Решение по делу № 2А-728/2022 от 27.10.2022 | Морозовский районный суд (Ростовская область)

дело №2а-728/2022

61RS0043-01-2022-000980-47

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

г. Морозовск 27 октября 2022 года

Морозовский районный суд Ростовской области в составе:

председательствующего судьи Лазутиной П.В.,

при секретаре судебного заседания Деевой Е.В.,

представителя административного истца - старшего помощника прокурора Морозовского района Сбродова В.И.,

представителей административного ответчика Администрации Морозовского городского поселения Ростовской области ФИО1, ФИО2,

представителя заинтересованного лица Администрации Морозовского района Ростовской области ФИО3,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению исполняющего обязанности прокурора Морозовского района Ростовской области в интересах неопределенного круга лиц к Администрации Морозовского городского поселения Ростовской области, заинтересованное лицо Администрация Морозовского района Ростовской области о признании бездействия администрации Морозовского городского поселения Ростовской области незаконным и об обязании создать специализированную службу по вопросам похоронного дела,

УСТАНОВИЛ:

Исполняющий обязанности прокурора Морозовского района Ростовской области в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с административным исковым заявлением в интересах неопределенного круга лиц к Администрации Морозовского городского поселения о признании бездействия администрации Морозовского городского поселения незаконным и об обязании создать специализированную службу по вопросам похоронного дела.

29.09.2022 по инициативе суда к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечена Администрация Морозовского района Ростовской области.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что во исполнение приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 №195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» проведена проверка исполнения законодательства о погребении и похоронном деле в администрации Морозовского городского поселения, в ходе которой установлены нарушения.

В частности, в нарушение требований п. 22 ч.1 ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», 25, 29 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", административным ответчиком Администрацией Морозовского городского поселения специализированная служба по вопросам похоронного дела не создана, полномочия, возложенные законодателем не реализованы.

В связи с выявленными нарушениями прокурором района 26.04.2022 в адрес главы Администрации Морозовского городского поселения вынесено представление об устранении нарушений законодательства о погребении и похоронном деле.

Согласно полученного ответа №985 от 24.05.2022 администрация Морозовского городского поселения на основании постановления от 16.12.2011 №612 «О создании муниципального казенного учреждения «Управление городского хозяйства и строительства» создало указанное учреждение для реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов местного самоуправления, в том числе обеспечение гарантированного перечня услуг по захоронению на территории Морозовского городского поселения, заключен муниципальный контракт №2 от 17.01.2022 с ИП ФИО4 на предоставление гарантируемого перечня услуг по погребению на территории Морозовского городского поселения со сроком действия с 17.01.2022 по 31.12.2022.

Однако, поскольку законодателем не предусмотрен порядок наделения статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела коммерческих организаций и некоммерческих партнерств на конкурсной основе, административный истец полагал, что данные действия административного ответчика нельзя признать направленными на выполнение положений закона по созданию специализированной службы по вопросам похоронного дела.

В связи с чем, полагал, что неисполнение администрацией Морозовского городского поселения возложенной по закону обязанности по созданию специализированной службы по вопросам похоронного дела создает препятствия к реализации прав неопределенного круга лиц на получение гарантированного перечня услуг по погребению.

Заключение администрацией Морозовского городского поселения муниципального контракта с индивидуальным предпринимателем на оказание услуг по погребению не свидетельствует о надлежащем исполнении полномочий по организации похоронного дела и соблюдении установленных государством гарантий.

На основании изложенного исполняющий обязанности прокурора Морозовского района Ростовской области просит суд признать бездействие администрации Морозовского городского поселения, выразившееся в не создании специализированной службы по вопросам похоронного дела, незаконным и обязать администрацию Морозовского городского поселения в срок до 31.12.2022 создать специализированную службу по вопросам похоронного дела, в соответствии со ст.ст. 25, 29 Федерального закона от 12.01.1996 №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле».

В судебном заседании помощник прокурора Морозовского района Ростовской области Сбродов В.И. поддержал в полном объеме заявленные требования по доводам, изложенным в административном исковом заявлении.

