Решение по делу № 3А-48/2025 от 19.03.2025 - о признании недействующими Правил землепользования и застройки городского округа «Город Архангельск», утвержденных постановлением министерства строительства и архитектуры Архангельской области от 29 сентября 2020 года №68-п в части отнесения к двум территориальным зонам земельного участка, подлежащего образованию согласно схемы расположения его на кадастровом плане территории, расположенного <адрес>, общей площадью 1490 кв.м.

УИД 29 ОS0000-01-2025-000039-08

Дело № 3а-48/2025

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

г. Архангельск 19 марта 2025 года

Архангельский областной суд в составе:

председательствующего судьи Вершинина А.В.,

при секретаре Когиной А.А.,

с участием прокурора Фадеевой А.В.,

рассмотрев в судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 о признании недействующими Правил землепользования и застройки городского округа «Город Архангельск», утвержденных постановлением министерства строительства и архитектуры Архангельской области от 29 сентября 2020 года №68-п в части отнесения к двум территориальным зонам земельного участка, подлежащего образованию согласно схемы расположения его на кадастровом плане территории, расположенного <адрес>, общей площадью 1490 кв.м,

установил:

постановлением министерства строительства и архитектуры Архангельской области (далее – Министерство) от 29 сентября 2020 года №68-п «Об утверждении правил землепользования и застройки городского округа «Город Архангельск» (далее – Постановление), утверждены прилагаемые правила землепользования и застройки городского округа «Город Архангельск» (далее – Правила).

Постановление опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации «pravo.gov.ru» 5 октября 2020 года.

Впоследствии постановлениями Министерства от 6 апреля 2021 года №14-п, от 8 октября 2021 года №60-п, от 4 февраля 2022 года №5-п, от 15 апреля 2022 года №28-п, от 10 июня 2022 года №41-п, от 28 декабря 2022 года №73-п, от 20 апреля 2023 года №7-п, от 14 июня 2023 года №27-п, от 18 декабря 2023 года №80-п, от 1 февраля 2024 года №5-п, от 4 июля 2024 года №43-п, от 31 июля 2024 года №49-п в Правила вносились изменения, которые также опубликовано на указанном официальном интернет-портале правовой информации.

ФИО1 обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими Правил в части отнесения к двум территориальным зонам земельного участка, подлежащего образованию согласно схемы расположения его на кадастровом плане территории, расположенного <адрес>, общей площадью 1490 кв.м.

В обоснование требований административный истец указала, что является собственником индивидуального жилого дома с кадастровым №, расположенного по <адрес> (далее – жилой дом). Правоустанавливающие документы на земельный участок не оформлены.

С целью оформления прав на земельный участок, на котором расположен жилой дом, ей была подготовлена схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории кадастрового квартала 29:22:011301 для индивидуального жилищного строительства общей площадью 1 490 км.м. Уведомлением департамента градостроительства Администрации городского округа «Город Архангельск» от 5 ноября 2024 года №043/15182/194-15 ей было отказано в предоставлении муниципальной услуги «Утверждение схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории», поскольку согласно Правил образуемый земельный участок расположен в двух территориальных зонах: зоне озелененных территорий общего пользования с кодовым обозначением Пл и зоне специализированной общественной застройки с кодовым обозначением О2.

14 ноября 2024 года она обратилась в Министерство с заявлением о внесении изменений в генеральный план городского округа «Город Архангельск» и Правила с просьбой откорректировать границу территориальной зоны О2 в соответствии с приложенной схемой расположения земельного участка. Письмом Министерства от 5 декабря 2024 года № 201/5244 ей в удовлетворении указанного заявления было отказано, со ссылкой на то, что согласно проекту планировки территории района «Экономии» городского округа «Город Архангельск», большая часть земельного участка расположена в зоне планируемого размещения детских дошкольных учреждений (детского сада).

Полагает, что при принятии Правил нарушены положения пункта 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации о том, что границы территориальных зон должны отвечать принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне, а кроме того, действующая редакция Правил нарушает ее право на оформление земельного участка для эксплуатации индивидуального жилого дома.

Административный истец ФИО1 в судебное заседание не явилась, о его времени и месте извещена.

В судебном заседании представитель административного истца ФИО2 требования поддержал.

Представители административного ответчика Министерства ФИО3, ФИО4 в судебном заседании требования не признали о чем представили письменный отзыв.

