Дело № 2а-1238/2023 (2а-7869/2022)
41RS0001-01-2022-014109-52
РЕШЕНИЕ
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
г. Петропавловск-Камчатский 31 января 2023 года
Петропавловск-Камчатский городской суд Камчатского края в составе председательствующего судьи Плотникова А.И., при секретаре Новиковой К.К., с участием представителей административного истца ФИО1, ФИО2, представителей административного ответчика прокуратуры Камчатского края ФИО3, ФИО4, представителей заинтересованных лиц ФИО5, ФИО6, ФИО7, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Государственной инспекции труда в Камчатском крае к прокуратуре Камчатского края, заместителю прокурора Камчатского края Башмакову Алексею Александровичу об оспаривании решений, действий,
УСТАНОВИЛ:
Государственная инспекция труда в Камчатском крае обратилась в Петропавловск-Камчатский городской суд с административными исками к прокуратуре Камчатского края, заместителю прокурора Камчатского края Башмакову А.А. об оспаривании решений и действий по исключению из проекта ежегодного плана проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий на 2023 год № 2023061584 проверок в отношении АО «Аметистовое», КГАУ СЗ «Елизовский психоневрологический интернат для детей и молодых инвалидов «Ягодка», КГАСУ СЗ «Паратунский дом-интернат для престарелых и инвалидов», ООО «Тымлатский рыбокомбинат», ЗАО НПК «Геотехнология», АО «Корякэнерго», ООО «Росрыбфлот», АО «Озерновский рыбоконсервный завод № 55», ООО «Хорс», ООО «Камчатское морское пароходство», ООО «Сокра», АО «Недра Камчатки», АО «Камчатэнергосервис», ООО «Алан», ООО «Рыбная компания «Лунтос», АО «ТСГ Асача», АО «Северо-Восточный ремонтный центр», АО «Камчатское авиационное предприятие, АО «Мэтскай», ООО «Терминал-Тигиль», ООО «Тихве», АО «Южные электрические сети», ПАО «Камчатскэнерго», АО «Камчатское золото», АО «Агропромышленный комплекс Корякский», ГУП «Производственное объединение оленеводческо-промысловых предприятий Камчатского края», АО «Витязь-Аэро».
В обоснование административный истец указал, что Государственной инспекцией труда в Камчатском крае (далее по тексту – Инспекция) был своевременно сформирован названный проект в соответствии с Правилами формирования плана проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий на очередной календарный год, утвержденными постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2020 года № 2428, с включением в него всех сведений, предусмотренных п. 8 названных правил. Данный проект, направленный 28 сентября 2022 года на согласование в адрес прокуратуры Камчатского края посредством размещения в едином реестре контрольных (надзорных) мероприятий (далее по тексту – ЕРКНМ), рассмотрен заместителем прокурора Башмаковым А.А., при этом в ЕРКНМ размещено письмо названного должностного лица с приложением уведомления о рассмотрении проекта с замечаниями.
Вместе с тем, соответствующие проверки в составе проекта не были возвращены в Инспекцию для устранения выявленных заместителем прокурора замечаний и дальнейшего утверждения проекта, а исключены в одностороннем порядке с формулировкой причин – «без указания причин». Полагал, что действующим законодательством не предусмотрено исключение прокуратурой проверки из проекта плана на стадии его формирования и без указания причин. Только уполномоченное лицо Инспекции на основании предложения прокуратуры вправе исключать контрольное мероприятие из плана. Исключение проверки в одностороннем порядке делает невозможным для должностных лиц Инспекции устранение соответствующих замечаний в ЕРКНМ и утверждение плана проверок на 2023 год. Кроме того, Федеральной службой по труду и занятости указанным хозяйствующим субъектам присвоена категория высокого риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, в отношении котороых плановая выездная проверка проводится один раз в два года. Исключение проверок приведет к тому, что задача государства по реализации основного способа защиты трудовых прав и свобод, включая право на безопасные условия труда, посредством планового федерального государственного надзора не будет выполнена.
Полагал, что указанное административным ответчиком замечание в виде отсутствия в паспортах плановых выездных проверок сведений о проверочных листах не могло послужить основанием для исключения проверок, поскольку в п. 8 Правил формирования плана проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий на очередной календарный год, утвержденных постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2020 года № 2428, отсутствует требование о включении в проект плана таких сведений. Утвержденные постановлением Правительства РФ от 27 октября 2021 года № 1844 требования предусматривают обязательность применения проверочных листов непосредственно при осуществлении планового контрольного (надзорного) мероприятия в виде выездной проверки, однако не содержат указания о включении проверочных листов в проект ежегодного плана. Правила формирования и ведения единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий предусматривают внесение названных сведений в момент согласования плана, а не при формировании проекта плана.
Кроме того, данное замечание, а также замечание по поводу срока проведения проверочных мероприятий являются устранимыми и не свидетельствуют о незаконности планируемых проверок, могут быть рассмотрены Инспекцией, учтены в дальнейшем в ходе корректировки утверждения проекта плана и последующей его реализации. Так, даты проведения проверок, запланированных после 1 июня 2023 года, могут быть смещены с учетом действия постановления Правительства Российской Федерации от 21 июля 2021 года № 1230, в случае невозможности смещения – путем непроведения таких проверок.
