№ 3а-64/2023
10OS0000-01-2023-000122-08
РЕШЕНИЕ
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
25 октября 2023 г. г. Петрозаводск
Верховный Суд Республики Карелия в составе:
председательствующего судьи Ивановой Н.Е.,
с участием прокурора Ильмаста А.Н.,
представителя административного истца ФИО1,
представителя административного ответчика и заинтересованного лица - администрации Медвежьегорского муниципального района ФИО2,
при секретаре Сафоновой М.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело №3а-64/2023 по административному исковому заявлению ФИО3 о признании не действующими в части решений Совета Медвежьегорского муниципального района от 20 апреля 2021 года №411 «Об утверждении Генерального плана Великогубского сельского поселения» и от 20 декабря 2022 года №592 «Об утверждении Правил землепользования и застройки Великогубского сельского поселения»,
УСТАНОВИЛ:
Иск предъявлен по тем основаниям, что ФИО3 является арендатором земельного участка с кадастровым номером №, категория земель – земли запаса, вид разрешенного использования – для дачного строительства, срок аренды ХХ.ХХ.ХХ. В ХХ.ХХ.ХХ истец обратился в Министерство имущественных и земельных отношений Республики Карелия с ходатайством о переводе земельного участка из состава земель запаса в земли сельскохозяйственного назначения, на что был получен отказ по мотиву расположения земельного участка в двух функциональных зонах – зоне «СХ. Сельскохозяйственное использование» и зоне «ЛФ. Зона лесов». Указанные функциональные зоны отражены в Генеральном плане Великогубского сельского поселения, утвержденном решением Совета Медвежьегорского муниципального района от 20.04.2021 №411 (далее – Решение №411). Также в отношении спорного земельного участка территориальная зона «ЛФ. Зона лесов» отражена в Правилах землепользования и застройки Великогубского сельского поселения, утвержденных решением Совета Медвежьегорского муниципального района от 20.12.2022 №592 (далее – Решщение №592). По мнению административного истца включение земельного участка с кадастровым номером № одновременно в две функциональные зоны противоречит Градостроительному кодексу РФ, поскольку произведено без учета сложившегося и существующего землепользования и нарушает право истца на использование земельного участка в соответствии с целями его предоставления. ФИО3, уточнив исковые требования, просил признать не действующими Решение №411 и Решение №592 в части отображения земельного участка с кадастровым номером № в границах зоны «ЛФ.Зона лесов».
Административный ответчик и заинтересованные лицо – администрация Медвежьегорского муниципального района в отзывах на административный иск указали, что оспариваемые решения являются законными и обоснованными, приняты с соблюдением установленной законом процедуры их принятия, опубликованы. По существу требований пояснили, что из выписок из ЕГРН на земельные участки с кадастровыми номерами № и № следует, что имеется наложение участков одного на другой; земельный участок с кадастровым номером № имеет категорию «земли лесного фонда», тем самым зона «ЛФ.Зона лесов» правильно отображена на картографическом материале Генерального плана и Правил землепользования и застройки.
Заинтересованные лица – Федеральное агентство лесного хозяйства, Министерство природных ресурсов и экологии Республики Карелия - в отзывах на административный иск указали, что согласно данных государственного лесного реестра земельный участок с кадастровым номером 10:09:0120954:13 располагается за границами земель лесного фонда.
В судебном заседании представитель административного истца ФИО1, действующий на основании доверенности, уточненные исковые требования поддержал по изложенным в иске доводам, дополнил, что удовлетворение иска позволит ФИО3 в полной мере использовать земельный участок по назначению.
Представитель административного ответчика и заинтересованного лица – администрации Медвежьегорского муниципального района ФИО2, действующая на основании доверенностей, в судебном заседании поддержала доводы отзыва на иск.
Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание представителей не направили, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом.
Заслушав явившихся лиц, исследовав письменные доказательства, заслушав заключение прокурора, полагавшего исковые требования подлежащими удовлетворению, суд приходит к следующим выводам.
Частью 4 ст.7 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) предусмотрено, что муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Частью 4 ст.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) предусмотрено, что по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу.
Как следует из положений п.20 ч.1 ст.14 Федерального закона №131-ФЗ, утверждение генерального плана поселения, правил землепользования и застройки поселения является вопросом местного значения поселения.