Заинтересованные лица администрация городского округа «Город Архангельск», министерство природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области в судебное заседание представителя не направили, о его времени и месте извещены.

Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Архангельской области и Ненецкому автономному округу направило суду экспертное заключение о соответствии оспариваемых норм Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.

Суд определил рассмотреть дело при имеющейся явке.

В судебном заседании прокурор прокуратуры Архангельской области Фадеева А.В. дала заключение о том, что оспариваемые Правила не противоречат законодательству, имеющему большую юридическую силу, административный иск удовлетворению не подлежит.

Исследовав материалы административного дела, суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Административный истец является собственником жилого дома. Правоустанавливающие документы на земельный участок не оформлены.

Уведомлением департамента градостроительства Администрации городского округа «Город Архангельск» от 5 ноября 2024 года №043/15182/194-15 ФИО1 было отказано в предоставлении муниципальной услуги «Утверждение схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории», поскольку согласно Правил образуемый земельный участок расположен в двух территориальных зонах: зоне озелененных территорий общего пользования с кодовым обозначением Пл и зоне специализированной общественной застройки с кодовым обозначением О2. Представленная схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории не соответствует проекту планировки района «Экономия» муниципального образования «Город Архангельск», утвержденному распоряжением мэра города Архангельска от 6 сентября 2013 года № 2545р, а именно, большей частью образуемый земельный участок расположен в зоне планируемого размещения детских дошкольных учреждений (детского сада) на перспективу. А так же в зоне планируемого размещения объектов капитального строительства индивидуальной жилой застройки на перспективу.

14 ноября 2024 года ФИО1 обратилась в Министерство с заявлением о внесении изменений в генеральный план городского округа «Город Архангельск» и Правила с просьбой откорректировать границу территориальной зоны О2 в соответствии с приложенной схемой расположения земельного участка. Письмом Министерства от 5 декабря 2024 года № 201/5244 ей в удовлетворении указанного заявления было отказано, со ссылкой на то, что согласно проекту планировки территории района «Экономии» городского округа «Город Архангельск», большая часть земельного участка расположена в зоне планируемого размещения детских дошкольных учреждений (детского сада).

С учетом изложенного, административный истец как субъект отношений, регулируемых оспариваемыми Правилами вправе их оспорить в судебном порядке, но только в той части в какой оспариваемые нормы Правил затрагивают ее права и законные интересы.

В соответствии с частями 1, 3 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить настоящему Кодексу. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу.

В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон №131-ФЗ), пунктом 1 части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение Правил относится к полномочиям представительного органа местного самоуправления городского округа.

На основании части 1.2 статьи 17 Федерального закона №131-ФЗ, статьи 8.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, подпункта 1 пункта 1 статьи 7.6.1 Закона Архангельской области от 23 сентября 2004 г. № 259-внеоч.-ОЗ «О реализации государственных полномочий Архангельской области в сфере правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления» с 1 января 2019 года к полномочиям органов государственной власти Архангельской области в сфере градостроительной деятельности относятся полномочия органов местного самоуправления городских округов в сфере градостроительной деятельности по подготовке, согласованию и утверждению правил землепользования и застройки городских поселений, в том числе изменений в утвержденные правила землепользования и застройки городских поселений.

Соответствующим уполномоченным органом государственной власти Архангельской области является Министерство (подпункт 5 пункта 11.2 Положения о министерстве строительства и архитектуры Архангельской области, утвержденного постановлением Правительства Архангельской области от 11 июня 2015 года №214-ПП).

Министерством соблюден предусмотренный статьей 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, постановлением Правительства Архангельской области от 26 декабря 2018 года №615-пп «Об утверждении Положения об общественных обсуждениях, публичных слушаниях по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, проектам, предусматривающим внесение изменений в один из указанных утвержденных документов, на территориях муниципальных образований Архангельской области» порядок проведения общественных слушаний.

Так, распоряжением Министерства от 16 декабря 2019 года № 409-р (опубликовано на официальном сайте по ссылке https://portal.dvinaland.ru/upload/iblock/9aa/409-р.pdf.) принято решение о подготовке проекта Правил (далее – проект правил).

Оповещение о начале общественных обсуждений по проекту правил размещено на официальном сайте Правительства Архангельской области в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (по ссылке https://portal.dvinaland.ru/upload/iblock/8fa/o20200615.pdf).

Согласно оповещению общественные обсуждения проводились в период с 22 июня 2020 года по 10 августа 2020 года.