Пояснил, что при исключении по данному основанию проверок в отношении КГАУ СЗ «Елизовский психоневрологический интернат для детей и молодых инвалидов «Ягодка», КГАСУ СЗ «Паратунский дом-интернат для престарелых и инвалидов» прокуратурой не учтено, что федеральный государственный контроль (надзор) в сфере социального обслуживания проводится Инспекцией в рамках Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) в сфере социального обслуживания, утвержденного постановлением Правительства РФ от 25 июня 2021 года № 999, не ограниченного сроком действия.
Кроме того полагал, что при указании замечания о том, что запланированные контрольные (надзорные) действия (осмотр, опрос, получение письменных объяснений, истребование документов) могут быть осуществлены в рамках менее обременительного для контролируемого лица инспекционного визита, прокуратурой не учтено то, что в силу п. 15 Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, утвержденного постановлением Правительства РФ от 21 июля 2021 года № 1230, плановые КНМ в отношении объектов контроля в зависимости от присвоенной категории риска производятся исключительно путем проведения выездной проверки.
Определениями суда административные дела по указанным административным исковым заявлениям объединены в одно производство для их совместного рассмотрения, к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены АО «Аметистовое», КГАУ СЗ «Елизовский психоневрологический интернат для детей и молодых инвалидов «Ягодка», КГАСУ СЗ «Паратунский дом-интернат для престарелых и инвалидов», ООО «Тымлатский рыбокомбинат», ЗАО НПК «Геотехнология», АО «Корякэнерго», ООО «Росрыбфлот», АО «Озерновский рыбоконсервный завод № 55», ООО «Хорс», ООО «Камчатское морское пароходство», ООО «Сокра», АО «Недра Камчатки», АО «Камчатэнергосервис», ООО «Алан», ООО «Рыбная компания «Лунтос», АО «ТСГ Асача», АО «Северо-Восточный ремонтный центр», АО «Камчатское авиационное предприятие», АО «Мэтскай», ООО «Терминал-Тигиль», ООО «Тихве», АО «Южные электрические сети», ПАО «Камчатскэнерго», АО «Камчатское золото», АО «Агропромышленный комплекс Корякский», ГУП «Производственное объединение оленеводческо-промысловых предприятий Камчатского края», АО «Витязь-Аэро».
Представители административного истца ФИО1, ФИО2, действующие на основании доверенностей, в судебном заседании поддержали заявленные требования по изложенным в административных исковых заявлениях основаниях.
Представители административного ответчика прокуратуры Камчатского края ФИО3, ФИО4, действующие на основании доверенностей, в судебном заседании и письменных возражениях полагали заявленные требования не подлежащими удовлетворению.
В обоснование указали, что функционал ЕРКНМ, разрабатываемый Генеральной прокуратурой Российской Федерации, предусматривает три решения прокурора по плановому контрольному (надзорному) мероприятию (далее по тексту – КНМ): согласовано, согласовано с замечаниями, исключено, которые являются по своей сути предложениями по проекту плана. Иной выбор возможных действий не предусмотрен, при этом такие действия административных ответчиков в полной мере согласуются с руководством пользования ЕРКНМ. В то же время исключение КНМ не препятствует его обжалованию. Указание причин исключения 27 КНМ в поле «замечания» а не в поле «причины» обусловлено особенностями функционирования ЕРКНМ и прав административного истца не нарушает. При исключении всех проверок из проекта плана программа фактически перенесла основания исключения проверок в поле «замечания».
Также пояснили, что отсутствие сведений о применении проверочных листов являлось безусловным основанием для отказа в согласовании проведения всех 27 плановых КНМ. Доводы административного истца о необязательности включения названных сведений в проект ежегодного плана на этапе его формирования заявлены без учета Правил формирования и ведения единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, утвержденных постановлением Правительства РФ от 16 апреля 2021 года № 604. Проверочные листы существенным образом затрагивают интересы хозяйствующих субъектов, поскольку содержат исчерпывающий перечень вопросов, которые государственный инспектор вправе задавать в ходе проведения проверки. Использование проверочных листов помогает контролируемым лицам заранее и более тщательно подготовиться к проверкам и вовремя устранить имеющиеся нарушения. Отсутствие в момент согласования в электронных паспортах 27 КНМ, включенных в план № 2023061584, сведений о проверочном листе препятствовало органу прокуратуры оценить законность содержащихся в нем обязательных требований, а также законность проведения контролирующим органом планового мероприятия. Поскольку предварительное содержание проверочных листов прокурором не оценивалось, принятие решения о согласовании плановых мероприятий (в том числе с замечаниями) не представлялось возможным ввиду неполноты предоставленных сведений о плановых мероприятиях. При этом законодательством не предусмотрено последующее направление органами прокуратуры предложений при наличии недостатков (нарушений) в электронных паспортах КНМ. Полагали, что неприменение (в обязательных случаях) проверочного листа влечет нарушение прав предпринимателей, поскольку КНМ должно ограничиваться оценкой соблюдения требований, в отношении которых в проверочном листе сформирован перечень вопросов, отражающих исполнение таких требований. Кроме того, в случае принятия решения о согласовании названных проверок с замечаниями, у органа прокуратуры в дальнейшем утрачивается возможность осуществления контроля над фактическим устранением соответствующих нарушений и содержанием сведений о проверочных листах.