Утверждение генеральных планов и правил землепользования и застройки сельских поселений ч.4 ст.14 Федерального закона №131-ФЗ отнесено к полномочиям соответствующих муниципальных районов. Аналогичное положение содержится в п.12 ч.2 ст.8 Устава муниципального образования «Медвежьегорский муниципальный район» (далее – Устав).
Согласно ст.1.1 Закона Республики Карелия от 01.12.2004 № 825-ЗРК «О муниципальных районах в Республике Карелия», в состав муниципального образования «Медвежьегорский район» входят Медвежьегорское, Пиндушское, Повенецкое городские поселения, Чебинское, Челмужское, Паданское, Шуньгское, Толвуйское, Великогубское сельские поселения.
Частью 1 ст.208 КАС РФ предусмотрено, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
В соответствии со ст.20 Устава представительным органом муниципального образования, наделенным полномочиями по решению вопросов местного значения, является Совет Медвежьегорского муниципального района (далее – Совет).
Решением Совета от 20.04.2021 №411 утвержден Генеральный план Великогубского сельского поселения, решением Совета от 20.12.2022 №592 – Правила землепользования и застройки Великогубского сельского поселения.
ФИО3 является арендатором земельного участка с кадастровым номером №, расположенного (.....).
Административный истец как правообладатель вышеуказанного земельного участка является субъектом градостроительной деятельности, регулируемой названными нормативными правовыми актами, в связи с чем вправе обращаться в суд с настоящим административным иском.
Согласно ч.7 ст.213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные вч.8 настоящей статьи, в полном объеме.
На основании ч.8 ст.213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление (пункт 1); соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов (подпункт "а" пункта 2); форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты (подпункт "б" пункта 2); процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта (подпункт "в" пункта 2); правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу (подпункт "г" пункта 2); соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (пункт 3).
В силу ч.9 ст.213 КАС РФ обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 этой статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт.
Оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом местного самоуправления в пределах своей компетенции.
Подготовка генерального плана поселения предусматривает осуществление ряда последовательных процедур, к которым относятся: принятие решения главой местной администрации о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений; обязательное согласование проекта в соответствии со ст.25 ГрК РФ; обязательное рассмотрение проекта на общественных обсуждениях или публичных слушаниях, проводимых в соответствии со ст.28 ГрК РФ; принятие решения представительным органом местного самоуправления (ст.24 ГрК РФ).
Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентирована ст.ст.30-35 ГрК РФ и включает принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта и утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта, официальную публикацию сообщения о принятии такого решения, проверку проекта органом местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов и документам территориального планирования, направление проекта главе муниципального образования для принятия решения о проведении общественных обсуждений или публичных слушаний либо в Комиссию на доработку, проведение общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту, внесение Комиссией изменений в проект с учетом результатов таких обсуждений/слушаний и представление его главе местной администрации, который должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления.
Как следует и представленных материалов Администрацией МО «Межвежьегорский муниципальный район» 17.07.2019 принято постановление №418 «О подготовке проектов генеральных планов сельских поселений Медвежьегорского муниципального района», в числе которых указан и Генеральный план Великогубского сельского поселения.
Частью 11 ст. 24 ГрК РФ установлена обязанность проведения при подготовке генерального плана, внесения изменений в генеральный план общественных обсуждений или публичных слушаний в соответствии со ст.ст. 5.1 и 28 ГрК РФ.
Согласно ч.4 ст.5.1 ГрК РФ процедура проведения общественных обсуждений состоит из следующих этапов: оповещение о начале общественных обсуждений; размещение проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях, и информационных материалов к нему на официальном сайте уполномоченного органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и (или) в государственной или муниципальной информационной системе, обеспечивающей проведение общественных обсуждений с использованием информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", либо на региональном портале государственных и муниципальных услуг и открытие экспозиции или экспозиций такого проекта; проведение экспозиции или экспозиций проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях; подготовка и оформление протокола общественных обсуждений; подготовка и опубликование заключения о результатах общественных обсуждений.
