Решение по делу № 3А-147/2023 от 04.08.2023 - о признании недействующим постановления главы администрации Костромской области от 30 декабря 1993 года № 598 «Об объявлении находящихся на территории Костромской области объектов, имеющих историческую, культурную и научную ценность, памятниками истории и культуры» в части объявления охраняемым памятником истории и культуры объекта «Дом жилой, 1-я четв. ХХ в.», расположенного по адресу: <адрес>.

44OS0№-42

Дело №а-147/2023

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

4 августа 2023 года, город Кострома

Костромской областной суд в составе

председательствующего Колесова Р.Н.,

при секретаре Смирновой О.Б.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора Костромской области Суслова С.Л. в интересах неопределенного круга лиц к администрации Костромской области о признании недействующим постановления главы администрации Костромской области от 30 декабря 1993 года № 598 «Об объявлении находящихся на территории Костромской области объектов, имеющих историческую, культурную и научную ценность, памятниками истории и культуры» в части объявления охраняемым памятником истории и культуры объекта «Дом жилой, 1-я четв. ХХ в.», расположенного по адресу: <адрес>

установил:

постановлением главы администрации Костромской области № 598 от 30 декабря 1993 года «Об объявлении находящихся на территории Костромской области объектов, имеющих историческую, культурную и научную ценность, памятниками истории и культуры» дом, расположенный по адресу: <адрес>, принадлежащий на праве собственности ФИО2, объявлен охраняемым памятником истории и культуры, объектом, имеющим историческую, культурную и научную ценность (пункт 544 приложения № 2 к постановлению, объект «Дом жилой, 1-я четв. ХХ в.»).

Постановление с приложениями опубликовано в специализированном информационно-правовом бюллетене «СП - нормативные документы» от 30 апреля 2007 года.

Первый заместитель прокурора Костромской области Суслов С.Л. в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с названным административным исковым заявлением, указывая в обоснование заявленных требований, что прокуратурой области по обращению ФИО2 была проведена проверка исполнения администрацией Костромской области и инспекцией по охране объектов культурного наследия Костромской области (далее также – Инспекция) законодательства об охране объектов культурного наследия. В ходе проверки выявлено, что нормативный правовой акт в оспариваемой части противоречит законодательству, действовавшему на момент его утверждения, в частности Закону СССР от 29 октября 1976 года № 4692-IX «Об охране и использовании памятников истории и культуры» (далее Закон СССР от 29 октября 1976 года № 4692-IX), закону РСФСР от 15 декабря 1978 года «Об охране и использовании памятников истории и культуры» (далее Закон РСФСР от 15 декабря 1978 года), Положению об охране и использовании памятников истории и культуры, утверждённому постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 № 865 (далее Положение), Инструкции о порядке учёта, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры, утверждённой приказом Министерства культуры СССР от 13 мая 1986 № 203 (далее Инструкция).

В ходе проверки Инспекцией не представлено документов и материалов, подтверждающих дату обнаружения дома по указанному адресу, как объекта, представляющего историческую, научную, художественную или иную культурную ценность; проведение экспертизы по установлению культурной ценности объекта с привлечением специалистов научно-исследовательских и проектных организаций, обществ охраны памятников истории и культуры и других специализированных организаций; проведение обследования Объекта государственным органом охраны памятников.

Инспекцией также сообщено об отсутствии учетных документов на объект, содержащих сумму научных сведений и фактических данных, характеризующих историю памятника и его современное состояние, местонахождение в окружающей среде, оценку исторического, научного, художественного или иного культурного значения, сведения о его территории, связанных с ним сооружениях, садах, парках, находящихся в нем произведениях искусства, предметах, представляющих культурную ценность, о зонах охраны, а также об основных историко-архитектурных и библиографических материалах.

Доказательств, подтверждающих факт вынесения согласованного с Министерством культуры РСФСР решения об отнесении дома по адресу: <адрес> памятникам истории и культуры местного значения, в ходе проверки также не установлено.