Указали, что в отношении десяти хозяйствующих субъектов КНМ были запланированы после 1 июня 2023 года, вместе с тем, в настоящее время не определен порядок организации и осуществления соответствующего вида федерального контроля (надзора), в том числе критерии отнесения объектов контроля к категориям риска причинения вреда (ущерба), виды и периодичность проведения плановых КНМ после указанной даты. Также полагали, что исключение плановых КНМ не нарушает прав административного истца, который может проводить профилактические мероприятия.
Административный ответчик заместитель прокурора Камчатского края Башмаков А.А. в судебном заседании участия не принимал, о времени и месте рассмотрения дела извещен надлежащим образом.
Представитель заинтересованных лиц АО «Аметистовое», АО «ТСГ Асача», АО «Камчатское золото» ФИО5, действующая на основании доверенности, в судебном заседании полагала заявленные требования необоснованными и не подлежащими удовлетворению. Указала, что отсутствие проверочного листа в электронном паспорте КНМ противоречит положениям Правил формирования и ведения единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, утвержденным постановлением Правительства РФ от 16 апреля 2021 года № 604, и нарушает права проверяемого хозяйствующего субъекта.
Представитель заинтересованного лица ООО АК «Витязь-Аэро» ФИО6, действующая на основании доверенности, в судебном заседании полагала заявленные требования необоснованными и не подлежащими удовлетворению. Указала, что с учетом даты проведения в отношении ООО АК «Витязь-Аэро» предшествующей проверки и установленной периодичностью проведения таких мероприятий отсутствует возможность переноса проверки на период до 1 июня 2023 года.
Представитель заинтересованного лица АО «Камчатэнергосервис» ФИО7, действующая на основании доверенности, в судебном заседании полагала заявленные требования необоснованными и не подлежащими удовлетворению.
Представитель заинтересованного лица ООО «Камчатское Морское Пароходство» ФИО8, действующая на основании доверенности, в судебном заседании участия не принимала, о времени и месте рассмотрения дела извещена надлежащим образом.
Представитель заинтересованного лица ПАО «Камчатскэнерго» ФИО9, действующий на основании доверенности, в судебном заседании участия не принимал, о времени и месте рассмотрения дела извещен надлежащим образом.
Представитель заинтересованного лица КГАСУ СЗ «Паратунский дом-интернат для престарелых и инвалидов» ФИО10, действующая на основании доверенности, в судебном заседании участия не принимала, о времени и месте рассмотрения дела извещена надлежащим образом.
Представитель заинтересованного лица АО «СВРЦ» ФИО11, действующая на основании доверенности, в судебном заседании участия не принимала, о времени и месте рассмотрения дела извещена надлежащим образом. В представленных до судебного заседания письменных возражениях полагала заявленный административный иск необоснованным и не подлежащим удовлетворению. Указала, что АО «СВРЦ» не относится к опасным и производственным объектам II класса опасности, к гидротехническим сооружениям II класса, и в отсутствие нормативной базы и конкретных критериев не может быть после 1 июня 2023 года отнесено к категориям чрезвычайно высокого или высокого риска. Поэтому включение АО «СВРЦ» в план проведения КНМ на 2023 год незаконно. Отсутствие проверочного листа в электронном паспорте КНМ противоречит положениям Правил формирования и ведения единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, утвержденных постановлением Правительства РФ от 16 апреля 2021 года № 604, и нарушает права АО «СВРЦ».
Заинтересованные лица КГАУ СЗ «Елизовский психоневрологический интернат для детей и молодых инвалидов «Ягодка», ООО «Тымлатский рыбокомбинат», ЗАО НПК «Геотехнология», АО «Корякэнерго», ООО «Росрыбфлот», АО «Озерновский рыбоконсервный завод № 55», ООО «Хорс», ООО «Сокра», АО «Недра Камчатки», ООО «Алан», ООО «Рыбная компания «Лунтос», АО «Камчатское авиационное предприятие», АО «Мэтскай», ООО «Терминал-Тигиль», ООО «Тихве», АО «Южные электрические сети», АО «Агропромышленный комплекс Корякский», ГУП «Производственное объединение оленеводческо-промысловых предприятий Камчатского края» в судебном заседании участия не принимали, о времени и месте рассмотрения дела извещались надлежащим образом.
Руководствуясь ст. 150 КАС РФ, суд счел возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.
Исследовав материалы административного дела, заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, суд приходит к следующему.
В соответствии с ч. 1 ст. 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
В силу п. 1 ч. 2 ст. 227 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.