В период проведения общественных обсуждений по проекту правил в адрес комиссии по подготовке проектов генеральных планов и правил землепользования и застройки поступили предложения и замечания по проекту правил от физических и юридических лиц, а также от администрации городского округа «Город Архангельск». Предложений и замечаний в период проведения общественных обсуждений по проекту правил в отношении образуемого земельного участка не поступало.

По результатам проведения общественных обсуждений по проекту правил в соответствии с требованиями части 18 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовлен протокол общественных обсуждений от 24 июля 2020 года.

В соответствии с требованиями к содержанию заключения, установленными частью 22 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, подготовлено заключение о результатах общественных обсуждений от 28 июля 2020 года по проекту правил, которое в соответствии с частью 23 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации 10 августа 2020 года размещено на официальном сайте Правительства Архангельской области в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (по ссылке https://portal.dvinaland.ru/upload/iblock/1d2/20200810z.pdf).

С учетом изложенного, суд приходит к выводу, что оспариваемое Постановление, которым утверждены Правила и последующие изменения приняты уполномоченным органом в пределах его компетенции, в установленной форме, с соблюдением процедуры принятия и опубликования. Указанные обстоятельства стороной административного истца не оспариваются.

При рассмотрении дела суд установил, что Правила в оспариваемой части соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии со статьей 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

В силу единства норм части 3 статьи 9 и пункта 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Исходя из содержания пунктов 2, 5, 6, 7, 8 статьи 1, части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации в их взаимосвязи, территориальные зоны конкретизируют положения генерального плана поселения в целях определения правового режима использования земельных участков. При этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам, не изменяется.

Согласно генеральному плану муниципального образования «Город Архангельск», утвержденному постановлением Министерства от 2 апреля 2020 года № 37-п (в редакции от 15 декабря 2023 года № 79-п) (далее – Генеральный план), граница образуемого земельного участка предлагается к формированию (земельный участок административного истца не сформирован) в трех функциональных зонах:

- планируемая зона специальной общественной застройки (приходится на верхнюю часть планируемого к оформлению земельного участка административного истца, фрагмент Генерального плана, л.д. 110, 155);

- планируемая зона озелененных территорий общего пользования (приходится на нижнюю часть планируемого к оформлению земельного участка административного истца, фрагмент Генерального плана, л.д. 110, 155);

- зона застройки индивидуальными жилыми домами (приходится на часть планируемого к оформлению земельного участка административного истца в верхней части слева, фрагмент Генерального плана, л.д. 110, 155).

Согласно Правил образуемый земельный участок планируется к формированию в двух территориальных зонах – в зоне специализированной общественной застройки (О2) (приходится на верхнюю часть планируемого к оформлению земельного участка административного истца, фрагмент Правил, л.д. 110, 156); и в зоне озелененных территорий общего пользования (Пл) (приходится на нижнюю часть планируемого к оформлению земельного участка административного истца, фрагмент Правил, л.д. 110, 156).

Следовательно, территориальные зоны оспариваемых Правил соответствуют функциональным зонам Генерального плана – базовому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу по отношению к Правилам.

При этом, само по себе соответствие Правил положениям Генерального плана не является основанием для отказа в удовлетворении иска, если сам Генеральный план противоречит иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, например нормам федерального уровня (часть 2 статьи 15 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

По административному делу не установлено, что оспариваемая часть Правил противоречит также иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (пункта 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации) и на это не ссылалась сторона административного истца.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания (определения от 6 ноября 2003 года № 387-О, от 15 июля 2010 года № 931-О-О и от 25 февраля 2016 года № 242-О).

С учетом этого Градостроительный кодекс Российской Федерации отдельно выделяет такие объекты, как территории общего пользования, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц. К данным территориям относятся, в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары (пункт 12 статьи 1).

Согласно пункту 11 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации красные линии – линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования (территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц, в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары) и (или) границы территорий, занятых линейными объектами.

Для обособления как существующих, так и планируемых территорий общего пользования от иных территорий, находящихся в собственности физических или юридических лиц, в градостроительной деятельности применяется порядок установления красных линий, выступающих в качестве линий регулирования застройки, за которыми не должны возводиться здания, строения и сооружения (пункт 2 части 5 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Порядок установления красных линий с учетом их правовых и технических характеристик требует разработки специального проекта на основе генеральных планов поселений и проектов детальной планировки территорий. Данный проект подлежит утверждению органами местного самоуправления по согласованию с органами государственного контроля и надзора, другими заинтересованными службами органов местного самоуправления. По общему правилу согласование красных линий осуществляется проектной организацией одновременно с согласованием соответствующей градостроительной документации (пункт 4.4 Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации, принятой постановлением Госстроя России от 6 апреля 1998 года № 18-30).