Таким образом, документов, подтверждающих поэтапное прохождение процедуры государственного учета указанного объекта недвижимости в качестве памятника истории и культуры, и наличие оснований для включения объекта в соответствующий государственный список недвижимых памятников истории и культуры не имеется.

При таких обстоятельствах прокурор, считая, что административным ответчиком нарушен действовавший на момент принятия оспариваемого постановления порядок признания дома памятником истории и культуры, просит признать указанное постановление недействующим в оспариваемой части с даты вступления решения суда в законную силу.

Судом к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Министерство культуры Российской Федерации.

В судебном заседании прокуроры Рываев Ю.В., ФИО3 заявленные требования поддержали, просили признать постановление недействующим в оспариваемой части с момента вступления решения суда в законную силу.

Представитель административного ответчика администрации Костромской области – ФИО4 поддержал позицию, изложенную в представленном суду письменном отзыве, которая сводится к тому, что оспариваемое постановление принято в надлежащей форме и в установленном порядке, опубликовано в 2007 году. В силу пунктов 20-21 Инструкции основным документом государственного учета и охраны памятников является государственный список недвижимых памятников истории и культуры. Список вновь выявленных памятников истории и культуры Костромской области, составленный в 1991-1993 годах по результатам работы по инвентаризации и учету состояния историко-культурного наследия народов РСФСР направлялся на рассмотрение в Управление по охране культурного наследия Министерства культуры Российской Федерации, был рассмотрен и принят для дальнейшей работы. В выписке из ЕГРН на объект недвижимости по адресу <адрес> указано: Площадь: 89,2 кв.м.; Количество этажей: 1, в том числе подземных 0; Материал наружных стен: рубленые. Указанные особенности послужили основанием для включения объекта культурного наследия в реестр и подлежат обязательному сохранению при производстве каких-либо работ в отношении Объекта. Полагал, что административные исковые требования не подлежат удовлетворению.

Заинтересованное лицо инспекция по охране объектов культурного наследия Костромской области, надлежащим образом извещенное о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание своего представителя не направило; в письменном отзыве, доводы которого представитель Инспекции ФИО5 поддержала в ранее состоявшемся судебном заседании, указало, что основным документом государственного учета и охраны памятников являются государственные списки недвижимых памятников истории и культуры. Отсутствие паспорта и учетной карточки на объект культурного наследия, а также отсутствие заключения экспертизы, подтверждающей историческую или иную культурную ценность Объекта, не свидетельствует о несоблюдении процедуры постановки памятника на учет. В настоящее время паспорт объекта культурного наследия сформирован автоматизированной информационной системой единого государственного реестра объектов культурного наследия. Решение об исключении объекта из списка объектов культурного наследия может быть принято на основании заключения историко-культурной экспертизы, однако данная экспертиза не проводилась.

Заинтересованное лицо ФИО6 представила суду письменный отзыв, в котором поддержала заявленные в административном исковом заявлении требования. Указала, что с 16 августа 2002 года является собственником вышеуказанного жилого дома, однако ни она, ни предыдущий собственник дома – ФИО1 не знали о том, что дом является объектом культурного наследия, имеющиеся документы на недвижимое имущество сведений об этом не содержали.

Представитель заинтересованного лица Министерства культуры Российской Федерации, надлежащим образом извещённый о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явился, просил рассмотреть дело в его отсутствие.

В соответствии с положениями статьи 150 КАС РФ дело рассмотрено в отсутствие неявившихся лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте рассмотрения дела.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, и их представителей, исследовав письменные доказательства, суд приходит к следующему.

Конституция Российской Федерации, провозглашая в части 1 статьи 1 Российскую Федерацию правовым государством и утверждая свое верховенство и верховенство федеральных законов на всей ее территории (статья 4, часть 2), устанавливает, что органы государственной власти и местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (статья 15, часть 2).