Как следует из материалов дела и установлено в судебном заседании, 28 сентября 2022 года Инспекцией в адрес прокуратуры Камчатского края направлен на согласование проект ежегодного плана проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий на 2023 год № 2023061584, включающий проведение проверок в отношении АО «Аметистовое» (КНМ 41231373166003682175), КГАУ СЗ «Елизовский психоневрологический интернат для детей и молодых инвалидов «Ягодка» (КНМ № 41230643166003682757), КГАСУ СЗ «Паратунский дом-интернат для престарелых и инвалидов» (КНМ № 41230643166003682638), ООО «Тымлатский рыбокомбинат» (КНМ № 41231373166003681660), ЗАО НПК «Геотехнология» (КНМ № 41231373166003682085), АО «Корякэнерго» (КНМ № 41231373166003680675), ООО «Росрыбфлот» (КНМ № 41231373166003653067), АО «Озерновский рыбоконсервный завод № 55» (КНМ №41231373166003681708), ООО «Хорс» (КНМ 41231373166003658462), ООО «Камчатское морское пароходство» (КНМ № 41231373166003655382), ООО «Сокра» (КНМ № 41231373166003653272), АО «Недра Камчатки» (КНМ № 41231373166003656535), АО «Камчатэнергосервис» (КНМ № 41231373166003680988), ООО «Алан» (КНМ № 41231373166003680950), ООО «Рыбная компания «Лунтос» (КНМ № 41231373166003682029), АО «ТСГ Асача» (КНМ № 41231373166003680532), АО «Северо-Восточный ремонтный центр» (КНМ № 41231373166003680922), АО «Камчатское авиационное предприятие» (КНМ № 41231373166003681844), АО «Мэтскай» (КНМ № 41231373166003681031), ООО «Терминал-Тигиль» (КНМ № 41231373166003652777), ООО «Тихве» (КНМ № 41231373166003681135), АО «Южные электрические сети» (КНМ № 41231373166003682286), ПАО «Камчатскэнерго» (КНМ № 41231373166003680630), АО «Камчатское золото» (КНМ № 41231373166003680486), АО «Агропромышленный комплекс Корякский» (КНМ № 41231373166003681761), ГУП «Производственное объединение оленеводческо-промысловых предприятий Камчатского края» (КНМ № 41231373166003680157), АО «Витязь-Аэро» (КНМ № 41231373166003682229).
31 октября 2022 года заместителем прокурора Камчатского края Башмаковым А.А. в адрес руководителя Инспекции направлено письмо, согласно которому прокуратурой в порядке, установленном ч. 5 ст. 61 Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» и приказом Генпрокуратуры России от 2 июня 2021 года № 294, рассмотрен проект ежегодного плана контрольных (надзорных) мероприятий на 2023 год № 2023061584. На основании положений п.п. 1.6, 2.2, 2.3 Порядка рассмотрения органами прокуратуры Российской Федерации проектов ежегодных планов контрольных (надзорных) мероприятий и определения органа прокуратуры для их согласования, утвержденного приказом Генпрокуратуры России от 2 июня 2021 года № 294, направляются предложения по такому проекту. Разъяснено, что названные предложения могут быть обжалованы вышестоящему прокурору в порядке, предусмотренном указанным порядком. При отсутствии возражений уполномоченное должностное лицо органа контроля с использованием ЕРКНМ должно до 15 декабря 2022 года утвердить в машинописном формате ежегодный план контрольных (надзорных) мероприятий.
Согласно приложенным к названному письму предложениям, по результатам рассмотрения проекта плана проверок № 2023061584 из него исключены все 27 проверок в связи с отсутствием в паспортах плановых проверок сведений о проверочном листе, применение которого с 1 марта 2022 года является обязательным.
Дополнительно в отношении проверок АО «Аметистовое» (КНМ 41230643166003682175), КГАУ СЗ «Елизовский психоневрологический интернат для детей и молодых инвалидов «Ягодка» (КНМ № 41230643166003682757), КГАСУ СЗ «Паратунский дом-интернат для престарелых и инвалидов» (КНМ № 41230643166003682638), ООО «Тымлатский рыбокомбинат» (КНМ № 41231373166003681660), ЗАО НПК «Геотехнология» (КНМ № 41231373166003682085), АО «Озерновский рыбоконсервный завод № 55» (КНМ №41231373166003681708), ООО «Рыбная компания «Лунтос» (КНМ № 41231373166003682029), АО «Мэтскай» (КНМ № 41231373166003681031), АО «Южные электрические сети» (КНМ № 41231373166003682286), АО «Агропромышленный комплекс Корякский» (КНМ № 41231373166003681761), АО «Витязь-Аэро» (КНМ № 41231373166003682229), ООО «Тихве» (КНМ № 41231373166003681135) указано о том, что проведение таких проверок запланировано после 1 июля 2023 года, что не соответствует п. 5 постановления Правительства Российской Федерации от 21 июля 2021 года № 1230 «Об утверждении Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права».
В отношении проверок АО «Корякэнерго» (КНМ № 41231373166003680675), ООО «Хорс» (КНМ 41231373166003658462), ООО «Камчатское морское пароходство» (КНМ № 41231373166003655382), ООО «Сокра» (КНМ № 41231373166003653272), АО «Недра Камчатки» (КНМ № 41231373166003656535), АО «Камчатэнергосервис» (КНМ № 41231373166003680988), ООО «Алан» (КНМ № 41231373166003680950), «ТСГ Асача» (КНМ № 41231373166003680532), АО «Северо-Восточный ремонтный центр» (КНМ № 41231373166003680922), АО «Камчатское авиационное предприятие» (КНМ № 41231373166003681844), ООО «Терминал-Тигиль» (КНМ № 41231373166003652777), ПАО «Камчатскэнерго» (КНМ № 41231373166003680630), АО «Камчатское золото» (КНМ № 41231373166003680486), ГУП «Производственное объединение оленеводческо-промысловых предприятий Камчатского края» (КНМ № 41231373166003680157) указано замечание, согласно которому запланированные контрольные (надзорные) действия (осмотр, опрос, получение письменных объяснений, истребование документов) могут быть осуществлены в рамках менее обременительного для контролируемого лица инспекционного визита (п. 2 ч. 3 ст. 73 Федерального закона от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»).
