Дело № 3а-21/2022

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

5 августа 2022 года город Орел

Орловский областной суд в составе:

председательствующего судьи Чуряева А.В.

при секретаре Трухановой А.И.

с участием прокурора Талибуллина Р.Г.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 к Орловскому муниципальному округу в лице Орловского окружного Совета народных депутатов, Управлению градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области о признании недействующим пункта 6 части 2.1 статьи 17 Правил землепользования и застройки Становского сельского поселения Орловского района Орловской области, утвержденных решением Становского сельского Совета народных депутатов от 13 апреля 2012 года № 42/155-СС (в редакции решения Орловского окружного Совета народных депутатов от 25 февраля 2022 года № 10/180-ОС), в части установления минимального размера земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства (приусадебных земельных участков),

установил:

решением Становского сельского Совета народных депутатов от 13 апреля 2012 года № 42/155-СС утверждены Правила землепользования и застройки Становского сельского поселения Орловского района Орловской области (далее – Правила землепользования и застройки).

Решением Орловского окружного Совета народных депутатов от 25 февраля 2022 года № 10/180-ОС в данные Правила землепользования и застройки внесены изменения путем изложения их в новой редакции.

Пунктом 6 части 2.1 статьи 17 новой редакции Правил землепользования и застройки установлены следующие предельные размеры находящихся в жилой зоне земельных участков, предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства (приусадебных земельных участков): максимальный размер – 2,5 гектара, минимальный размер – 0,08 гектара.

ФИО1 обратилась в суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнения своих требований просит признать недействующим пункт 6 части 2.1 статьи 17 Правил землепользования и застройки в части установления минимального размера земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства (приусадебных земельных участков).

В обоснование заявленных требований указывает, что является собственником земельного участка площадью 385+/-7 кв.м. с видом разрешенного использования «для огорода» с кадастровым номером №, расположенного по адресу: .

С целью изменения вида разрешенного использования данного земельного участка на вид «для ведения личного подсобного хозяйства» она 17 мая 2022 года обратилась с соответствующим заявлением в Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии Орловской области (далее – Управление Росреестра по Орловской области), но уведомлением данного государственного органа от была проинформирована о приостановлении государственного кадастрового учета в связи с тем, что площадь принадлежащего ей земельного участка превышает установленный Правилами землепользования и застройки минимальный размер земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства в жилой зоне сельского поселения.

Полагает, что при утверждении Правил землепользования и застройки в оспариваемой части не были учтены положения части 2 статьи 36 и части 3 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ), согласно которым правила землепользования и застройки и в целом градостроительные регламенты устанавливаются с учетом фактического использования земельных участков в границах территориальной зоны и сведений Единого государственного реестра недвижимости. В связи с этим обратила внимание на то, что в жилой зоне Становского сельского поселения, в частности в окружении принадлежащего ей земельного участка располагается большое количество земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства (приусадебных земельных участков) с площадью менее 0,08 гектара.

Ссылается также на то, что ранее действовавшим решением Становского сельского поселения Орловского района Орловской области от 28 января 2016 года № 77/296-СС минимальный размер приусадебных земельных участков, находящихся в черте населенных пунктов Становского сельского поселения и предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства, был установлен в размере 0,001 га.

В связи с этим считает, что изменение правового регулирования в данной части является произвольным и нарушает принцип равенства прав собственников земельных участков небольших размеров, часть из которых успели зарегистрировать свое право собственности на земельные участки с видом разрешенного использования «для ведения личного подсобного хозяйства», а часть этой возможностью не успели воспользоваться.

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены администрация Орловского округа Орловской области и Управление Росреестра по Орловской области.

Административный истец ФИО1, извещенная о дате и месте судебного заседания, в суд не явилась. Ее представитель по доверенности ФИО2 в судебном заседании поддержала уточненные административные исковые требования по изложенным основаниям.

Представитель административного ответчика Орловского окружного Совета народных депутатов по доверенности ФИО3 в судебном заседании не возражал против удовлетворения заявленных административных исковых требований. Указал, что при утверждении 25 февраля 2022 года новой редакции Правил землепользования и застройки в оспариваемой части ошибочно не были учтены содержащиеся в Едином государственном реестре недвижимости сведения о наличии в границах жилой зоны сельского поселения большого количества земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства с площадью менее 0,08 гектара.

Представитель административного ответчика Управления градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области по доверенности ФИО4 в судебном заседании также не возражала против удовлетворения заявленных административных исковых требований.