Реализуя предоставленные ему Конституцией Российской Федерации (статья 71, пункт «в»; статья 72, пункт «к» части 1; статья 76, часть 2) полномочия, федеральный законодатель гарантировал гражданам возможность защищать свои права в том числе путем оспаривания нормативных правовых актов, осуществляемого в порядке административного судопроизводства.

Согласно частям 7 и 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В силу части 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции.

На момент принятия оспариваемого в части постановления главы администрации Костромской области действовал Закон РСФСР от 15 декабря 1978 года «Об охране и использовании памятников истории и культуры», в соответствии со статьёй 18 которого отнесение недвижимых памятников истории и культуры к категории памятников местного значения производилось Советами Министров автономных республик, исполнительными комитетами краевых, областных, Московского и Ленинградского городских Советов народных депутатов по согласованию с Министерством культуры РСФСР.

Законом Российской Федерации от 5 марта 1992 года № 2449-1 «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» (далее также – Закон №2449-1) полномочия по объявлению находящихся на территории края, области природных и иных объектов, имеющих историческую, экологическую, культурную и научную ценность, охраняемыми памятниками истории, природы и культуры; установление в соответствии с законодательством Российской Федерации порядка охраны и использования объектов природного и культурного наследия на территории края, области были отнесены к ведению краевого, областного Совета народных депутатов (пункт 15 статьи 45).

Указом Президента РФ от 9 октября 1993 года № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» было установлено, что до избрания и начала работы новых органов представительной власти и местного самоуправления исполнительно - распорядительные функции, закрепленные законодательством Российской Федерации за Советами народных депутатов краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения, осуществляются администрацией соответствующего субъекта Российской Федерации (пункт 4).

Пунктом 8 Положения об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденного Указом Президента РФ от 22 октября 1993 года № 1723, было установлено, что органом исполнительной власти в крае, области, городе федерального значения, автономной области, автономном округе является администрация (правительство) края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Руководство деятельностью администрации (правительства) края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа осуществляет глава соответствующей администрации (правительства).

Костромской областной Совет народных депутатов прекратил свою деятельность на основании постановления главы администрации Костромской области от 22 октября 1993 года № 418.

В соответствии с положениями Закона № 2449-1 краевая, областная администрация состояла из главы администрации и подчиненных ему управленческих структур (пункт 1 статьи 35). Глава краевой, областной администрации по вопросам, отнесенным к его ведению, принимал постановления и издавал распоряжения (пункт 2 статьи 40).

Таким образом, оспариваемое прокурором постановление принято полномочным органом в пределах предоставленной компетенции и в надлежащей форме.

Постановление опубликовано в специализированном информационно-правовом бюллетене «СП - нормативные документы» от 30 апреля 2007 года, что соответствует требованиям статьи 21 Закона Костромской области от 11 января 2007 года № 106-4-ЗКО «О нормативных правовых актах Костромской области», регулирующей порядок официального опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов Костромской области.

В силу статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд в числе прочего проверяет соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (пункт 3 части 8). При этом обязанность доказывания указанных обстоятельств возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт (часть 9).

На момент принятия оспариваемого постановления в сфере охраны объектов культурного наследия действовали Закон СССР от 29 октября 1976 года № 4692-IX «Об охране и использовании памятников истории и культуры», Закон РСФСР от 15 декабря 1978 года «Об охране и использовании памятников истории и культуры», Положение об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденное Постановлением Совмина СССР от 16 сентября 1982 года № 865, Инструкция о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры, утвержденная Приказом Минкультуры СССР от 13 мая 1986 года № 203.

В соответствии с положениями вышеназванных нормативных правовых актов памятники истории и культуры, независимо от того, в чьей собственности они находились, подлежали государственному учету (статья 9 Закона СССР от 29 октября 1976 года № 4692-IX, статья 16 Закона РСФСР от 15 декабря 1978 года).