По результатам рассмотрения обращений Инспекции по вопросу пересмотра решений об исключении 27 КНМ из проекта плана контрольных (надзорных) мероприятий на 2023 год № 2023061584 прокурором Камчатского края 2 декабря 2022 года принято решение, согласно которому названный план рассмотрен уполномоченным должностным лицом, действия которого в полной мере отвечают требованиям Порядка рассмотрения органами прокуратуры Российской Федерации проектов ежегодных планов контрольных (надзорных) мероприятий и определения органа прокуратуры для их согласования, утвержденного приказом Генпрокуратуры России от 2 июня 2021 года № 294, а также требованиям руководства пользователя ЕРКНМ.
В обоснование данного вывода прокурор Камчатского края указал на ошибочность довода Инспекции об отсутствии требования о включении сведений о проверочном листе в проект ежегодного плана на этапе его формирования контролирующим органом, поскольку неприменение (в обязательных случаях) проверочного листа влечет нарушение прав предпринимателей, так как КНМ должно ограничиваться оценкой соблюдения требований, в отношении которых в проверочном листе сформирован перечень вопросов, отражающих исполнение таких требований. Кроме того, 10 КНМ запланированы после 1 июня 2023 года, что противоречит п. 5 постановления Правительства РФ от 21 июля 2021 года № 1230 «Об утверждении Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права». В настоящее время не определен порядок организации и осуществления названного вида федерального контроля (надзора), в том числе критерии отнесения объектов контроля к категориям риска причинения вреда (ущерба), вид и периодичность проведения плановых КНМ после указанной даты, в связи с чем названные 10 КНМ обоснованно исключены из проекта плана. Таким образом, с учетом допущенных при формировании проекта плана недостатков отсутствовали правовые основания для согласования КНМ, в том числе с замечаниями.
Из материалов дела также следует, что 13 октября 2022 года и 24 ноября 2022 года заместитель руководителя Федеральной службы по труду и занятости направлял в адрес первого заместителя генерального прокурора Российской Федерации обращения, в которых просил сориентировать прокуроров субъектов Российской Федерации на согласование ежегодных планов контрольных (надзорных) мероприятий на 2023 год. В обоснование указывал, что отсутствие в паспорте плановой выездной проверки сведений о применяемом проверочном листе не является поводом для отказа в согласовании плановой проверки, поскольку не нарушает соответствующие правила и может быть устранено в ходе рассмотрения контрольным (надзорным) органом предложений органов прокуратуры. Также полагал, что решения об отказе в согласовании части контрольных мероприятий, проведение которых запланировано после июня 2023 года, обусловленные периодом действия Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, утвержденного постановлением Правительства РФ от 21 июля 2021 года № 1230, является необоснованным. Исключение из проектов ежегодных планов работодателей, деятельность которых отнесена к высокой категории риска и проведение КНМ запланировано после 1 июня 2023 года, может нанести существенный ущерб по предупреждению нарушений в сфере охраны труда и повлечь увеличение случаев травматизма, в том числе со смертельным исходом.
В ответах на данные обращения должностными лицами генерального прокурора Российской Федерации заявителю сообщено о том, что в связи с отсутствием нормативного правового регулирования соответствующих правоотношений после 1 июня 2023 года, приходящиеся на этот период плановые КНМ подлежат исключению из проектов планов на 2023 год. Неисполнение действующих правил в виде отсутствия в электронных паспортах информации о подлежащем обязательному применению проверочном листе является основанием для отклонения предложений контролирующего органа.
С соответствующими административными исковыми заявлениями Инспекция обратилась в суд 15 декабря 2022 года, то есть в пределах установленного ч. 1 ст. 219 КАС РФ срока.
В силу положений ст. 61 Федерального закона от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» плановые контрольные (надзорные) мероприятия проводятся на основании плана проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий на очередной календарный год (далее - ежегодный план контрольных (надзорных) мероприятий), формируемого контрольным (надзорным) органом и подлежащего согласованию с органами прокуратуры (ч. 1).
Порядок формирования ежегодного плана контрольных (надзорных) мероприятий, его согласования с органами прокуратуры, включения в него и исключения из него контрольных (надзорных) мероприятий в течение года устанавливается Правительством Российской Федерации (ч. 3).
Органы прокуратуры рассматривают проекты ежегодных планов контрольных (надзорных) мероприятий на предмет законности включения или не включения в них плановых контрольных (надзорных) мероприятий, вносят предложения уполномоченным должностным лицам контрольных (надзорных) органов об устранении выявленных замечаний (ч. 4).
Порядок рассмотрения органами прокуратуры проектов ежегодных планов контрольных (надзорных) мероприятий и определения органа прокуратуры для согласования указанных планов устанавливается приказом Генерального прокурора Российской Федерации (ч. 5).
В соответствии с ч. 3 ст. 61 Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2020 года № 2428 утверждены Правилам формирования плана проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий на очередной календарный год, его согласования с органами прокуратуры, включения в него и исключения из него контрольных (надзорных) мероприятий в течение года (далее по тексту – Правила формирования плана).
Согласно названным Правилам ежегодные планы формируются, в том числе, федеральными органами исполнительной власти (включая территориальные органы)(подп. «а» п. 2).
Проект ежегодного плана формируется в машиночитаемом виде с использованием единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, а также информационной системы контрольного (надзорного) органа и (или) иных информационных систем, созданных в целях обеспечения организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля (п. 5).
