Решение по делу № 3А-67/2024 от 03.02.2025 - о признании недействующим в части решения Малого Совета Орловского областного Совета народных депутатов от 6 июля 1993 года № 81-7 «О мерах по улучшению охраны и использованию памятников истории и культуры области».

Дело № 3а-7/2025

УИД 57OS0000-01-2024-000149-29

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

3 февраля 2025 года город Орел

Орловский областной суд в составе:

председательствующего судьи Чуряева А.В.

при секретаре Квасовой Д.С.

с участием прокурора Воробьевой Ю.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Подкова удачи» к Орловскому областному Совету народных депутатов о признании недействующим в части решения Малого Совета Орловского областного Совета народных депутатов от 6 июля 1993 года № 81-7 «О мерах по улучшению охраны и использованию памятников истории и культуры области»,

установил:

решением малого Совета Орловского областного Совета народных депутатов от 6 июля 1993 года № 81-7 «О мерах по улучшению охраны и использованию памятников истории и культуры области» (далее – решение от 6 июля 1993 года № 81-7) на государственную охрану поставлен объект культурного наследия местной категории «Дом жилой» XIX века, используемый в качестве химчистки, расположенный по адресу: <адрес> (пункт 321 приложения № 2).

Общество с ограниченной ответственностью «Подкова удачи» (далее – ООО «Подкова удачи»), являющееся собственником здания, расположенного по адресу: <адрес>, обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании решения от 6 июля 1993 года № 81-7 недействующим в части включения указанного дома в список объектов культурного наследия, принятых на государственную охрану.

В обоснование заявленных требований указано, что включение спорного дома в список объектов культурного наследия, принятых на государственную охрану, осуществлено с нарушением установленного порядка, а именно, без согласования с Министерством культуры РСФСР, без составления учетной карточки объекта культурного наследия и в отсутствие доказательств его исторической и культурной ценности.

Административный истец также просил учесть, что принадлежащее ему здание согласно ранее установленной адресации имело номер 26, в связи с чем имеется неопределенность относительно того, поставлено ли на государственную охрану именно данное здание.

К участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Управление по государственной охране объектов культурного наследия Орловской области (далее – Управление).

В судебном заседании представитель ООО «Подкова удачи» по доверенности адвокат Кузьмичева О.В. поддержала заявленные административные исковые требования.

Представитель Орловского областного Совета народных депутатов по доверенности ФИО1 и представитель Управления по доверенности ФИО2 возражали против удовлетворения административного искового заявления.

Сослались на то, что оспариваемый нормативный правовой акт принят правомочным органом в рамках установленной правотворческой процедуры, в том числе по результатам согласования с Министерством культуры РСФСР.

Обратили внимание на то, что при принятии оспариваемого нормативного правового акта в отношении спорного объекта культурного наследия краеведом ФИО13 была проведена экспертиза, в результате которой установлена культурная ценность данного объекта. Поскольку согласно действовавшему на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта законодательству требований к оформлению заключения экспертизы не предъявлялось, данное заключение в виде отдельного документа не составлялось.

В подтверждение квалификации эксперта, а также исторической и культурной ценности спорного здания сослались на опубликованные ФИО14 краеведческие книги, посвященные архитектуре г. Мценска, в том числе в которых отражены результаты его исследований в отношении <адрес>.

Просили учесть, что отсутствие на спорный объект культурного наследия учетной карточки не исключает историко-архитектурную ценность данного объекта и не свидетельствует о нарушении процедуры постановки его на учет.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, заслушав заключение прокурора о необходимости оставления административных исковых требований без удовлетворения, суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В судебном заседании установлено, что ООО «Подкова удачи» является собственником здания прачечной с кадастровым номером 57:27:0020507:72, расположенного по адресу: <...>.

В отношении данного здания приказом Управления от 11 декабря 2024 года № 239 утверждено охранное обязательство, которым на собственника или иного законного владельца возложены обязанности по надлежащему содержанию и использованию данного объекта культурного наследия.

Следовательно, материалы дела свидетельствуют о том, что ООО «Подкова удачи» вправе обратиться с административным исковым заявлением об оспаривании решения от 6 июля 1993 года № 81-7, поскольку этим нормативным правовым актом затрагиваются его права и обязанности как собственника здания, поставленного на государственную охрану в качестве объекта культурного наследия.

Проверив оспариваемое решение от 6 июля 1993 года № 81-7 на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

В соответствии с пунктом «д» части 1 статьи 72, частями 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Аналогичные положения были предусмотрены пунктом «к» статьи 84.11, статьей 84.15 Конституции (Основного закона) Российской Федерации от 12 апреля 1978 года, действовавшей на момент принятия оспариваемого решения от 6 июля 1993 года № 81-7.