В соответствии с проектом планировки территории района «Экономии» муниципального образования «Город Архангельск», утвержденному постановлением Главы городского округа «Город Архангельск» от 6 сентября 2013 года № 2545р, большая часть образуемого земельного участка расположена в зоне планируемого размещения детских дошкольных учреждений (детского сада) на перспективу и в планируемой зоне пешеходных связей, площадей, скверов, бульваров, а также земельный участок пересекает планируемую красную линию, за границами которой не допускается строительство нового либо реконструкция ранее возведенного здания (сооружения).

Генеральным планом и Правилами обеспечена возможность размещения на территории городского округа «Город Архангельск» детских дошкольных учреждений (детского сада) на перспективу путем проектирования функциональной зоны специализированной застройки и территориальной зоны специализированной застройки (О2) соответственно в месте планируемого размещения детских дошкольных учреждений (детского сада) на перспективу.

Следовательно, в Правилах, в оспариваемой их части территориальные зоны установлены не произвольно, а с учетом планируемого размещения детских дошкольных учреждений (детского сада) на перспективу и в планируемой зоне пешеходных связей, площадей, скверов, бульваров.

Доводы стороны административного истца о том, что при установлении в Правилах территориальных зон не учтено существующее землепользование, а так же нарушены положения пункта 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации о том, что границы территориальных зон должны отвечать принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне, являются необоснованными.

Действительно, в части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон, которые должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Аналогичные требования содержатся и в пункте 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.

Вместе с тем, из материалов дела, в частности договора купли-продажи от 5 октября 2024 года (т. 1 л.д. 36 – 38), выписки из Единого государственного реестра прав недвижимости (т. 1 л.д. 30 – 34) следует, что ФИО1 приобретен жилой дом без оформленного в установленном законом порядке земельного участка, имеющего определенные границы и поставленного на кадастровый учет.

Действия по формированию земельного участка административный истец производила после издания оспариваемых Правил.

Указанные обстоятельства не оспариваются.

Действительно при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования (пункт 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В то же время в силу пункта 3 статьи 6 Земельного кодекса Российской Федерации земельный участок как объект права собственности и иных предусмотренных данным кодексом прав на землю является недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи.

Существование земельного участка как объекта недвижимости и индивидуально определенной вещи, имеющей свои уникальные характеристики, подтверждает его государственный кадастровый учет (часть 7 статьи 1 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»).

Поскольку земельный участок истца не образован, не поставлен на государственный кадастровый учет, то при подготовке проекта правил в 2020 году сформировать границы территориальных зон специализированной общественной застройки (О2) и озелененных территорий общего пользования (Пл) с учетом существующих границ землепользования с учетом расположенного на земельном участке жилого дома не представлялось возможным.

Ввиду этого является несостоятельным довод иска о неправомерном отнесении формируемого истцом земельного участка к нескольким территориальным зонам.

Градостроительное законодательство не содержит требований об отнесении объекта капитального строительства к одной территориальной зоне.

При таких обстоятельствах, в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд принимает решение об отказе в удовлетворении иска.

В соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд обязывает Министерство опубликовать сообщение о принятом решении в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на официальном интернет-портале правовой информации Правительства Архангельской области в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление ФИО1 о признании недействующими Правил землепользования и застройки городского округа «Город Архангельск», утвержденных постановлением министерства строительства и архитектуры Архангельской области от 29 сентября 2020 года №68-п в части отнесения к двум территориальным зонам земельного участка, подлежащего образованию согласно схемы расположения его на кадастровом плане территории, расположенного <адрес>, общей площадью 1490 кв.м, оставить без удовлетворения.

Сообщение о принятом решении подлежит опубликованию в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на официальном интернет-портале правовой информации Правительства Архангельской области в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

На решение суда может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором принесено апелляционное представление во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня вынесения решения в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы через Архангельский областной суд.

Мотивированное решение изготовлено 27 марта 2025 года.

Председательствующий:

судья Архангельского областного суда А.В. Вершинин