Проект ежегодного плана формируется на основе перечней объектов контроля по видам государственного контроля (надзора), видам муниципального контроля, содержащимся в едином реестре видов федерального государственного контроля (надзора), видов регионального государственного контроля (надзора), видов муниципального контроля, в соответствии с периодичностью проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий, установленной федеральным законом о виде контроля, положением о виде контроля для категорий риска, к которым отнесены объекты контроля (п. 6).
В ежегодный план подлежат включению контрольные (надзорные) мероприятия по объектам контроля, для которых в году реализации ежегодного плана истекает установленный федеральным законом о виде контроля, положением о виде контроля период времени с даты окончания проведения последнего планового контрольного (надзорного) мероприятия, а если такие контрольные (надзорные) мероприятия ранее не проводились, - то с даты: а) государственной регистрации организации или гражданина в качестве индивидуального предпринимателя (далее - индивидуальный предприниматель), за исключением случаев, предусмотренных в подпунктах "б" и "в" настоящего пункта; б) начала осуществления организацией или индивидуальным предпринимателем отдельного вида предпринимательской деятельности, если такое начало требует подачи уведомления; в) иного события, установленного федеральным законом о виде контроля, положением о виде контроля, которое ведет к возникновению объекта контроля (п. 7).
В проект ежегодного плана включаются сведения о плановых контрольных (надзорных) мероприятиях, в том числе: а) наименование контрольного (надзорного) органа; б) вид государственного контроля (надзора), вид муниципального контроля; в) виды контрольных (надзорных) мероприятий, предмет контрольных (надзорных) мероприятий, сроки их проведения; г) контрольные (надзорные) мероприятия, с которыми контрольные (надзорные) мероприятия проводятся совместно (при наличии); д) основания включения контрольного (надзорного) мероприятия в ежегодный план, предусмотренные пунктом 7 настоящих Правил; е) объекты контроля, включая адреса мест осуществления организациями, индивидуальными предпринимателями деятельности или адреса нахождения иных объектов контроля, в отношении которых проводятся контрольные (надзорные) мероприятия, категории риска, к которым отнесены объекты контроля; ж) сведения о контролируемых лицах, включая индивидуальный номер налогоплательщика, фамилию, имя, отчество (при наличии) гражданина, или наименование организации, адрес организации (ее филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений)(п. 8).
Проект ежегодного плана до 1 октября года, предшествующего году реализации ежегодного плана, представляется на согласование в органы прокуратуры, определенные в соответствии с приказом Генерального прокурора Российской Федерации. Органы прокуратуры осуществляют рассмотрение проекта ежегодного плана в порядке, предусмотренном частью 5 статьи 61 Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (п. 9).
Представление проекта ежегодного плана на согласование в органы прокуратуры осуществляется посредством его размещения должностными лицами, уполномоченными контрольным (надзорным) органом (далее - уполномоченные должностные лица), в машиночитаемом формате в едином реестре контрольных (надзорных) мероприятий (п. 10).
Уполномоченные должностные лица до 20 ноября года, предшествующего году реализации ежегодного плана, рассматривают и учитывают предложения органов прокуратуры по включению или невключению контрольных (надзорных) мероприятий в ежегодный план, представленные посредством единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий. Предложения органов прокуратуры могут быть обжалованы вышестоящему прокурору, что не приостанавливает их учет в ежегодном плане посредством единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий (п. 11).
После рассмотрения предложений органов прокуратуры уполномоченные должностные лица посредством единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий утверждают в машиночитаемом формате ежегодный план до 15 декабря года, предшествующего году реализации ежегодного плана (п. 12).
В целях реализации положений Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» и постановления Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2020 года № 2428 «О порядке формирования плана проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий на очередной календарный год, его согласования с органами прокуратуры, включения в него и исключения из него контрольных (надзорных) мероприятий в течение года», на основании п. 1 ст. 17 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», приказом Генпрокуратуры России от 2 июня 2021 года № 294 утвержден и введен в действие с 1 июля 2021 года Порядок рассмотрения органами прокуратуры Российской Федерации проектов ежегодных планов контрольных (надзорных) мероприятий и определения органа прокуратуры для их согласования (далее по тексту – Порядок рассмотрения проектов).
Согласно такому Порядку органы контроля, формирующие ежегодные планы проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий на очередной календарный год (далее - ежегодный план контрольных (надзорных) мероприятий), определяются с учетом положений статей 1, 4 - 6 Федерального закона № 248-ФЗ и особенностей, предусмотренных частью 9 статьи 25, частью 3 статьи 54, частью 2 статьи 61, части 16 статьи 96 названного Федерального закона (п. 1.2).
Проект ежегодного плана контрольных (надзорных) мероприятий формируется в машиночитаемом виде с использованием информационной системы государственного контроля (надзора), муниципального контроля «Единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий» (ЕРКНМ), а также информационной системы контрольного (надзорного) органа и (или) иных информационных систем, созданных в целях обеспечения организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля, в соответствии с периодичностью проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий, установленной федеральным законом, положением о виде контроля для категорий риска, к которым отнесены объекты контроля (п. 1.3).
Представление проекта ежегодного плана контрольных (надзорных) мероприятий на согласование в органы прокуратуры осуществляется посредством его размещения в срок до 1 октября года, предшествующего году реализации ежегодного плана, должностными лицами, уполномоченными контрольным (надзорным) органом (далее - уполномоченные должностные лица), в машиночитаемом формате в ЕРКНМ в порядке, установленном Правилами (п. 1.4).
