Решение по делу № 3А-287/2022 от 11.05.2023 - о признании недействующим распоряжения Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Правительства Санкт-Петербурга от 22 августа 2016 года №10-415 «Об определении предмета охраны объекта культурного наследия регионального значения «Дом Салтыковой».

УИД 78ОS000-01-2022-001523-06

Дело № 3а-39/2023

РЕШЕНИЕ

И М Е Н Е М Р О С С И Й С К О Й Ф Е Д Е Р А Ц И И

11 мая 2023 года Санкт-Петербург

Санкт-Петербургский городской суд в составе:

председательствующего судьи Чистяковой Т.С.,

при секретаре Астрейко М.Н.

с участием прокурора Савельевой А.В.

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1, ФИО2, ФИО3 о признании недействующим распоряжения Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Правительства Санкт-Петербурга от 22 августа 2016 года №10-415 «Об определении предмета охраны объекта культурного наследия регионального значения «Дом Салтыковой»,

УСТАНОВИЛ:

Решением Малого Совета Санкт-Петербургского городского совета депутатов трудящихся от 07 сентября 1993 года N327 «Дом Салтыковой (1852-1857 гг., арх. ФИО4, ФИО5)», расположенный по адресу: <...>, объявлен охраняемым памятником истории и культуры и включен в Государственный список недвижимых памятников градостроительства и архитектуры Санкт-Петербурга местного значения.

Распоряжением Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Правительства Санкт-Петербурга (далее – КГИОП) от 22 августа 2016 года № 10-415 «Об определении предмета охраны объекта культурного наследия регионального значения «Дом Салтыковой» (далее - Распоряжение) определен предмет охраны указанного объекта культурного наследия согласно приложению к распоряжению (пункт 1); начальнику отдела государственного учета объектов культурного наследия поручено обеспечить размещение настоящего распоряжения в электронной форме в локальной компьютерной сети КГИОП (пункт 2); контроль за выполнением распоряжения оставлен за заместителем председателя КГИОП - начальником отдела государственного учета объектов культурного наследия (пункт 3) (л.д.43-86 том 1).

ФИО1, ФИО2, ФИО3 обратились в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим со дня издания Распоряжения, ссылаясь на нарушение их прав на сохранность и доступ к объектам наследия, предусмотренное частью 2 статьи 44 Конституции Российской Федерации, поскольку на основании оспариваемого распоряжения осуществляется снос дворовых флигелей Объекта культурного наследия регионального значения.

В обоснование своих требований административный истец ссылается на то, что в нарушение требований статей 29-32 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и п.п.29-30 Положения о государственной историко-культурного экспертизе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15.07.2009 № 569, административный ответчик не разместил на официальном сайте для общественного обсуждения результаты историко-культурной экспертизы в отношении указанного объекта культурного наследия; в нарушении пункта 30 того же Положения, несмотря на явное противоречие государственной историко-культурной экспертизы принципам ее проведения, административный ответчик не выразил несогласие, а напротив исключил из предмета охраны дворовые флигеля, что является нарушением принципа сохранности объекта культурного наследия; кроме того, нормативный правовой акт официально не опубликован в нарушение положений части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, Закона Санкт-Петербурга от 16.07.2010 № 445-112 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Санкт-Петербурга»; также не был опубликован проект оспариваемого Распоряжения для проведения антикоррупционной экспертизы.

Административный истец ФИО1 и его представитель по доверенности ФИО6 в суд явились, поддержали заявленные требования, указали, что нарушение порядка принятия и опубликования нормативного правового акта является самостоятельным основанием для признания его недействующим с момента его издания, признание недействующим с иной даты не восстановит прав административных истцов.

Представитель административного ответчика по доверенности ФИО7 в суд явился, выразив возражения по существу заявленных требований, полагая, что оспариваемый акт издан как ненормативный правовой акт индивидуального характера по вопросам, отнесенным законодательством к компетенции этого государственного органа. Также указала, что согласно постановления Правительства Санкт-Петербурга от 25 июня 2020 года №461 «О заключении соглашения о проведении работ по приспособлению для современного использования здания по адресу: <адрес>, под гостиницу» между Комитетом имущественных отношений Санкт-Петербурга и ООО заключено соглашение о проведении работ по приспособлению для современного использования Объекта, находящегося в собственности Санкт-Петербурга, на основании согласованной КГИОП проектной документации выдано разрешение на проведение работ по сохранению Объекта, разрешение на строительство, таким образом, оспариваемое Распоряжение в период с момента его издания применялось и до настоящего времени применяется, порождая правовые последствия для ООО а поэтому не может быть признано недействующим с момента его издания, только с момента вступления решения суда в законную силу (л.д.34-36 том 2).