Представители административного ответчика ФИО1, действующая на основании доверенности от 27.09.2022 и ФИО2, действующая на основании доверенности от 01.09.2022 с иском не согласились, просили в его удовлетворении отказать. Их позиция сводится к тому, что Администрацией Морозовского городского поселения выполнены все действия по организации ритуальных услуг и захоронения. Специализированная служба по вопросам захоронения организована путем создания муниципального казенного учреждения на основании постановления Администрации Морозовского городского поселения от 16.12.2011 №612, утверждения устава и регистрации учреждения в качестве юридического лица с оформлением права на указанный вид деятельности.

Со ссылкой на полномочия и обязанности органа местного самоуправления в соответствие с Федеральным законом №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", обратили внимание на следующее.

Федеральный закон N 8-ФЗ не содержит четких предписаний относительно создания специализированных служб по вопросам похоронного дела, органы местного самоуправления не ограничены в правовой регламентации соответствующих вопросов, обеспечение граждан соответствующими услугами в сфере похоронного дела возможно как силами специально учреждаемых муниципальных организаций, так и путем привлечения и стимулирования хозяйствующих субъектов иных форм собственности. Кроме того, органы местного самоуправления хозяйствующими субъектами не являются и не вправе заниматься экономической деятельностью.

В силу положений ч. 4 ст. 51, п. 3 ч. 1 ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ создание муниципальных предприятий и учреждений, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, - это право, а не обязанность муниципальных образований, которые вправе в силу приведенной нормы не только создавать муниципальные организации, но и участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения; обладают полномочиями не только по созданию муниципальных предприятий и учреждений, осуществлению финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, но также и полномочиями на осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд.

Ответчики пояснили, что в целях решения вопросов местного значения Администрацией Морозовского городского поселения создано муниципальное казенное учреждение «Управление городского хозяйства и строительства» (постановление от 16.12.2011).

Постановлением Администрации Морозовского городского поселения от 15.02.2021 №22 утвержден Устав МКУ «УГХиС» в новой редакции, согласно которого на указанный орган возложена организация деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, Ростовской области и актами органов местного самоуправления муниципального образования «Морозовское городское поселение».

В целом, по состоянию на 10.08.2022 на территории городского поселения осуществляют оказание услуг по погребению 3 организации: МКУ «УГХиС», ИП ФИО4, ИП ФИО5

С учетом изложенного считают, что вышеописанные действия администрации, направленные на определение специализированных служб по вопросам похоронного дела, в том числе путем проведения открытого конкурса по отбору организации, оказывающей услуги по погребению, и заключению муниципального контракта на оказание таких услуг, не могут быть признаны противоречащими законодательству и квалифицированы в качестве незаконного бездействия.

МКУ «УГХиС» исполняет обязанность по организации деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела с 2011 года, в том числе в отношении льготной категории граждан. Никаких жалоб в течение этого времени не поступало.

Прокурором не приведены доказательства нарушения прав неопределенного круга лиц.

Просили в удовлетворении административного искового заявления отказать в полном объеме.

Представитель заинтересованного лица - Администрации Морозовского района Ростовской области – ФИО3, действующая на основании доверенности от 01.07.2022, просила отказать в удовлетворении требований прокурора.

Мотивируя свою позицию, указала, что в течение длительного времени захоронение на территории Морозовского городского поселения Ростовской области ведется без каких либо затруднений, путем организации деятельности через заключенные контракты и наделение полномочиями МКУ «УГХиС». Никаких жалоб от граждан на оказание некачественных услуг либо их отсутствие не поступало. Обратила внимание на нецелесообразность создания отдельной специализированной службы, в связи с колоссальными расходами на формирование отдельного органа, штата сотрудников, отдельного помещения. Кроме того, в случае создания такой службы, она будет убыточной, поскольку конкурирующие службы, имеющие больший опыт работы, станут преимущественными у граждан.

Суд, исследовав материалы гражданского дела, дав им оценку, заслушав лиц, участвующих в деле, приходит к выводу об отказе в удовлетворении административного искового заявления по следующим мотивам.

В силу статьи 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ» прокуратура Российской Федерации призвана осуществлять от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Согласно ст. 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

В соответствии со ст. 3 Кодекса административного судопроизводства РФ задачами административного судопроизводства являются, в том числе, защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, укрепление законности и предупреждение нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений.