Органы прокуратуры рассматривают проекты ежегодных планов контрольных (надзорных) мероприятий, размещенных в ЕРКНМ, в порядке, предусмотренном частью 5 статьи 61 Федерального закона № 248-ФЗ, в том числе на предмет законности включения или не включения в них плановых контрольных (надзорных) мероприятий по объектам контроля, с учетом категорий риска, установленной периодичности, наличия оснований для проведения контрольного (надзорного) мероприятия и полномочий у органа контроля (надзора) и их должностных лиц, фактов дублирования контрольных (надзорных) мероприятий на предмет исполнения одних и тех же обязательных требований, полноты и достоверности отражения сведений. При этом следует учитывать, что в случае, если объект контроля не отнесен контрольным (надзорным) органом к определенной категории риска, он считается отнесенным к категории низкого риска, в отношении него плановые контрольные (надзорные) мероприятия не проводятся. При наличии оснований органы прокуратуры вносят предложения уполномоченным должностным лицам контрольных (надзорных) органов об устранении выявленных замечаний, в том числе исключении запланированных мероприятий (п. 1.6).
Рассмотрение проектов ежегодных планов контрольных (надзорных) мероприятий производится органами прокуратуры в пределах компетенции: прокурорами городов, районов, другими территориальными и приравненными к ним специализированными прокурорами или их заместителями - в части проектов ежегодных планов соответственно городских, районных либо иных подразделений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по месту их нахождения, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, наделенных полномочиями по осуществлению государственного контроля (надзора), муниципального контроля (п. 2.1).
Органы прокуратуры до 1 ноября года, предшествующего году проведения контрольных (надзорных) мероприятий, рассматривают проекты ежегодных планов контрольных (надзорных) мероприятий на предмет законности включения в них объектов контроля, полноты и достоверности представленных сведений о контрольных мероприятиях в соответствии с требованиями Федерального закона № 248-ФЗ и Правил, с использованием ЕРКНМ вносят предложения руководителям органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля по включению или не включению контрольных (надзорных) мероприятий в проект ежегодного плана (далее - предложения органов прокуратуры) (п. 2.2).
Указанные в пункте 2.2 настоящего порядка предложения вносят заместители прокурора города, района, субъекта Российской Федерации, заместители прокурора специализированной прокуратуры, заместители начальников, главных управлений и управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации (п. 2.3).
Предложения органов прокуратуры могут быть обжалованы вышестоящему прокурору, что не приостанавливает действие обжалуемого решения. Рекомендуемая форма жалобы приведена в приложении № 2 к настоящему приказу. По результатам рассмотрения жалобы о несогласии с предложениями органа прокуратуры вышестоящим прокурором в течение 5 рабочих дней с момента регистрации жалобы в АПК «Надзор-WEB», но не позднее 12 декабря года, предшествующего году реализации ежегодного плана контрольных (надзорных) мероприятий, принимается решение об удовлетворении либо отказе в удовлетворении доводов жалобы (п. 2.4).
После рассмотрения предложений органов прокуратуры уполномоченные должностные лица с использованием ЕРКНМ утверждают в машиночитаемом формате ежегодный план контрольных (надзорных) мероприятий до 15 декабря года, предшествующего году его реализации (п. 2.5).
В силу ч.ч. 1, 2 ст. 53 Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» в целях снижения рисков причинения вреда (ущерба) на объектах контроля и оптимизации проведения контрольных (надзорных) мероприятий контрольные (надзорные) органы формируют и утверждают проверочные листы (списки контрольных вопросов, ответы на которые свидетельствуют о соблюдении или несоблюдении контролируемым лицом обязательных требований). Проверочные листы не могут возлагать на контролируемое лицо обязанность по соблюдению обязательных требований, не предусмотренных законодательством Российской Федерации. Требования к разработке, содержанию, общественному обсуждению проектов форм проверочных листов, утверждению, применению, актуализации форм проверочных листов, а также случаи обязательного применения проверочных листов устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Постановлением Правительства РФ от 27 октября 2021 года № 1844 утверждены требования к разработке, содержанию, общественному обсуждению проектов форм проверочных листов, утверждению, применению, актуализации форм проверочных листов, а также случаев обязательного применения проверочных листов (далее по тексту – Требования).
Согласно п.п. 10, 11 названных Требований проверочные листы подлежат обязательному применению при осуществлении следующих плановых контрольных (надзорных) мероприятий: а) рейдовый осмотр; б) выездная проверка. В случае обязательного применения проверочного листа контрольное (надзорное) мероприятие ограничивается оценкой соблюдения обязательных требований, в отношении которых в форме проверочного листа определен список вопросов, отражающих соблюдение или несоблюдение контролируемым лицом таких обязательных требований, если иное не предусмотрено решением контрольного (надзорного) органа об утверждении формы проверочного листа.
Постановлением Правительства РФ от 16 апреля 2021 года № 604 утверждены Правила формирования и ведения единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, согласно которым электронные паспорта КНМ в ЕРКНМ должны содержать сведения о подлежащем применению проверочном листе на момент согласования проекта плановых КНМ с органами прокуратуры (далее по тексту – Правила ведения реестра).