Исходя из положений Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 года № 2449-1 «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации», действовавшего на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта, к ведению краевого, областного Совета относилось объявление находящихся на территории края, области природных и иных объектов, имеющих историческую, экологическую, культурную и научную ценность, охраняемыми памятниками истории, природы и культуры; установление в соответствии с законодательством Российской Федерации порядка охраны и использования объектов природного и культурного наследия на территории края, области (пункт 15 статьи 45).

Согласно статьям 1 и 4 Закона РСФСР от 5 декабря 1991 года № 1985-1 «О некоторых вопросах правового регулирования деятельности краевых, областных Советов народных депутатов» краевые, областные Советы народных депутатов избирали из своего состава малый Совет, который осуществлял все полномочия краевого, областного Совета народных депутатов в период между его сессиями, за исключением вопросов, перечисленных в абзаце втором статьи 4.

Согласно протоколу заседания малого Совета Орловского областного Совета народных депутатов от 6 июля 1993 года № 7, на нем принято решение о принятии на государственную охрану местной категории памятников истории и культуры области. Из 23 членов малого Совета на заседании присутствовали 17, то есть более половины.

Из изложенного следует, что решение малого Совета Орловского областного Совета народных депутатов от 6 июля 1993 года № 81-7 принято в пределах полномочий данного органа.

Данный нормативный правовой акт был принят до вступления в силу Конституции Российской Федерации, установившей в части 3 статьи 15 правило о том, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

При этом указание на обязательность опубликования в официальном издании изданных ранее нормативных правовых актов в данной конституционной норме отсутствует.

Это обстоятельство позволяет суду прийти к выводу о том, что вышеуказанный нормативный правовой акт является действующим с момента принятия.

Оспаривая решение от 6 июля 1993 года № 81-7, административный истец ссылается на то, что оно вынесено с нарушением порядка принятия на государственную охрану памятников истории и культуры.

Проверив данный довод, суд исходит из следующего.

Правоотношения в сфере государственной охраны памятников истории и культуры народов Российской Федерации в настоящее время регулируются Федеральным законом от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ).

Согласно преамбуле указанного Федерального закона, в Российской Федерации гарантируется сохранность объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 63 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ впредь до вступления в силу утвержденных Правительством Российской Федерации нормативных актов, издание которых отнесено данным Федеральным законом к полномочиям Правительства Российской Федерации, но не позднее 31 декабря 2010 года, сохраняются правила охраны, реставрации и использования памятников истории и культуры Российской Федерации, установленные Положением об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденным Постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 года № 865 и применяемым постольку, поскольку указанные правила не противоречат названному Федеральному закону.

На момент принятия оспариваемого решения от 6 июля 1993 года № 81-7 действовал Закон РСФСР от 15 декабря 1978 года «Об охране и использовании памятников истории и культуры», в соответствии со статьей 17 которого в целях организации учета и охраны памятников истории и культуры недвижимые памятники подразделялись на памятники общесоюзного, республиканского и местного значения.

Отнесение недвижимых памятников истории и культуры к категории памятников местного значения производилось Советами Министров автономных республик, исполнительными комитетами краевых, областных, Московского и Ленинградского городских Советов народных депутатов по согласованию с Министерством культуры РСФСР (статья 18 Закона РСФСР от 15 декабря 1978 года).

Согласно пункту 13 Положения об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденного постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 года № 865 (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта) и пункту 9 Инструкции о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры, утвержденной приказом Министерства культуры СССР от 13 мая 1986 года № 203 (далее – Инструкция от 13 мая 1986 года № 203), государственный учет памятников истории и культуры включает выявление и обследование памятников, определение их исторической, научной, художественной или иной культурной ценности, фиксацию и изучение, составление учетных документов, ведение государственных списков недвижимых памятников.

Порядок государственного учета памятников истории и культуры на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта определялся в Инструкции от 13 мая 1986 года № 203.

Данным Порядком в пунктах 12, 15, 16, 20 предусмотрено, что при получении сведений об обнаружении объектов, представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, государственные органы охраны памятников организуют проведение экспертизы. В случае установления их культурной ценности указанные объекты регистрируются в списках вновь выявленных объектов, представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность.

Для проведения экспертизы государственные органы охраны памятников привлекают специалистов научно-исследовательских и проектных организаций, обществ охраны памятников истории и культуры и других специализированных организаций.

На каждый недвижимый памятник и вновь выявленный объект, представляющий историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, составляется учетная карточка, содержащая сведения о местонахождении, датировке, характере современного использования, степени сохранности памятника или вновь выявленного объекта, наличии научной документации, месте ее хранения, краткое описание и иллюстративный материал.