Представители заинтересованного лица ООО действующие на основании ордера и доверенности – ФИО8, ФИО9, в судебное заседание явились, возражали против заявленных требований, по основаниям указанным в письменных возражениях, которые приобщены к материалам дела (л.д. 113-116 том 3), ссылаясь на то, что оспариваемое Распоряжение не обладает соответствующими признаками нормативного правового акта, и ввиду его применения не может быть признано недействующим с момента его издания.

Выслушав представителей участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего необходимым удовлетворить административный иск, суд приходит к следующему.

В соответствии с пунктом «д» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу подпункта 15 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (утратил силу только с 1 января 2023 года; аналогичная норма содержатся в пункте 36 статьи 44 Федерального закона от 21 декабря 2021 года N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации"), к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения относится решение вопросов сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения, выявленных объектов культурного наследия, а также осуществления регионального государственного контроля (надзора) в области охраны объектов культурного наследия.

Правоотношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регламентированы Федеральным законом от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее - Федеральный закона № 73-ФЗ).

На основании пункта 4 статьи 9.2 Федерального закона № 73-ФЗ органами государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии со статьями 6 и 33 этого Федерального закона осуществляется государственная охрана в отношении объектов культурного наследия регионального значения.

В силу подпункта 10 пункта 2 статьи 33 Федерального закона № 73-ФЗ государственная орана объектов культурного наследия включает в себя, в том числе, установление предмета охраны объекта культурного наследия, которым согласно подпункту 6 пункта 2 статьи 18 этого же Федерального закона, является описание его особенностей, являющихся основаниями для включения его в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и подлежащих обязательному сохранению.

Отношения в области охраны памятников истории и культуры в Санкт-Петербурге регламентированы Законом Санкт-Петербурга от 20 июня 2007 г. N 333-64 "Об охране объектов культурного наследия в Санкт-Петербурге".

Статьей 3 указанного Закона Санкт-Петербурга к компетенции Правительства Санкт-Петербурга отнесено установление предмета охраны объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

В силу статьи 2 этого же Закона Санкт-Петербурга меры по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия регионального значения Правительство Санкт-Петербурга осуществляет непосредственно или через исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга, уполномоченный в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

В силу положений пунктов 1.1 Положения о Комитете по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Санкт-Петербурга, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 28 апреля 2004 года N 651 (далее - Положение), Комитет по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Санкт-Петербурга является исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга.

Пунктом 1.2 указанного Положения закреплено, что КГИОП осуществляет проведение государственной политики Санкт-Петербурга в сфере учета, выявления, сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) (далее - объекты культурного наследия), а также координацию деятельности в этих сферах иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга.

На основании пункта 3.12 названного Положения указанный орган исполнительной власти Санкт-Петербурга наделен полномочиями по установлению предмета охраны объекта культурного наследия, включенного в реестр, выявленного объекта культурного наследия и границы территории указанных объектов (за исключением отдельных объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации).

Решением Малого Совета Санкт-Петербургского городского совета депутатов трудящихся от 07 сентября 1993 года N327 «Дом Салтыковой (1852-1857 гг., арх. ФИО4, ФИО5)», расположенный по адресу: Санкт-Петербург, <адрес>, объявлен охраняемым памятником истории и культуры и включен в Государственный список недвижимых памятников градостроительства и архитектуры Санкт-Петербурга местного значения.

Следовательно, с момента введения в действие Федерального закона № 73-ФЗ «Дом Салтыковой (1852-1857 гг., арх. ФИО4, ФИО5)» является объектом культурного наследия регионального значения, включенным в реестр.

Таким образом, оспариваемый акт, определяющий предмет охраны объекта, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, принят Комитетом по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Правительства Санкт-Петербурга в пределах предоставленных полномочий.

Вместе с тем, следует признать обоснованными доводы административного истца о нарушении порядка введения в действие оспариваемого нормативного правового акта.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Согласно пункту 1 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга от 16 июля 2010 года N 445-112 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Санкт-Петербурга" официальным опубликованием правового акта губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга, иного исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга является первое размещение его полного текста на официальном сайте администрации Санкт-Петербурга в сети Интернет в виде электронной копии бумажного документа, при этом допускается отсутствие на ней графического образа подписи должностного лица, подписавшего правовой акт.

Правовой акт Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга, иного исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга, затрагивающий права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежит официальному опубликованию не позднее 10 дней после его подписания, если иной срок не установлен федеральным законодательством, и вступает в силу в день его официального опубликования, если в самом правовом акте не установлен более поздний срок его вступления в силу (пункты 4 и 6 указанного Закона).

