Дело № 3а-616/2022

УИД 36OS0000-01-2022-000553-86

РЕШЕНИЕ ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

г. Воронеж 28 ноября 2022 г.

Воронежский областной суд в составе:

председательствующего судьи Сошиной Л.А.,

при секретаре Жуковской И.В.,

с участием прокурора Кривцова В.А.,

административного истца ФИО1,

представителя административных истцов по ордеру адвоката Фролова В.В.,

представителя административного ответчика – Воронежской областной Думы по доверенности ФИО2,

представителей заинтересованных лиц – правительства Воронежской области, губернатора Воронежской области по доверенности ФИО3, ФИО4,

представителя заинтересованного лица – департамента предпринимательства и торговли Воронежской области по доверенности ФИО5,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда административное дело по административному исковому заявлению ИП ФИО6, ФИО1 к Воронежской областной Думе о признании недействующим нормативного правового акта в части,

УСТАНОВИЛ:

16.12.2003 Воронежской областной Думой принят и 31.12.2003 губернатором Воронежской области подписан Закон Воронежской области № 74-ОЗ «Об административных правонарушениях на территории Воронежской области». Закон официально опубликован 13.01.2004 в газете «Коммуна» № 4.

Положениями части 3 и 4 статьи 19.2 Закона Воронежской области от 31.12.2003 № 74-ОЗ предусмотрена административная ответственность за торговлю на объектах транспортной инфраструктуры, в том числе, в местах посадки (высадки) пассажиров, в местах общего пребывания пассажиров, за исключением мест, установленных органами местного самоуправления, также за указанные действия, совершенные повторно в течение года после наложения административного наказания.

Указанные нормы были применены в отношении административных истцов, о чем свидетельствуют постановления административной комиссии Лискинского муниципального района Воронежской области. Основным видом деятельности ИП ФИО6 является торговля розничная вне магазинов, палаток, рынков, которую она осуществляет как лично, так и с привлечением ФИО1 на основании трудового договора от 18.10.2021.

По мнению административных истцов, предусмотренные частями 3 и 4 статьи 19.2 Закона Воронежской области от 31.12.2003 № 74-ОЗ нормы устанавливают дополнительные, не предусмотренные федеральным законодательством ограничения мест осуществления торговой деятельности на территории Воронежской области вне зависимости от формы и способа данной деятельности, а также административную ответственность за такую деятельность.

Просят признать недействующими части 3 и 4 статьи 19.2 Закона Воронежской области от 31.12.2003 № 74-ОЗ «Об административных правонарушениях на территории Воронежской области».

В судебном заседании административный истец ФИО1 и представитель административных истцов по ордеру адвокат Фролов В.В. поддержали заявленные требования по доводам, изложенным в административном исковом заявлении и дополнительных письменных объяснениях.

В судебное заседание административный истец ИП ФИО6 не явилась, о дне слушания дела извещена своевременно и надлежащим образом.

Представитель административного ответчика – Воронежской областной Думы по доверенности ФИО2 в судебном заседании административный иск не признала, позиция по делу изложена в письменных возражениях на административное исковое заявление, просила отказать в удовлетворении заявленных требований, поскольку оспариваемые положения приняты в пределах полномочий и с соблюдением процедуры принятия нормативного правового акта, в соответствии с законодательством, имеющим большую юридическую силу.

Представители заинтересованных лиц – правительства Воронежской области, губернатора Воронежской области по доверенности ФИО3, ФИО4 в судебном заседании возражали против удовлетворения заявленных требований, полагали, что административное исковое заявление не основано на требованиях федерального законодательства, позиция по делу указана в письменных возражениях на административное исковое заявление.

Представитель заинтересованного лица – департамента предпринимательства и торговли Воронежской области по доверенности ФИО5 в судебном заседании возражал против удовлетворения заявленных требований, позиция по делу изложена в письменном отзыве на административное исковое заявление, просил отказать в его удовлетворении, ссылаясь на то, что при принятии оспариваемого нормативного правового акта законодательный орган действовал в соответствии с требованиями законодательства, имеющего большую юридическую силу, не превысил полномочий и не вводил дополнительных ограничений при осуществлении торговой деятельности.