Представитель заинтересованного лица администрации Орловского муниципального округа Орловской области по доверенности ФИО5 в судебном заседании при разрешении заявленных требований полагалась на усмотрение суда.

Заинтересованное лицо Управление Росреестра по Орловской области, извещенное о дате и месте судебного заседания, в суд своих представителей не направило.

Руководствуясь статьей 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ), суд посчитал возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся в судебное заседание административного истца и представителей заинтересованного лица Управления Росреестра по Орловской области.

Выслушав объяснения явившихся в судебное заседание лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, проверив оспариваемую редакцию Правил землепользования и застройки на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Талибуллина Р.Г., считавшего заявленные административные исковые требования подлежащими удовлетворению, суд приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 213 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

С учетом того, что уведомлением Управления Росреестра по Орловской области от 25 мая 2022 года приостановлена инициированная ФИО1 процедура государственного кадастрового учета со ссылкой на несоответствие представленных ею документов пункту 6 части 2.1 статьи 17 Правил землепользования и застройки в редакции решения Орловского окружного Совета народных депутатов от 25 февраля 2022 года № 10/180-ОС (т.1 л.д.146-148), ФИО1 имеет право на оспаривание данной редакции Правил землепользования и застройки, как лицо, в отношении которого применен этот нормативный правовой акт.

При этом из содержания заявленных требований и объяснений представителя административного истца в судебном заседании следует, что предметом оспаривания являются положения новой редакции Правил землепользования и застройки, утвержденные решением Орловского окружного Совета народных депутатов от 25 февраля 2022 года № 10/180-ОС «О внесении изменения в Правила землепользования и застройки Становского сельского поселения Орловского района Орловской области».

Согласно пункту 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», действовавшему в редакции по состоянию на 13 апреля 2012 года, к вопросам местного значения городского и сельского поселения было отнесено в том числе утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки.

По состоянию на 25 февраля 2022 года утверждение генеральных планов и правил землепользования и застройки сельских поселений отнесено к вопросам местного значения муниципального района (части 4 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

В силу части 1 статьи 32 ГрК РФ правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления.

Законом Орловской области от 4 мая 2021 года № 2596-ОЗ Орловский район Орловской области и входившие в его состав сельские поселения преобразованы в Орловский муниципальный округ. В связи с этим решением Орловского окружного Совета народных депутатов от 18 ноября 2021 года № 14-МПА «О вопросах правопреемства» Орловский окружной Совет народных депутатов признан правопреемником в том числе Становского сельского Совета народных депутатов Орловского района Орловской области.

В соответствии со статьей 27 Устава Орловского муниципального округа Орловской области Орловский окружной Совет народных депутатов является представительным органом местного самоуправления Орловского муниципального округа Орловской области.

Исходя из этого, Орловский окружной Совет народных депутатов является органом, правомочным на внесение изменений в Правила землепользования и застройки Становского сельского поселения Орловского района Орловской области.

Порядок внесения изменений в правила землепользования и застройки регламентирован в статьях 31 – 33 ГрК РФ с учетом особенностей, предусмотренных Законом Орловской области от 20 декабря 2019 года № 2441-ОЗ, которым ряд полномочий органов местного самоуправления муниципальных районов Орловской области по подготовке правил землепользования и застройки сельских поселений и по внесению в них изменений перераспределен Правительству Орловской области или уполномоченным им органам исполнительной государственной власти специальной компетенции Орловской области (в том числе Управлению градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области).

Во исполнение указанного порядка приказом Управления градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области от 19 июля 2021 года № 01-22/52 принято решение о подготовке проекта изменений в Правила землепользования и застройки, утверждено техническое задание на подготовку такого проекта (т.2 л.д. 47-61). Решение о подготовке проекта изменений в Правила землепользования и застройки 23 июля 2021 года опубликовано в официальном электронном источнике опубликования нормативных правовых актов Орловской области – государственной специализированной информационной системе «Портал Орловской области – публичный информационный центр» (http://orel-region.ru) (т.3 л.д. 23-24).

Подготовленные обществом с ограниченной ответственностью «ГрадПроект» изменения в Правила землепользования и застройки проверены Управлением градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области и направлены главе Орловского муниципального округа Орловской области для проведения публичных слушаний (т.2 л.д.64-71, 79-80).

Постановлением главы Орловского муниципального округа Орловской области от 23 ноября 2021 года № 3021, опубликованным 29 ноября 2021 года в Орловской районной газете, по вопросу внесения изменений в Правила землепользования и застройки назначены публичные слушания (т.2 л.д.156-159, 161-162).