На основании с подпункта 22 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения относятся к вопросам местного значения поселения.

Согласно п. 3 ст. 1, ст. 17 названного закона органы местного самоуправления органов поселений, муниципальных образований и городских округов обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений для решения вопросов местного значения.

Федеральным законом от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" за органами местного самоуправления закреплены, в том числе и такие обязанности (полномочия), как осуществление организации похоронного дела, создание специализированных служб по вопросам похоронного дела для погребения умершего и оказания услуг по погребению, определение порядка деятельности обозначенных служб (п. 2 ст. 25, п. 1.2 ст. 29).

В соответствии с п. 1 ст. 9 названного закона установлен гарантированный перечень услуг по погребению, а именно: оформление документов, необходимых для погребения; предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом).

Пунктом 2 данной статьи предусмотрено, что услуги по погребению оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела.

В силу ст. 12 указанного закона на специализированные службы по вопросам похоронного дела также возложены функции по погребению умерших (погибших), не имеющих супруга, близких родственников, иных родственников, либо законного представителя умершего.

Специализированные службы по вопросам похоронного дела в первую очередь осуществляют деятельность по гарантированному перечню услуг по погребению в пределах размера социального пособия на погребение, и не преследуют извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности.

Таким образом, приведенные выше нормы закона, предоставляют гражданам определенные гарантии по погребению, реализация которых осуществляется посредством создания специализированных служб, уполномоченных оказывать услуги по погребению, включенные в гарантированный перечень услуг, на безвозмездной основе и невыполнение которых нарушает права и законные интересы граждан, проживающих на территории соответствующего поселения.

Однако, по мнению истца в нарушение вышеизложенного на территории Морозовского района Ростовской области отсутствует специализированная служба по вопросам похоронного дела, ответчиком мер по созданию на указанной территории специализированной службы по вопросам похоронного дела не предпринимается, что подтверждает наличие незаконного бездействия с его стороны.

К таким выводам административный истец пришел после проведенной проверки исполнения законодательства о погребении и похоронном деле в администрации Морозовского городского поселения, в ходе которой установлены вышеописанные нарушения. В этой связи 26.04.2022 в адрес главы Администрации Морозовского городского поселения вынесено представление об устранении нарушений законодательства о погребении и похоронном деле.

Согласно полученного ответа №985 от 24.05.2022 администрация Морозовского городского поселения указала, что на основании постановления от 16.12.2011 №612 «О создании муниципального казенного учреждения «Управление городского хозяйства и строительства» создало указанное учреждение, наделив его полномочиями по оказанию гарантированного перечня услуг по погребению, после чего заключен муниципальный контракт с ИП ФИО4

Однако, перечисленные действия, по убеждению административного истца, не свидетельствуют о создании специализированной службы по вопросам похоронного дела, в связи, с чем настаивал на удовлетворении исковых требований.

С такой позицией административного истца суд не соглашается.

Как указано выше в соответствие с п.п. 22 ч 1 ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского поселения относятся, помимо прочего, организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

В силу ч. 2 ст. 25 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ (ред. от 30.04.2021) "О погребении и похоронном деле" организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления

Частью 4 ст. 51 Федерального закона N 131-ФЗ Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 14.07.2022) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что муниципальные образования могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Функции и полномочия учредителя в отношении муниципальных предприятий и учреждений осуществляют уполномоченные органы местного самоуправления.

Органы местного самоуправления, осуществляющие функции и полномочия учредителя, определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

Таким образом, из системного толкования приведенных норм права следует, что создание муниципальных предприятий и учреждений, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, - это право, а не обязанность муниципальных образований, которые вправе в силу приведенных норм не только создавать муниципальные организации, но и участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

В соответствие с п. 3 ч. 1 ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления обладают полномочиями не только по созданию муниципальных предприятий и учреждений, осуществлению финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, но также и полномочиями на осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд.