Выслушав стороны, заинтересованных лиц, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, суд приходит к следующему.

Как установлено судом и подтверждается материалами дела, ФИО6 с 29.04.2021 зарегистрирована в качестве индивидуального предпринимателя, основным видом деятельности значится торговля розничная прочая вне магазинов, палаток, рынков. По трудовому договору № 1 от 18.10.2021 ФИО1 работает у ИП ФИО6 продавцом.

Согласно материалам дела, в том числе, постановления о назначении административного наказания от 17.02.2022 № 13/2022, от 23.06.2022 № 151/2022, от 07.07.2022 № 175/2022, ИП ФИО6 и ФИО1 привлекались к административной ответственности по частям 3 и 4 статьи 19.2 Закона Воронежской области от 31.12.2003 № 74-ОЗ «Об административных правонарушениях на территории Воронежской области» за осуществление торговли клубникой и рыбной продукцией на платформе железнодорожного вокзала станции Лиски Воронежской области.

Закон Воронежской области «Об административных правонарушениях на территории Воронежской области» принят Воронежской областной Думой 16.12.2003, подписан губернатором Воронежской области (ранее глава администрации области) 31.12.2003, опубликован в газете «Коммуна» № 4 от 13.01.2004.

В Закон Воронежской области «Об административных правонарушениях на территории Воронежской области» от 31.12.2003 № 74-ОЗ неоднократно вносились изменения, в том числе внесены изменения Законом Воронежской области от 30.12.2014 № 225-ОЗ «О внесении изменений в Закон Воронежской области «Об административных правонарушениях на территории Воронежской области». Закон Воронежской области от 30.12.2014 № 225-ОЗ опубликован на официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru) – 04.01.2015 и в информационной системе «Портал Воронежской области в сети Интернет» (www.govvrn.ru) – 31.12.2014.

Согласно изменениям, внесенным Законом Воронежской области от 30.12.2014 № 225-ОЗ, глава 4 закона дополнена статьей 19.2 «Торговля в неустановленных местах» следующего содержания:

«1. Торговля в местах, не установленных для этих целей органами местного самоуправления, за исключением случаев, установленных в частях 3 и 4 настоящей статьи, -

влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей; на должностных лиц – от десяти тысяч до пятнадцати тысяч рублей; на юридических лиц – от двадцати тысяч до тридцати пяти тысяч рублей.

2. Действия, предусмотренные частью 1 настоящей статьи, совершенные повторно в течение года после наложения административного наказания, -

влекут наложение административного штрафа на граждан в размере трех тысяч рублей; на должностных лиц – пятнадцати тысяч рублей; на юридических лиц – тридцати пяти тысяч рублей.

3. Торговля на объектах транспортной инфраструктуры, в том числе в местах посадки (высадки) пассажиров, в местах общего пребывания пассажиров, за исключением мест, установленных органами местного самоуправления, -

влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц – от пятнадцати тысяч до двадцати пяти тысяч рублей; на юридических лиц – от тридцати пяти тысяч до сорока пяти тысяч рублей.

4. Действия, предусмотренные частью 3 настоящей статьи, совершенные повторно в течение года после наложения административного наказания, -

влекут наложение административного штрафа на граждан в размере пяти тысяч рублей; на должностных лиц – двадцати пяти тысяч рублей; на юридических лиц – сорок пять тысяч рублей.».

Законом Воронежской области от 09.12.2015 № 194-ОЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Воронежской области» внесены изменения в абзац второй части 3 статьи 19.2 Закона Воронежской области от 31.12.2003 № 74-ОЗ в части увеличения штрафа, налагаемого на граждан, заменив слово «трех» на слово «четырех».

Закон Воронежской области от 09.12.2015 № 194-ОЗ опубликован в информационной системе «Портал Воронежской области в сети Интернет» (www.govvrn.ru) – 10.12.2015 и на официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru) – 11.12.2015.

Административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с частью 1 статьи 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях законодательство об административных правонарушениях состоит из данного кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 1.3.1 указанного Кодекса к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

В силу пункта 39 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопроса установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Пунктом 4 Указа Президента Российской Федерации от 29.01.1992 № 65 «О свободе торговли» установлено, что предприятия и граждане осуществляют торговлю (в том числе с рук, лотков и автомашин) в местах, отведенных органами исполнительной власти, за исключением проезжей части улиц, станций метрополитена, аэропортов, пассажирских судов и поездов, вокзалов, территорий, прилегающих к зданиям государственных органов власти и управления, детских дошкольных и школьных учреждений.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 4 Федерального закона от 30.12.2006 № 271-ФЗ «О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации» рынок организуется в соответствии с планом, предусматривающим организацию рынков на территории субъекта Российской Федерации и утвержденным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с архитектурными, градостроительными и строительными нормами и правилами, с проектами планировки и благоустройства территории субъекта Российской Федерации и территории муниципального образования и с учетом потребностей субъекта Российской Федерации в рынках того или иного типа. Потребности субъекта Российской Федерации в рынках того или иного типа определяются исходя из необходимости обеспечения населения муниципальных образований, находящихся в пределах территории данного субъекта Российской Федерации, теми или иными товарами. Планом должны предусматриваться места расположения предполагаемых рынков, их количество и типы.

Постановлением администрации Воронежской области от 04.05.2007 № 380 был утвержден план организации розничных рынков на территории Воронежской области.

Розничная торговля – вид торговой деятельности, которая может осуществляться, в том числе, в нестационарных торговых объектах, размещение которых на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов, разрабатываемой и утверждаемой уполномоченным органом местного самоуправления (пункт 3 статьи 2, части 1 и 3 статьи 10 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации»).

Из анализа приведенного законодательства следует, что определение мест розничной торговли относится к компетенции субъекта Российской Федерации и в определенных законом случаях органов местного самоуправления, следовательно, установление ответственности за торговлю в неустановленных местах относится к компетенции субъекта Российской Федерации.

Ссылку административного истца на письмо администрации городского поселения город Лиски Лискинского муниципального района Воронежской области от 24.11.2021 о том, что территория железнодорожного вокзала станции Лиски Воронежской области относится к полосе отвода железных дорог, принадлежит на праве собственности Российской Федерации и находится в аренде у Открытого акционерного общества «Российские железнодорожные дороги», нельзя признать заслуживающей внимания, поскольку данное обстоятельство требует при осуществлении предпринимательской деятельности на объектах транспортной инфраструктуры получить разрешение их владельца, что не имеет правового значения при разрешении настоящего дела.

С учетом изложенного суд приходит к выводу, что оспариваемые положения областного закона приняты законодательным органом субъекта Российской Федерации в пределах предоставленных ему полномочий.

Также судом не установлено обстоятельств наличия нарушений процедуры принятия оспариваемого в части нормативного правового акта, порядка его опубликования, которые бы послужили основанием для признания его недействующим.

Суд находит несостоятельной позицию стороны административных истцов о том, что оспариваемое региональное правовое регулирование осуществлено законодателем субъекта Российской Федерации вне предоставленной ему компетенции в сфере регулирования торговой деятельности, одной из целей которого, как это предусмотрено пунктом 1 части 2 статьи 1 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», является обеспечение единства экономического пространства в Российской Федерации путем установления требований к организации и осуществлению торговой деятельности, поскольку они не согласуются с фактическими обстоятельствами дела и, по сути, сводятся к доводам о несоответствии оспариваемых норм права федеральному законодательству.

Так, часть 3 статьи 19.2 Закона Воронежской области № 74-ОЗ предусматривает административную ответственность за торговлю на объектах транспортной инфраструктуры, в число которых входят, в том числе, места посадки (высадки) пассажиров, места общего пребывания пассажиров, исключение из данного правила составляют места, установленные органами местного самоуправления.