Государственный учет памятников истории и культуры включал выявление и обследование памятников, определение их исторической, научной, художественной или иной культурной ценности, фиксацию и изучение, составление учетных документов, ведение государственных списков недвижимых памятников (абзац 2 пункта 13 Положения).

Недвижимые памятники истории и культуры подразделялись на памятники общесоюзного, республиканского и местного значения в соответствии с их исторической, научной, художественной или иной культурной ценностью.

Отнесение недвижимых памятников истории и культуры к одной из указанных категорий производилось при принятии памятников на государственный учет (пункт 14 Положения).

При получении сведений об обнаружении объектов, представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, государственные органы охраны памятников обязаны были организовать проведение экспертизы. В случае установления культурной ценности объект регистрировался в списках вновь выявленных объектов, представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность.

Для проведения экспертизы государственные органы охраны памятников привлекали специалистов научно-исследовательских и проектных организаций, обществ охраны памятников истории и культуры и других специализированных организаций.

При этом список вновь выявленных объектов должен был содержать краткую характеристику каждого регистрируемого объекта, а также заключение экспертизы о возможности признания данного объекта памятником истории и культуры (пункт 12 Инструкции).

Государственные органы охраны памятников должны были организовать обследование и изучение включенных в списки вновь выявленных объектов, составление на них учетных документов.

На каждый недвижимый памятник и вновь выявленный объект, представляющий историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, составлялась учетная карточка, содержащая сведения о местонахождении, датировке, характере современного использования, степени сохранности памятника или вновь выявленного объекта, наличии научной документации, месте ее хранения, краткое описание и иллюстративный материал.

На каждый недвижимый памятник составлялся паспорт, который являлся учетным документом, содержащим сумму научных сведений и фактических данных, характеризующих историю памятника и его современное состояние, местонахождение в окружающей среде, оценку исторического, научного, художественного или иного культурного значения, сведения о его территории, связанных с ним сооружениях, садах, парках, находящихся в нем произведениях искусства, предметах, представляющих культурную ценность, о зонах охраны, а также об основных историко-архитектурных и библиографических материалах. В паспорте указывалась категория охраны и вид памятника со ссылкой на утверждающий документ (пункты 14-16 Инструкции).

Вновь выявленный объект, представляющий историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, признавался памятником истории и культуры путем включения его в соответствующий государственный список недвижимых памятников истории и культуры в зависимости от вида и категории охраны памятника.

Государственные списки недвижимых памятников истории и культуры являлись основным документом государственного учета и охраны памятников. Включенные в них объекты признавались памятниками истории и культуры определенного вида и категории охраны (пункты 20-21 Инструкции).

В соответствии со статьёй 18 Закона РСФСР от 15 декабря 1978 года отнесение недвижимых памятников истории и культуры к категории памятников республиканского значения производится Советом Министров РСФСР по представлению Министерства культуры РСФСР, а к категории памятников местного значения - Советами Министров автономных республик, исполнительными комитетами краевых, областных, Московского и Ленинградского городских Советов народных депутатов по согласованию с Министерством культуры РСФСР.

Представители административного ответчика администрации Костромской области и заинтересованного лица инспекции по охране объектов культурного наследия Костромской области, возражавшие против удовлетворения заявленных требований, не представили суду документов, подтверждающих дату обнаружения дома, расположенного по адресу: <адрес>, как объекта, представляющего историческую, научную, художественную или иную культурную ценность.

Не представлено также документов, подтверждающих проведение экспертизы по установлению культурной ценности объекта с привлечением специалистов научно-исследовательских и проектных организаций, обществ охраны памятников истории и культуры и других специализированных организаций.

Кроме того, не представлены учетные документы на объект (учетная карточка), содержащие сумму научных сведений и фактических данных, характеризующих историю памятника и его современное состояние, местонахождение в окружающей среде, оценку исторического, научного, художественного или иного культурного значения, сведения о его территории, связанных с ним сооружениях, садах, парках, находящихся в нем произведениях искусства, предметах, представляющих культурную ценность, о зонах охраны, а также об основных историко-архитектурных и библиографических материалах. Представленный паспорт объекта культурного наследия данные сведения не содержит.