Результаты проведенных публичных слушаний отражены в протоколах публичных слушаний? заключениях о результатах публичных слушаний и опубликованы 11 января 2022 года в официальном печатном средстве массовой информации Орловского муниципального округа – газете «Муниципальный вестник» (т.2 л.д.228-231).

Комиссией по землепользованию и застройке Орловской области 19 января 2022 года приняты к сведению результаты публичных слушаний и после доработки проекта внесения изменений в Правила землепользования и застройки принято решение направить его в орган местного самоуправления для утверждения (т.2 л.д.72-78).

В ходе проведения 25 февраля 2022 года десятого заседания Орловского окружного Совета народных депутатов, на котором присутствовало 20 депутатов из 24, единогласно принято решение № 10/180-ОС «О внесении изменения в Правила землепользования и застройки Становского сельского поселения Орловского района Орловской области» (т.2 л.д.232-246). Порядок принятия такого решения соответствует положениям статей 29, 32, 52 Устава Орловского муниципального округа Орловской области.

Данное решение Орловского окружного Совета народных депутатов вместе с утвержденной им новой редакцией Правил землепользования и застройки опубликовано 28 февраля 2022 года в газете «Муниципальный вестник» (т.2 л.д.1-24).

Кроме того, утвержденные изменения в Правила землепользования и застройки размещены на официальном сайте Орловского муниципального округа Орловской области в сети «Интернет» и в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования (т.2 л.д.154-155).

Вместе с тем во исполнение требований части 7 и подпункта «в» пункта 2 части 8 статьи 213 КАС РФ судом установлено, что при принятии Орловским окружным Советом народных депутатов решения от 25 февраля 2022 года № 10/180-ОС «О внесении изменения в Правила землепользования и застройки Становского сельского поселения Орловского района Орловской области» допущено нарушение порядка его подписания и обнародования.

Из части 13 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует, что нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования в течение 10 дней. Глава муниципального образования, исполняющий полномочия главы местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

Полномочие главы муниципального образования по подписанию и обнародованию нормативных правовых актов, принятых представительным органом муниципального образования предусмотрено и в пункте 2 части 4 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Аналогичные положения приведены также в части 3 статьи 52, части 1 статьи 37 Устава Орловского муниципального округа Орловской области.

Такое регулирование, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 2 ноября 2011 года № 1464-О-О, направлено на обеспечение баланса полномочий представительного органа муниципального образования и главы муниципального образования.

Исходя из этого, окончательное юридическое оформление принятый представительным органом местного самоуправления нормативный правовой акт получает только после фактического подписания и обнародования его главой муниципального образования. До подписания главой муниципального образования этот акт не может быть обнародован и обрести юридическую силу.

Между тем из представленных в материалы дела документов и объяснений представителей Орловского окружного Совета народных депутатов и администрации Орловского муниципального округа в судебном заседании следует, что решение Орловского окружного Совета народных депутатов от 25 февраля 2022 года № 10/180-ОС «О внесении изменения в Правила землепользования и застройки Становского сельского поселения Орловского района Орловской области» подписано лишь председателем Орловского окружного Совета народных депутатов и в нарушение приведенных выше норм для подписания главе Орловского муниципального округа не направлялось, последним не подписывалось.

Следовательно, указанное решение Орловского окружного Совета народных депутатов от 25 февраля 2022 года № 10/180-ОС вместе с измененной редакцией Правил землепользования и застройки опубликовано в газете «Муниципальный вестник» ранее срока, предоставляемого для его подписания или отклонения главой муниципального образования, что противоречит вышеприведенным положениям Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и свидетельствует о нарушении процедуры подписания и обнародования данного нормативного правового акта.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 40 постановления от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснил, что акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод о чем должен содержаться в резолютивной части судебного акта.

Исходя из этого, решение Орловского окружного Совета народных депутатов от 25 февраля 2022 года № 10/180-ОС «О внесении изменения в Правила землепользования и застройки Становского сельского поселения Орловского района Орловской области» подлежит признанию недействующим в полном объеме с момента принятия.

По убеждению суда обоснованными являются и доводы ФИО1 о несоответствии пункта 6 части 2.1 статьи 17 Правил землепользования и застройки в редакции решения Орловского окружного Совета народных депутатов от 25 февраля 2022 года № 10/180-ОС нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с пунктом 4 статьи 4 Федерального закона от 7 июля 2003 года № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве» предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения личного подсобного хозяйства, устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Из пункта 9 статьи 1, части 2 статьи 30 ГрК РФ следует, что предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков устанавливаются в градостроительном регламенте применительно к определенной территориальной зоне. Документом градостроительного зонирования, который включает в себя градостроительные регламенты, являются правила землепользования и застройки.