Соответственно, диспозиция данной нормы содержит указание на место совершения правонарушения, вместе с тем, она не закрепляет требование об осуществлении всех без исключения видов, форм и способов торговой деятельности только в отведенных в установленном порядке органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления местах. В данном случае необходимо учесть, что частями 3 и 4 статьи 19.2 Закона Воронежской области от 31.12.2003 № 74-ОЗ предусмотрена самостоятельная ответственность независимо от наступления обстоятельств, входящих в объективную сторону состава правонарушений, предусмотренных частями 1 и 2 данной статьи.

Оспариваемые нормы согласуются с отдельными положениями части 2 статьи 8 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ, предусматривающей право хозяйствующим субъектом, осуществляющим торговую деятельность, при организации торговой деятельности и ее осуществлении, за исключением установленных названным Законом, другими федеральными законами случаев, самостоятельно определять, в частности, форму торговли, которая осуществляется не только в стационарных торговых объектах, вне стационарных торговых объектов, на ярмарках, выставках, но и в форме развозной торговли, разносной торговли, дистанционным способом продажи товаров, продажи товаров с использованием автоматов и иные формы торговли.

В то же время, Указом Президента Российской Федерации от 29.01.1992 № 65 «О свободе торговли» в пункте 4 предусмотрено, что предприятия и граждане осуществляют торговлю (в том числе с рук, лотков и автомашин) в местах, отведенных органами исполнительной власти, за исключением проезжей части улиц, станций метрополитена, аэропортов, пассажирских судов и поездов, вокзалов, территорий, прилегающих к зданиям государственных органов власти и управления, детских дошкольных и школьных учреждений.

Данные положения Указа Президента Российской Федерации были предметом проверки Конституционного Суда Российской Федерации, которым сделан вывод о том, что они не предполагают запрета на осуществление разносной торговли в местах, не включенных органами местного самоуправления в разрабатываемую и утверждаемую ими схему размещения нестационарных торговых объектов.

В частности, в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 16.01.2018 № 10-О «По жалобе граждан ФИО7, ФИО8 и ФИО9 на нарушение их конституционных прав статьями 2 и 10 Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» и пунктом 4 Указа Президента Российской Федерации «О свободе торговли» отражено, что в настоящее время применение Указа Президента Российской Федерации «О свободе торговли» правомерно только с соблюдением правил организации и осуществления торговой деятельности, предусмотренных Федеральным законом «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации». Принимая во внимание нормативное содержание положений данного Федерального закона (статьи 1 и 2; части 1 и 3 статьи 3; статья 4; часть 2 статьи 6; части 1 и 2 статьи 8; части 1 и 3 статьи 10; статья 15; часть 3 статьи 17), это означает недопустимость распространения на сферу разносной торговли утвержденных органами местного самоуправления схем размещения нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, равно как и запрета ими данной формы торговли на территории своих муниципальных образований.

Иное истолкование и применение оспариваемых нормативных положений, по сути, порождало бы – вопреки статья 15 (части 1 и 2), 18, 34 (часть 1), 55 (часть 3) и 74 (часть 2) Конституции Российской Федерации, - возможность произвольного ограничения права на свободное использование своих способностей и имущества для занятия торговой деятельности при отсутствии оснований, предусмотренных федеральным законом.

Этим с хозяйствующих субъектов (юридических лиц и индивидуальных предпринимателей), занимающихся разносной торговлей, не снимается обязанность соблюдения всего комплекса требований к организации и осуществлению торговой деятельности, установленных Законом Российской Федерации «О защите прав потребителей», иными федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации, а для федерального законодательства – не исключается возможность внесения изменений и дополнений в правовое регулирование торговли, в том числе разносной, направленных на оптимизацию согласования прав и законных интересов продавцов, покупателей и других лиц.