Кроме этого, составляется паспорт, который является учетным документом, содержащим сумму научных сведений и фактических данных, характеризующих историю памятника и его современное состояние, местонахождение в окружающей среде, оценку исторического, научного, художественного или иного культурного значения, сведения о его территории, связанных с ним сооружениях, садах, парках, находящихся в нем произведениях искусства, предметах, представляющих культурную ценность, о зонах охраны, а также об основных историко-архитектурных и библиографических материалах. В паспорте указывается категория охраны и вид памятника со ссылкой на утверждающий документ.

Вновь выявленный объект, представляющий историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, признается памятником истории и культуры путем включения его в соответствующий государственный список недвижимых памятников истории и культуры в зависимости от вида и категории охраны памятника.

В ходе судебного разбирательства установлено, что решение от 6 июля 1993 года № 81-7 ранее уже неоднократно проверялось Орловским областным судом на предмет соблюдения правотворческой процедуры.

В частности, решением Орловского областного суда от 30 мая 2014 года, оставленным без изменения определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 3 сентября 2014 года № 37-АПГ14-4, установлено, что предусмотренное статьей 18 Закона РСФСР от 15 декабря 1978 года «Об охране и использовании памятников истории и культуры» согласование с Министерством культуры РСФСР по вопросу отнесения указанных в приложении № 2 к оспариваемому решению от 6 июля 1993 года № 81-7 объектов фактически производилось, о чем в частности свидетельствует ссылка на письмо Министерства культуры РСФСР от 20 ноября 1991 года № 165 в списке вновь выявленных объектов, представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность. В данном списке под пунктом 479 значится в том числе и здание, расположенное по адресу: <адрес>.

По делу установлено отсутствие учетной карточки в отношении спорного объекта культурного наследия, однако это само по себе не свидетельствует о нарушении порядка принятия решения от 6 июля 1993 года № 81-7, поскольку, как верно отмечено представителями административного ответчика и заинтересованного лица, данное обстоятельство не исключает историко-архитектурную ценность объекта и не влияет на возможность его идентификации.

В ходе рассмотрения настоящего дела представители административного истца ссылались на то, что при принятии оспариваемого нормативного правового акта не было организовано проведение экспертизы на предмет установления исторической и культурной ценности спорного здания.

Вместе с тем, в списке вновь выявленных объектов, представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность (приложение № 3 к письму Министерства культуры РСФСР от 20 ноября 1991 года № 165) в графе «Заключение экспертизы» имеется отметка о том, что экспертиза по данному объекту проводилась экспертом ФИО15

Из объяснений лиц, участвующих в деле, следует, что ФИО16 умер. Однако из представленных в материалы дела его книг «Город на Зуше» (Орел, 1993 год) и «Мценск в памятниках истории и архитектуры» (Орел, 1988 год) следует, что ФИО17 проводились обширные краеведческие и архитектурные исследования г. Мценска, что подтверждает его экспертные познания по данному вопросу.

В частности, в книге «Город на Зуше» ФИО18 указано, что на <адрес> г. Мценска «сохранилось много зданий, построенных вскоре после утверждения плана застройки в 1780 году. Улица тогда называлась Старо-Московской. Здесь каждое здание имеет свой архитектурный облик».

Допрошенный в судебном заседании в качестве свидетеля ФИО19, занимавший в спорный период времени должность директора Государственного учреждения Орловской области «Научно-производственный центр по охране и использованию памятников истории и культуры», подтвердил, что при составлении данным учреждением списка вновь выявленных объектов, представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, по каждому включенному в него объекту проводилась экспертиза на предмет наличия исторической, научной, художественной или иной культурной ценности. В частности, применительно к спорному объекту, расположенному по адресу: <адрес>, такую экспертизу проводил ФИО20

Кроме этого, в судебном заседании в качестве специалиста был допрошен заместитель директора Среднерусского института управления – филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы, заместитель председателя Всероссийского общества охраны памятников истории и культуры, доктор исторических наук, профессор ФИО21., который на основе имеющихся в материалах дела фотографий спорного здания также подтвердил историческую и культурную ценность этого здания. Указал, что, несмотря на облицовку первого этажа сайдингом, здание в значительно степени сохранило исторический декор. В частности, на втором этаже имеются окна с так называемыми клетчатыми перемычками, которые в настоящее время не делают. Над каждым окном имеется обрамление – характерный элемент, которым украшали здание в XIX веке. Оригинальностью обладают и карнизы с расположенными между ними поясками. Отметил, что г. Мценск в значительной степени задела Великая Отечественная война, в связи с чем в нем сохранилось мало зданий XIX века. С учетом этого при восстановлении первоначального декора спорное здание как образец купеческой застройки г. Мценска XIX века может выступать одной из культурных визитных карточек г. Мценска.