Согласно п. 2 Указа Президента РФ от 29.06.1996 N 1001 "О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших" органам местного самоуправления предписано выделять специализированным службам по вопросам похоронного дела необходимые средства для оказания на безвозмездной основе услуг, предусмотренных положениями ст. 9 Федерального закона "О погребении и похоронном деле", устанавливающей гарантированный перечень услуг по погребению на безвозмездной основе.

Федеральный закон N 8-ФЗ (ст. 9, 10) предусматривает как безвозмездное оказание ритуальных услуг специализированной службой органа местного самоуправления, так и осуществление погребения за свой счет с последующим получением социального пособия.

В соответствии со ст. 6, 9, 10, 12 Федерального закона N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" услуги по погребению умерших могут оказываться и иными организациями или индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность в этой сфере.

Таким образом, граждане, реализующие волю умершего, в любом случае свободны в выборе лица, оказывающего ритуальные услуги, в том числе услуги по погребению.

В судебном заседании установлено, что услуги, входящие в гарантированный перечень услуг по погребению в настоящее время в Морозовском городском поселении Ростовской области предоставляются.

Администрацией Морозовского городского поселения выполнены действия по организации специализированной службы по вопросам захоронения путем создания муниципального казенного учреждения «Управление городского хозяйства и строительства» на основании постановления Администрации Морозовского городского поселения от 16.12.2011 №612, утверждения устава и регистрации учреждения в качестве юридического лица с оформлением права на указанный вид деятельности.

Согласно изученным в судебном заседании письменным доказательствам, постановлением Администрации Морозовского городского поселения от 15.02.2021 №22 утвержден Устав МКУ «УГХиС» в новой редакции, согласно которого на указанный орган возложена организация деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела, в порядке установленном законодательством Российской Федерации, Ростовской области и актами органов местного самоуправления муниципального образования «Морозовское городское поселение» (л.д. 33-50).

На основании п. 2.2.14 Устава Муниципального казенного учреждения «Управления городского хозяйства и строительства» к предмету, целям и видам деятельности учреждения относится организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения, в том числе:

- организация деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, Ростовской области и актами органов местного самоуправления муниципального образования «Морозовское городское поселение»;

- организация содержания мест захоронения;

- обеспечение оказания гарантированного перечня услуг по захоронению;

- организация доставки неопознанных, невостребованных трупов, обнаружены на территории Морозовского городского поселения в отделение судебно-медицинской экспертизы и их погребения;

- формирование и ведение реестра кладбищ, расположенных на территории города;

- выдача разрешений лицам, взявшим на себя обязанность осуществлять погребение умершего, на осуществление захоронения с указанием данных об умершем, квартала, сектора, могилы захоронения;

- осуществление учета захоронений;

- разработка и реализация мероприятий по эксплуатации, реконструкции, ремонту, содержанию, расширению, закрытию или переносу действующих кладбищ;

- контроль за использованием кладбищ иных объектов похоронного назначения, наводящихся в муниципальной собственности, исключительно по целевому назначению (л.д. 39-40).

При этом, согласно выписки из Единого государственного реестра юридических лиц Муниципальное казенное учреждение «Управление городского хозяйства и строительства» зарегистрировано в качестве юридического лица, включено в единый государственный реестр юридических лиц.

Согласно указанной выписки учреждение обладает правом вести деятельность по организации похорон и представление связанных с ними услуг (л.д. 55).

15.06.2018 Администрацией Морозовского городского поселения утверждено Положение к постановлению о погребении и организации похоронного дела на территории муниципального образования «Морозовское городское поселение», которое в силу п. 1 определяет систему организации похоронного дела в соответствие с Федеральным законом от 06.10.2003 №131 –ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральным законом от 12.01.1996 №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» и Санитарными правилами и нормами СанПиН 2.1.1279-03 «Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения» и Уставом муниципального образования «Морозовское городское поселение» (л.д. 70-73).

Указанное Положение содержит 6 приложений, которые раскрывают способ фактической реализации оказания гарантированного перечня услуг по захоронению, а именно: книгу регистрации захоронений муниципального образования «Морозовское городское поселение», книгу регистрации захоронений на территории муниципального образования, свидетельство о захоронении, книгу регистрации установки надгробий (два приложения), заявление о согласовании могильного памятника.