Согласно пункту 1.3 Порядка официального опубликования правовых актов Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга, иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, утвержденного Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 29 июня 2011 года N 865, официальным опубликованием правового акта Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга, иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга является также первое размещение его полного текста на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru), на официальном сайте иного исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в виде электронной копии бумажного документа, первая публикация его полного текста в печатном средстве массовой информации: в газетах "Санкт-Петербургские ведомости", "Петербургский дневник", "Санкт-Петербургский Курьер", "Невское время", в журналах "Вестник Администрации Санкт-Петербурга", "Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга".

Из пояснений представителя административного ответчика следует, что оспариваемое Распоряжение официально не опубликовано в установленном порядке в нарушение части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, а также приведенных выше положений Закона Санкт-Петербурга от 16 июля 2010 года N 445-112 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Санкт-Петербурга" и Порядка официального опубликования правовых актов Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга, иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, утвержденного Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 29 июня 2011 года N 865.

В силу пунктов 2 и 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет как вопросы соблюдения требований нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, так и соответствие этого акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Как разъяснено в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", при проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида (пункт 29).

Пунктом 34 указанного Постановления определено, что, если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Анализ приведенных норм свидетельствует о том, что проверка соответствия содержания акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, осуществляется судом лишь в том случае, если оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие.

Поскольку оспариваемый нормативный правовой акт официально не опубликован, вместе с тем он устанавливает предмет охраны объекта культурного наследия, который является обязательным для неопределенного круга лиц, суд полагает, что оспариваемое Распоряжение подлежит признанию недействующим.

При этом, административные истцы, будучи жителями города Санкт-Петербурга, имеют право на участие в культурной жизни города, доступ к культурным историческим ценностям, сохранность объектов культурного наследия, а соответственно являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом.

Доводы административного ответчика, заинтересованного лица о том, что Распоряжение нормативным правовым актом не является, не могут быть приняты судом.

В пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Оспариваемое распоряжение соответствует перечисленным признакам.

Так, как установлено судом, оно принято управомоченным органом.

В соответствии со статьёй 44 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на доступ к культурным ценностям, обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры.

Как было отмечено ранее, объект культурного наследия имеет исторические и культурные особенности (предмет охраны), которые обусловливают его особую защиту, обеспечиваемую как за счёт ограничительных законодательных требований, связанных с функционированием данных объектов и прилегающей к ним территории (данные требования содержатся, в том числе, в подпункте 1 пункта 1 статьи 5.1 и пункте 40 Федерального закона № 73-ФЗ), так и за счёт законодательных требований, непосредственно направленных на проведение работ по сохранению этих объектов, включая их консервацию, ремонт, реставрацию и приспособление для современного использования (данные требования указаны, в частности, в статьях 44 и 45 этого же федерального закона).

Следовательно, оспариваемое Распоряжение, которым определён предмет охраны объекта культурного наследия, устанавливает правила поведения, обязательные для неопределённого круга, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений в области государственной охраны объектов культурного наследия, а потому является нормативным правовым актом.

Кроме того, исходя из этих признаков, определением суда от 17 ноября 2022 года, оставленным без изменения вступившим в законную силу апелляционным определением Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 16 января 2023 года, КГИОП отказано в удовлетворении ходатайства о передаче дела по подсудности в Куйбышевский районный суд Санкт-Петербурга.

Как разъяснено в пункте 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод о чем должен содержаться в резолютивной части судебного акта.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Несоблюдение порядка принятия и введения в действие нормативного правового акта, а именно отсутствие его официального опубликования, за исключением случаев наличия в нем сведений ограниченного распространения, является достаточным для признания акта недействующим.

Определяя момент, с которого Распоряжение подлежит признанию недействующим, суд учитывает разъяснения, приведенные в пункте 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", данный нормативный правовой акт вопреки доводам административного ответчика и заинтересованного лица подлежит признанию недействующим с момента вступления решения суда в законную силу.

Кроме того, определение иного момента с которого оспариваемого Распоряжение подлежит признанию недействующим, не приведет к восстановлению нарушенных прав административных истцов, и может привести к утрате возможного предмета охраны объекта культурного наследия регионального значения (флигелей).

Руководствуясь статьей 175, 177, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ :

Административное исковое заявление ФИО1, ФИО2, ФИО3 о признании недействующим распоряжения Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Правительства Санкт-Петербурга от 22 августа 2016 года №10-415 «Об определении предмета охраны объекта культурного наследия регионального значения «Дом Салтыковой» - удовлетворить.

Признать недействующим со дня принятия распоряжение Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Правительства Санкт-Петербурга от 22 августа 2016 года №10-415 «Об определении предмета охраны объекта культурного наследия регионального значения «Дом Салтыковой».

Возложить на Комитет по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Санкт-Петербурга обязанность опубликовать на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru сообщение о принятом судом решении в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу.

Решение может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы через Санкт-Петербургский городской суд.

Судья Т.С. Чистякова