В силу п. 11 данных Правил при формировании электронного паспорта контрольного (надзорного) мероприятия, профилактического мероприятия используется справочник видов контроля, который формируется в автоматическом режиме из видов контроля, включенных в единый реестр видов контроля, с применением следующих справочных значений, содержащихся в едином реестре видов контроля: виды контроля (включая номер и наименование вида контроля); контрольные (надзорные) мероприятия и профилактические мероприятия по видам контроля (надзора); контрольные (надзорные) действия, осуществляемые в рамках контрольных (надзорных) мероприятий, по видам контроля (надзора); должности уполномоченных принимать решения при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля; должности уполномоченных участвовать в контрольных (надзорных) мероприятиях; проверочные листы; виды принимаемых решений; контрольные (надзорные) органы; типы, виды и подвиды объектов контроля.
Оценив представленные в материалах дела доказательства, суд установил, что по результатам рассмотрения проекта ежегодного плана плановых контрольных (надзорных) мероприятий на 2023 год № 2023061584 на предмет законности включения или не включения в него плановых контрольных (надзорных) мероприятий заместитель прокурора Камчатского края, действующий в пределах предоставленных ему полномочий, внес соответствующему должностному лицу Инспекции предложения об исключении из плана 27 КНМ в связи с отсутствием в паспортах всех плановых выездных проверок сведений о проверочном листе, а также планировании проведения проверок в отношении АО «Аметистовое», ООО «Тымлатский рыбокомбинат», ЗАО НПК «Геотехнология», АО «Озерновский рыбоконсервный завод № 55», ООО «Рыбная компания «Лунтос», АО «Мэтскай», АО «Южные электрические сети», АО «Агропромышленный комплекс Корякский», АО «Витязь-Аэро», ООО «Тихве» после 1 июня 2023 года без учета п. 5 постановления Правительства Российской Федерации от 21 июля 2021 года № 1230 «Об утверждении Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права». При этом оспариваемые решения в указанной части соответствуют приведенному нормативному правовому регулированию и не нарушают прав и законных интересов административного истца.
Делая данный вывод, суд в полной мере соглашается с доводам административных ответчиков, согласно которым отсутствие на стадии рассмотрения проекта плана сведений о применении проверочных листов с учетом положений Правил формирования и ведения единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, утвержденных постановлением Правительства РФ от 16 апреля 2021 года № 604, являлось безусловным основанием для отказа в согласовании проведения всех 27 плановых КНМ. Отсутствие сведений о проверочном листе препятствовало органу прокуратуры в оценке законности содержащихся в нем обязательных требований, законности проведения контролирующим органом планового мероприятия. Поскольку предварительное содержание проверочных листов прокурором не оценивалось, принятие решения о согласовании плановых мероприятий, в том числе с замечаниями, не представлялось возможным ввиду неполноты предоставленных сведений о плановых мероприятиях. При этом согласование таких проверок повлекло бы нарушение прав и законных интересов хозяйствующих субъектов, в отношении которых они запланированы.
С учетом изложенного, соответствующие доводы административного истца о необходимости согласования проверок с замечаниями, поскольку имеется возможность устранения названных нарушений, в том числе путем рассмотрения их Инспекцией, переноса дат проведения проверок, учета в дальнейшем в ходе корректировки утверждения проекта плана и последующей его реализации, суд признает несостоятельными.
Доводы административного истца о том, что при исключении проверок в отношении КГАУ СЗ «Елизовский психоневрологический интернат для детей и молодых инвалидов «Ягодка», КГАСУ СЗ «Паратунский дом-интернат для престарелых и инвалидов» по основанию срока их проведения прокуратурой не учтено, что федеральный государственный контроль (надзор) в сфере социального обслуживания проводится Инспекцией в рамках Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) в сфере социального обслуживания, утвержденного постановлением Правительства РФ от 25 июня 2021 года № 999, не ограниченного сроком действия, заслуживает внимание, вместе с тем с учетом установленных обстоятельств не может служить основанием для принятия иного решения по делу.
Другие доводы административного истца, в том числе доводы о том, что соответствующие проверки в составе проекта должны были быть возвращены в Инспекцию для устранения выявленных замечаний и дальнейшего утверждения проекта, об отсутствии у прокуратуры полномочий по исключению проверок из проекта плана, а также о том, что исключение проверок приведет к невыполнению задачи государства по реализации основного способа защиты трудовых прав и свобод, направлены на переоценку вышеизложенных выводов суда и не содержат в себе ссылок на обстоятельства, которые свидетельствовали бы о незаконности оспариваемых решений.
Таким образом, при рассмотрении настоящего административного дела не была установлена необходимая совокупность предусмотренных положениями ст. 227 КАС РФ оснований для признания незаконными оспариваемых решений и действий, в связи с чем заявленные требования не подлежат удовлетворению.
Руководствуясь ст.ст. 175-180 КАС РФ, суд
РЕШИЛ:
В удовлетворении административного иска Государственной инспекции труда в Камчатском крае к прокуратуре Камчатского края, заместителю прокурора Камчатского края Башмакову Алексею Александровичу об оспаривании решений и действий по исключению проверок из проекта плана проведения контрольных (надзорных) мероприятий на 2023 год № 2023061584 отказать.
Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Камчатский краевой суд через Петропавловск-Камчатский городской суд Камчатского края в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.
В окончательной форме решение составлено 14 февраля 2023 года.
Председательствующий подпись А.И. Плотников
Копия верна
Председательствующий А.И. Плотников