Доказательством фактического выполнения действий по предоставлению гражданам гарантируемого перечня услуг по захоронению на территории Морозовского городского поселения, являются обозренные в судебном заседании оригиналы и приобщенные к материалам дела заверенные надлежащим образом копии – книг регистрации захоронений №1 «Южное кладбище» и №2 «Северное кладбище».

Так, согласно указанным книгам регистрации МУП «Управление городского хозяйства и строительства» организован учет и регистрация оказанных услуг по захоронению на территории Морозовского городского поселения, с указанием фамилии, имени, отчества умершего, даты смерти, даты захоронения, фиксацией сведений об органе ЗАГСа, выдавшем свидетельство о смерти умершего. Последняя запись в книгах датирована 23.10.2022 и 24.10.2022 соответственно.

Письменными материалами дела также установлено, что 17.01.2022 между МКУ «УГХиС» и ИП ФИО4 заключен муниципальный контракт №2 в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", предметом которого является предоставление гарантированных услуг по погребению на территории Морозовского городского поселения Ростовской области.

Довод представителя истца о невозможности признания указанных действий ответчика по заключению контракта законными, в связи с наличием спора в рамках другого дела, предметом которого является оспаривание законности муниципального контракта №2 от 17.01.2022, не имеет правового значения для рассмотрения настоящего дела, поскольку созданное Администрацией Морозовского городского поселения Ростовской области Муниципальное казенное учреждение «Управление городского хозяйства и строительства» правомочно самостоятельно, без привлечения третьих лиц, предоставлять населению гарантированный перечень услуг по погребению на территории Морозовского городского поселения.

С учетом изложенного, а также отсутствия прямого указания в законе на порядок и форму организации специализированной службы по вопросам похоронного дела, суд пришел к выводу о том, что ответчиком в соответствие со ст. 25, 29 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" выполнены действия по организации специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Морозовского городского поселения Ростовской области, которая осуществляет свою деятельность по оказанию гарантированного перечня услуг по захоронению.

В связи, с чем довод административного ответчика о наличии незаконного бездействия администрации Морозовского городского поселения по не организации специализированной службы по вопросам похоронного дела, не нашел своего подтверждения в судебном заседании.

Более того, истец, оспаривая от своего имени бездействие Администрации Морозовского городского поселения по не созданию ею специализированной службы по вопросам похоронного дела, доказательств, подтверждающих, что такое бездействие нарушает права кого либо не представил.

Исполняющим обязанности прокурора в исковом заявлении не указано в чем выражается нарушение по не организации работы специализированных служб по вопросам похоронного дела, не приведены данные о нарушении конкретных прав граждан, кому отказывалось ранее в предоставлении услуг по захоронению, а лишь содержится требование по необходимости организации работы специализированной службы.

Вместе с тем, в ходе рассмотрения иска установлено, что права граждан нарушены не были, проблем с организацией по вопросам похоронного дела в соответствии с требованиями законодательства на территории Морозовского городского поселения не имеется. Данная услуга гражданам оказывается в случае ее необходимости. Никаких жалоб о предоставлении некачественных услуг либо их отсутствии от граждан не поступало.

Иных объективных доказательств, подтверждающих нарушение конкретных прав неопределенного круга лиц в судебном заседании не представлено и материалы дела не содержат.

С учетом изложенного, в совокупности с установленными в судебном заседании обстоятельствами, у суда отсутствуют основания для удовлетворения заявленных требований.

Руководствуясь ст. ст. 175-179 Кодекса административного судопроизводства РФ, суд,

РЕШИЛ:

В удовлетворении административного искового заявления исполняющего обязанности прокурора Морозовского района Ростовской области в интересах неопределенного круга лиц к Администрации Морозовского городского поселения Ростовской области, заинтересованное лицо Администрация Морозовского района Ростовской области о признании бездействия администрации Морозовского городского поселения Ростовской области незаконным и об обязании создать специализированную службу по вопросам похоронного дела, отказать.

Решение может быть обжаловано в Ростовский областной суд в течение месяца путем подачи апелляционной жалобы через Морозовский районный суд.

Мотивированное решение составлено 31.10.2022.

Судья П.В. Лазутина