Подтверждает указанные сведения и представленная из администрации г. Мценска карта-схема объектов г. Мценска, имеющих важное культурное значение, которая составлена для обоснования благоустройства фетовского сквера г. Мценска. Из данного документа следует, что ул. <адрес> сохранила большую часть исторической застройки XVIII – XIX веков: на ней расположено 17 объектов культурного наследия, находящихся под охраной, из них 13 объектов имеют статус регионального значения, торговые ряды XIX века постройки – федерального значения, 3 объекта муниципального значения, и 4 выявленных объекта культурного значения.

Оценив по правилам статьи 84 КАС РФ представленные доказательства, суд приходит к выводу, что они в своей совокупности подтверждают историческую, научную, художественную и иную культурную ценность спорного здания и свидетельствуют о проведении необходимой экспертизы.

Ввиду того, что в период принятия оспариваемого нормативного правового акта не предъявлялось каких-либо требований к порядку проведения историко-культурной экспертизы, отсутствие письменного документа с описанием выводов экспертного исследования при установленных по делу обстоятельствах не может рассматриваться как нарушение требований пункта 12 Инструкции от 13 мая 1986 года № 203.

Суд также учитывает, что в настоящее время на спорный объект культурного наследия составлена необходимая документация.

В частности, приказом Министерства культуры Российской Федерации от 20 февраля 2017 года № 74452-р данный объект культурного наследия зарегистрирован в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации с присвоением ему регистрационного номера №.

Приказом Управления от 30 августа 2022 года № 143 установлены границы территории данного объекта культурного наследия.

Постановлением Правительства Орловской области от 22 декабря 2022 года № 833 установлена объединенная зона охраны данного объекта культурного наследия вместе с иными объектами культурного наследия, расположенными по ул. <адрес> г. Мценска.

2 ноября 2024 года представителем Управления составлен акт технического состояния спорного объекта культурного наследия № 83, в котором указано, что объект представляет собой двухэтажное кирпичное здание общей площадью <...>., фактически используется для размещения магазина. Состояние объекта признано удовлетворительным.

Приказом Управления от 11 декабря 2024 года № 239 утверждено охранное обязательство собственника или иного владельца спорного объекта культурного наследия. В этот же день Управлением утвержден паспорт данного объекта культурного наследия.

Таким образом, в ходе судебного разбирательства установлено, что порядок постановки спорного здания на государственную охрану соблюден, противоречий оспариваемого решения от 6 июля 1993 года № 81-7 нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не выявлено.

Ссылку административного истца на неопределенность оспариваемого нормативного правового акта в части его применения к принадлежащему административному истцу зданию, суд отклоняет.

Действительно, как следует из технического паспорта на спорное здание химчистки, оно ранее имело нумерацию дома №.

Однако, как следует из самого технического паспорта, а также представленной из администрации г. Мценска справки, поскольку в адресном плане комитета по архитектуре и градостроительству г. Мценска здание химчистки значилось под номером №, в технический паспорт внесены соответствующие исправления (т. 1 л.д. 23-24, т. 2 л.д. 45-47).

Доказательств наличия в данной местности иных зданий, подходящих под указанные в пункте 321 приложения № 2 к решению от 6 июля 1993 года № 81-7 признаки, суду не представлено.

Учитывая изложенное, а также принимая во внимание, что содержащееся в решении от 6 июля 1993 года № 81-7 описание спорного объекта культурного наследия соотносится с характеристиками принадлежащего административному истцу здания (в том числе с указанием на его назначение в качестве химчистки), какой-либо неопределенности относительно применения оспариваемого решения от 6 июля 1993 года № 81-7 к спорному зданию не имеется.

Исходя из этого, предусмотренных пунктом 1 части 1 статьи 215 КАС РФ оснований для удовлетворения заявленных административных исковых требований не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175 – 180, 215 КАС РФ, суд

решил:

административное исковое заявление общества с ограниченной ответственностью «Подкова удачи» к Орловскому областному Совету народных депутатов о признании недействующим в части пункта 321 приложения № 2 к решению Малого Совета Орловского областного Совета народных депутатов от 6 июля 1993 года № 81-7 «О мерах по улучшению охраны и использованию памятников истории и культуры области» оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Орловский областной суд в течение одного месяца со дня его составления в окончательной форме.

В окончательной форме решение составлено 7 февраля 2025 года.

Председательствующий А.В. Чуряев