Соответственно, оспариваемые нормы не устанавливают правила торговой деятельности, отличающиеся от аналогичных правил, установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации. Кроме того, административным ответчиком не были применены методы регулирования торговой деятельности, не предусмотренные федеральным законодательством, не превышены полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области регулирования общественных отношений в сфере торговой деятельности, предусмотренные Федеральным законом от 28.12.2009 № 381-ФЗ, который указал в качестве таковых на территории субъекта Российской Федерации реализацию государственной политики в области торговой деятельности; разработку и принятие в соответствии с названным Законом законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в названной сфере общественных отношений; установление нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов; проведение информационно-аналитического наблюдения за состоянием рынка определенного товара и осуществлением торговой деятельности; разработку и реализацию мероприятий, содействующих развитию торговой деятельности, а также иные предусмотренные этим Законом полномочия (статья 6). Федеральным законом «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» иные полномочия субъекта Российской Федерации определены в части 3 статьи 10 (установление порядка разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности), в частях 1 и 6 статьи 11 (организация ярмарок, а также установление порядка их организации и продажи товаров (выполнение работ, оказания услуг), требований к организации продажи товаров (в том числе товаров, подлежащих продаже соответствующих типов и включению в соответствующий перечень) с учетом требований, установленных федеральным законом), в частях 1 и 2 статьи 17 (разработка и реализация региональных программ развития торговли, в пределах своей компетенции осуществляют в соответствии с законодательством Российской Федерации мероприятия, содействующие развитию торговой деятельности), в частях 1 и 2 статьи 18 (установление порядка программ развития торговли), в частях 4 и 6 статьи 20 (формирование торговых реестров в соответствии с утвержденными федеральным органом исполнительной власти формой и порядком его формирования, ежеквартальное представление обобщенных сведений названного реестра).

Как видно из пояснительной записки к проекту Закона Воронежской области от 30.12.2014 № 225-ОЗ «О внесении изменений в Закон Воронежской области «Об административных правонарушениях на территории Воронежской области», законопроектом предложено дополнить главу 4 «Административные правонарушения против порядка управления, общественного порядка и безопасности населения» статьей 19.2 «Торговля в неустановленных местах» с целью соблюдения общественного порядка и сохранения безопасности населения в местах массового скопления граждан. В пояснительной записке к проекту Закона Воронежской области от 09.12.2015 № 194-ОЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Воронежской области» отражено, что увеличение минимальной величины административного штрафа для граждан за несанкционированную торговлю на объектах транспортной инфраструктуре вызвано тем, что существующая административная ответственность за данное правонарушение не соответствует степени его общественной опасности.

В соответствии с пунктом 1 статьи 21 Федерального закона от 10.01.2003 № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» железнодорожные пути общего пользования и железнодорожные пути необщего пользования, железнодорожные станции, пассажирские платформы, а также другие, связанные с движением поездов и маневровой работой объекты железнодорожного транспорта являются зонами повышенной опасности.

Соответственно, оспариваемые составы административных правонарушений отнесены к области обеспечения общественного порядка и общественной безопасности населения, так как касаются осуществления розничной торговли в зоне повышенной опасности, связанной с движением железнодорожного транспорта, создает непосредственную угрозу жизни и здоровью неограниченного круга лиц, в том числе пассажиров, встречающих и провожающих лиц, работников железнодорожного транспорта, то есть имеют иной объект и предмет противоправных действий.

Учитывая, что Закон Воронежской области от 31.12.2003 № 74-ОЗ «Об административных правонарушениях на территории Воронежской области» в оспариваемой части не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, с оговоркой о том, что у суда общей юрисдикции отсутствуют полномочия по проверке соответствия оспариваемой нормы положениям Конституции Российской Федерации, отвечает принципам определенности, ясности и недвусмысленности, не нарушает права административных истцов, которые на основании оспариваемого регионального закона привлекались к административной ответственности, заявленные ИП ФИО6 и ФИО1 требования не подлежат удовлетворению.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

в удовлетворении административного иска ИП ФИО6, ФИО1 о признании недействующими части 3, 4 статьи 19.2 Закона Воронежской области от 31.12.2003 № 74-ОЗ «Об административных правонарушениях на территории Воронежской области» – отказать.

Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Председательствующий Л.А. Сошина

Мотивированное решение составлено 09.12.2022.