования и традиционного образа жизни установлены Федеральным законом от 07.05.2001 № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» (далее также Федеральный закон № 49-ФЗ).

Статьей 2 Федерального закона № 49-ФЗ установлено, что правовое регулирование отношений в области образования, охраны и использования территорий традиционного природопользования осуществляется настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 4 действующего на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее также Федеральный Закон № 184 - ФЗ) и статьи 7 действующего в настоящее время Федерального закона от 21.12.2021 № 414 – ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (далее также Федеральный закон № 414 - ФЗ), статьи 23 Устава Кемеровской области – Кузбасса, принятого Законодательным Собранием Кемеровской области 09.04.1997 (далее также Устав Кузбасса), Законодательное Собрание Кемеровской области - Кузбасса является постоянно действующим представительным и единственным законодательным органом государственной власти Кемеровской области – Кузбасса.

Пунктом 3 части 1 Устава Кузбасса установлено, что Законодательное Собрание Кемеровской области – Кузбасса осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения Кемеровской области - Кузбасса и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации

При этом частью 2 статьи 17 Устава Кузбасса установлено, что органы государственной власти Кемеровской области - Кузбасса, иные государственные органы Кемеровской области - Кузбасса, органы местного самоуправления в Кемеровской области - Кузбассе в соответствии с федеральными законами и законами Кемеровской области - Кузбасса обеспечивают реализацию прав и учет законных интересов коренных малочисленных народов Кемеровской области - Кузбасса по вопросам защиты исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйственной деятельности и промыслов, сохранения и развития самобытной культуры, языков, традиций и обычаев коренных малочисленных народов Кемеровской области - Кузбасса.

Так, 12 октября 2021 года в Законодательное Собрание Кемеровской области – Кузбасса в порядке реализации права законодательной инициативы, представленного статьей 12 Устава Кузбасса, губернатором Кемеровской области – Кузбасса был внесен проект закона Кемеровской области – Кузбасса «О внесении изменений в статьи 5-1 и 5-2 Закона Кемеровской области «О коренных малочисленных народах Кемеровской области - Кузбасса» (далее также проект закона) (л.д.94 – обращение, л.д.95 – проект).

Как следует из пояснительной записки к проекту закона, он направлен на реализацию полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, предусмотренных статьей 7 Федерального закона № 49-ФЗ (л.д.96-97).

28 октября 2021 года на двадцать седьмом заседании Законодательного Собрания проект закона Кемеровской области проект закона принят в первом чтении с установлением срока направления поправок к нему до 16 ноября 2021 года (л.д.98-102 – вписка из протокола, л.д.103 - постановление).

24 ноября 2021 года Закон Кемеровской области был принят во втором чтении с учетом представленной таблицы поправок (л.д.104- таблица, л.д.105-108 – протокол, л.д.109 - постановление), 6 декабря 2021 года подписан Губернатором Кузбасса (л.д.110), а 9 декабря 2021 года опубликован на официальном сайте Законодательного Собрания Кемеровской области – Кузбасса (Законодательный вестник Кузбасса) (л.д.111).

Изложенное свидетельствует о том, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят субъектом Российской Федерации в пределах предоставленных полномочий, процедура принятия закона и порядок вступления его в силу соблюдены.

Согласно пункту 5 части 1 статьи 8 Федерального закона от 30.04.1999 № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» малочисленные народы, объединения малочисленных народов в целях защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйственной деятельности и промыслов имеют право участвовать через уполномоченных представителей малочисленных народов в подготовке и принятии органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления решений по вопросам защиты исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйственной деятельности и промыслов малочисленных народов.

Постановлением Губернатора Кемеровской области от 13 февраля 2019 года создан совет представителей коренных малочисленных народов Кемеровской и утверждено его положение подпунктом «а» пункта 4 которого установлено, что в целях реализации возложенных на него задач, совет обсуждает проекты нормативных правовых актов, затрагивающих взаимоотношения с общественными организациями и общинами коренных малочисленных народов Кемеровской области (л.д.87-88).