Согласно части 1.1 статьи 38 ГрК РФ в случае, если в градостроительном регламенте применительно к определенной территориальной зоне не устанавливаются предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, в том числе их площадь, и (или) предусмотренные пунктами 2 - 4 части 1 этой статьи предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, непосредственно в градостроительном регламенте применительно к этой территориальной зоне указывается, что такие предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства не подлежат установлению.

Из указанных правовых норм следует, что установление минимальных размеров земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства относится к дискреционным полномочиям органов местного самоуправления.

Вместе с тем, обладая достаточно широкой свободой усмотрения в этой сфере, орган местного самоуправления не может действовать произвольно, - принимаемые им решения во всяком случае должны основываться на юридически значимых обстоятельствах.

В частности, в силу части 3 статьи 31 ГрК РФ подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, сведений Единого государственного реестра недвижимости, сведений, документов, материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.

Кроме этого, из пункта 1 части 2 статьи 36 ГрК РФ следует, что градостроительные регламенты устанавливаются в том числе с учетом фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны.

Обязанность доказывания соблюдения указанных требований при утверждении правил землепользования и застройки в силу части 9 статьи 213 КАС РФ возложена на орган, принявший данный нормативный правовой акт.

Однако таких доказательств со стороны Орловского окружного Совета народных депутатов в суд не представлено, обоснований установления оспариваемого минимального размера земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства не указано. Напротив, представитель Орловского окружного Совета народных депутатов в судебном заседании признал, что при утверждении спорных положений новой редакции Правил землепользования и застройки ошибочно не были учтены сведения о фактическом использовании гражданами на территории Становского сельского поселения земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства.

В судебном заседании установлено, что по данным Единого государственного реестра недвижимости на территории Становского сельского поселения расположено большое количество земельных участков с видом разрешенного использования «для личного подсобного хозяйства», площадь которых составляет менее 0,08 гектара.

Ранее действовавшим решением Становского сельского поселения Орловского района Орловской области от 28 января 2016 года № 77/296-СС минимальный размер приусадебных земельных участков, находящихся в черте населенных пунктов Становского сельского поселения и предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства, был установлен в размере 0,001 га (т.2 л.д.25).

Исходя из этого, увеличение пунктом 6 части 2.1 статьи 17 новой редакции Правил землепользования и застройки минимального размера находящихся в жилой зоне земельных участков, предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства (приусадебных земельных участков), в 80 раз установлено произвольно, без какого-либо обоснования и без учета сложившегося на территории Становского сельского поселения фактического использования гражданами земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства, что противоречит приведенным выше требованиям части 2 статьи 36 и части 3 статьи 31 ГрК РФ.

Таким образом, заявленные ФИО1 административные исковые требования подлежат удовлетворению.

С учетом положений пункта 2 части 4 статьи 215 КАС РФ сообщение о принятии настоящего решения подлежит опубликованию в газете «Муниципальный вестник», а также размещению на официальном сайте Орловского муниципального округа Орловской области в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Из статьи 111 КАС РФ следует, что стороне, в пользу которой состоялось решение суда, суд присуждает с другой стороны все понесенные по делу судебные расходы, за исключением случаев, предусмотренных статьей 107 и частью 3 статьи 109 данного Кодекса.

Из материалов дела следует, что при подаче административного искового заявления ФИО1 уплачена государственная пошлина в размере 300 рублей (т.1 л.д.8).

В связи с этим с Орловского окружного Совета народных депутатов, имеющего статус юридического лица, в пользу ФИО1 подлежат взысканию судебные расходы на уплату государственной пошлины в размере 300 рублей.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175 – 180, 215 КАС РФ, суд

решил:

административное исковое заявление ФИО1 удовлетворить.

Признать недействующим с момента принятия решение Орловского окружного Совета народных депутатов от 25 февраля 2022 года № 10/180-ОС «О внесении изменения в Правила землепользования и застройки Становского сельского поселения Орловского района Орловской области».

Сообщение о принятии настоящего решения опубликовать в газете «Муниципальный вестник», а также разместить на официальном сайте Орловского муниципального округа Орловской области в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Взыскать с Орловского окружного Совета народных депутатов в пользу ФИО1 судебные расходы по уплате государственной пошлины в размере 300 рублей.

Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Орловский областной суд в течение одного месяца со дня его составления в окончательной форме.

В окончательной форме решение составлено 12 августа 2022 года.

Председательствующий А.В. Чуряев