Таким образом, никаких документов, подтверждающих, что указанный дом имеет историко-культурную ценность, которые согласно приведённым выше нормам могли являться основанием для включения объекта в соответствующий государственный список недвижимых памятников истории и культуры, в материалах дела не имеется.

Также не имеется данных о том, что в соответствии с положениями статьи 18 Закона РСФСР от 15 декабря 1978 года решение об отнесении дома к памятнику истории и культуры местного значения было согласовано с Министерством культуры РСФСР.

В представленном инспекцией по охране объектов культурного наследия Костромской области ответе Министерства культуры и туризма РФ об инвентаризационных списках памятников истории и культуры указано, что списки памятников истории и культуры Костромской области рассмотрены и приняты для дальнейшей работы по определению Перечня объектов федеральной и областной государственной собственности в сфере историко-культурного наследия и Перечня особо ценных объектов наследия Костромской области, рекомендуемых в общефедеральный список, однако, сами Перечни представлены не были.

Федеральным законом от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» установлен иной порядок государственного учета объектов культурного наследия (статьи 16.1 и 18). Однако он также предусматривает необходимость проведения исследования по установлению историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, необходимость проведения государственной историко-культурной экспертизы для принятия решения о включении объекта в реестр в качестве объекта культурного наследия регионального или местного значения.

Доказательств того, что предусмотренные данным законом исследование и государственная историко-культурная экспертиза проводились, суду также не представлено.

Составление в соответствии с требованиями Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» паспорта на объект культурного наследия и утверждение предмета охраны объекта культурного наследия не подтверждают проведение вышеуказанных исследования и государственной историко-культурной экспертизы.

Согласно положениям данного закона паспорт объекта культурного наследия и предмет охраны оформляются на объект, в отношении которого соответствующие исследования по определению историко-культурной ценности уже проведены. Правовое значение этих документов (паспорта объекта культурного наследия, утверждения предмета охраны) не установление историко-культурной ценности объекта, не обоснование необходимости включения объекта культурного наследия в реестр, а обеспечение сохранности объекта культурного наследия.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о нарушении действовавшего на момент принятия оспариваемого постановления порядка признания дома памятником истории и культуры, в связи с чем административные исковые требования прокурора подлежат удовлетворению.

В соответствии с разъяснениями, изложенными в абзаце 3 пункта 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Так как оспариваемое постановление до вынесения судом решения применялось длительное время и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, то оно подлежит признанию недействующим в оспариваемой части со дня вступления решения суда в законную силу.

Исходя из положений статьи 215 КАС РФ в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу сообщение об этом решении должно быть опубликовано на официальном сайте администрации Костромской области в информационно-телекоммуникационной сети Интернет («Портал государственных органов Костромской области» (www.adm44.ru).

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 175-180, 215 КАС РФ, суд

решил :

административное исковое заявление первого заместителя прокурора Костромской области Суслова С.Л. в интересах неопределенного круга лиц удовлетворить.

Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу постановление главы администрации Костромской области от 30 декабря 1993 года № 598 «Об объявлении находящихся на территории Костромской области объектов, имеющих историческую, культурную и научную ценность, памятниками истории и культуры» в части объявления охраняемым памятником истории и культуры объекта «Дом жилой, 1-я четв. ХХ в.», расположенного по адресу: <адрес> (пункт 544 приложения № 2).

Сообщение о принятии настоящего решения подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу на официальном сайте администрации Костромской области в информационно-телекоммуникационной сети Интернет («Портал государственных органов Костромской области» (www.adm44.ru).

Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Костромской областной суд в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Председательствующий Р.Н. Колесов

Полный текст решения изготовлен 31 августа 2023 года.