В соответствии с частью 4 статьи 1 действующего на момент принятия оспариваемого в части нормативного правового акта Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ и частью 9 статьи 4 действующего в настоящее время Федерального закона от 21.12.2021 № 414-ФЗ полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливаются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.

Статьей 32 Устава Кузбасса установлено, что высшим и постоянно действующим органом исполнительной власти Кемеровской области – Кузбасса является Правительство Кемеровской области – Кузбасса, которое в соответствии с законом Кемеровской области - Кузбасса обеспечивает исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, настоящего Устава, законов и иных нормативных правовых актов Кемеровской области - Кузбасса на территории Кемеровской области - Кузбасса и согласованную деятельность иных исполнительных органов Кемеровской области - Кузбасса.

В судебном заседании сторонами не оспаривалось, что на территории Кемеровской области отсутствует нормативный правовой акт, четко регламентирующий процедуру и порядок образования территорий традиционного природопользования в соответствии со статьей 7 Федерального закона № 49-ФЗ.

Таким образом, исходя из положений статьи 72 Конституции Российской Федерации, статей 2 и 7 Федерального закона № 49 – ФЗ, статьи 1 Федерального закона № 184 и статьи 32 Устава Кузбасса, оспариваемым в части нормативным правовым актом, по предметам совместного ведения было установлено собственное правовое регулирование, а именно полномочие конкретного органа исполнительной власти Кемеровской области – Кузбасса (Правительства Кемеровской области - Кузбасса) на утверждение порядка образования территории традиционного природопользования регионального значения в части не урегулированной федеральным законодательством.

Поскольку оспариваемый в части нормативный правовой акт сам по себе не затрагивает взаимоотношения с общественными организациями и общинами коренных малочисленных народов Кемеровской области, оснований для обсуждения его проекта как на Совете коренных малочисленных народов при Губернаторе Кемеровской области – Кузбасса, так и на заседании специально созданной решением совета для рассмотрения и обсуждения проектов нормативных правовых актов рабочей группе, не имелось.

Установление оспариваемым в части нормативным правовым актом полномочий Правительства Кемеровской области - Кузбасса на утверждение порядка образования территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов регионального значения в части, не урегулированной федеральным законодательством, положениям федерального законодательства, в том числе и Федерального закона № 49-ФЗ не противоречит.

Доводы административного истца о том, что проект порядка образования территорий традиционного природопользования в действующей редакции в случае его утверждения Правительством Кемеровской области – Кузбасса будет препятствовать как процессу образования соответствующей территории, так и рассмотрению ранее поданного Советом старейшин шорского народа обращения, что в регионе вообще отсутствует необходимая правовая база для создания порядка образования территории традиционного природопользования как такового, правового значения при рассмотрении настоящего дела не имеют.

Иные доводы административного истца, основанием для удовлетворения заявленных требований не являются.

Поскольку судом установлено, что Закон Кемеровской области – Кузбасса от 6 декабря 2021 года № 124-ОЗ «О внесении изменений в статьи 5-1 и 5-2 Закона Кемеровской области «О коренных малочисленных народах Кемеровской области - Кузбасса», соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, принят Законодательным Собранием Кемеровской области - Кузбасса в пределах имеющихся полномочий и с соблюдением установленной законом процедуры, административному истцу в удовлетворении административного иска следует отказать.

В настоящее время официальным источником опубликования законов Кемеровской области - Кузбасса считается публикация в том числе и на сайте «Законодательный вестник Кузбасса» (электронный адрес в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» - kuzbass-zakon.ru). Сообщение о принятии данного решения суда должно быть опубликовано на указанном сайте в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь ст. 175-179, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

Административные исковые требования ФИО1 о признании недействующим в части Закона Кемеровской области – Кузбасса от 6 декабря 2021 года № 124-ОЗ «О внесении изменений в статьи 5-1 и 5-2 Закона Кемеровской области «О коренных малочисленных народах Кемеровской области - Кузбасса», оставить без удовлетворения.

Сообщение о данном решении опубликовать на сайте «Законодательный вестник Кузбасса» (https://www.kuzbass-zakon.ru) в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы (представления) через Кемеровский областной суд.

В окончательной форме решение изготовлено 1 марта 2023 года.

Председательствующий А.М. Решетняк