Администрацией МО «Медвежьегорский муниципальный район» 20.12.2019 издано распоряжение №714-р «О проведении общественных обсуждений», которым назначено проведение общественных обсуждений проекта решения Совета «Об утверждении Генерального плана Великогубского сельского поселения» в период с 25.12.2019 по 27.01.2020. Согласно данного распоряжения, оповещение о начале общественных обсуждений опубликовано в газете «Диалог» 25.12.2019 №55 (2048) и размещено на официальном сайте администрации Медвежьегорского муниципального района medgora.gov.karelia.ru (далее – официальный сайт). Проект решения и информационные материалы, проект Генерального плана Великогубского сельского поселения также размещены на указанном сайте 31.12.2019. Организация экспозиции проекта осуществлена с 30.12.2019 по 27.01.2020 в кабинете отдела архитектуры и градостроительства администрации МО «Медвежьегорский муниципальный район» с понедельника по четверг с 08.30 час. до 13.00 час. и с 14.00 час. до 17.00 час, в пятницу с 08.30 час. до 13.00 час. и с 14.00 час. до 16.00 час. Установлены период приема предложений и замечаний по проекту с 30.12.2019 по 27.01.2020, подготовки и оформления протокола общественных обсуждений – до 04.02.2020, подготовки и оформления заключения общественных обсуждений – до 11.02.2020.
Из материалов дела следует, что протокол общественных обсуждений по проекту решения составлен 27.01.2020, Заключение о результатах общественных обсуждений подготовлено 05.02.2020 и размещено на официальном сайте.
Решение №411 принято на заседании Совета 20.04.2021, заседание Совета являлось правомочным, Решение №411 подписано уполномоченным лицом, опубликовано 28.04.2021 в газете «Диалог» №17 (2118) и размещено на официальном сайте.
Администрацией МО «Медвежьегорский муниципальный район» 07.07.2022 издано постановление №722 «О подготовке проекта по внесению изменений в Правила землепользования и застройки Великогубского сельского поселения». Указанная информация размещена на официальном сайте.
Распоряжением администрации МО «Медвежьегорский муниципальный район» от 22.09.2022 №439-р назначены общественные обсуждения по проекту постановления о внесении изменений в Правила землепользования и застройки Великогубского сельского поселения, определен их срок – с 28.09.2022 по 28.11.2022. Экспозиция проекта проведена с 05.10.2022 по 28.10.2022 в кабинете отдела архитектуры и градостроительства администрации МО «Медвежьегорский муниципальный район» с понедельника по четверг с 08.30 час. до 13.00 час. и с 14.00 час. до 17.00 час, в пятницу с 08.30 час. до 13.00 час. и с 14.00 час. до 16.00 час. Установлен период приема предложений и замечаний по проекту с 05.10.2022 по 28.10.2022, а также 10-дневный срок их рассмотрения с момента регистрации, срок подготовки и оформления протокола общественных обсуждений – до 05.12.2022, подготовки и оформления заключения общественных обсуждений – до 09.12.2022. Оповещение о начале общественных обсуждений опубликовано в газете «Диалог» 28.09.2022 №39 (2192) и размещено на официальном сайте.
29.12.2022 составлен проект общественных обсуждений, 30.11.2022 подготовлено заключение о результатах общественных обсуждений., размещено на официальном сайте.
Решение №592 принято на заседании Совета 20.12.2022, заседание Совета являлось правомочным, Решение №592 подписано уполномоченным лицом, опубликовано 04.01.2023 в газете «Диалог» №1 (2206) и размещено официальном сайте.
При таких обстоятельствах суд приходит к выводу, что процедура проведения общественных обсуждений, определенная ч.4 ст.5.1 ГрК РФ, а также Порядком организации и проведения общественных обсуждений в Медвежьегорском муниципальном районе, утвержденным решением Совета от 12.04.2018 №74, была соблюдена.
Таким образом суд приходит к выводу, что нарушений процедуры принятия Решений №411 и №592 не допущено. По указанным основания нормативные правовые акты стороной истца не оспариваются.
Разрешая вопрос о соответствии нормативных правовых актов законодательству, имеющему большую юридическую силу, суд приходит к следующим выводам.
Земельный участок с кадастровым номером № площадью (...) кв.м., расположенный (.....), поставлен на кадастровый учет (...). Данный земельный участок предоставлен ФИО3 постановлением Главы местного самоуправления Медвежьегорского района № от ХХ.ХХ.ХХ в аренду сроком на (...) лет для дачного строительства из земель запаса района. ХХ.ХХ.ХХ между Медвежьегорской районной администрацией и ФИО3 заключен договор № аренды земельного участка для целей дачного строительства сроком ХХ.ХХ.ХХ.
Пунктом 2 ст.1, ч.1 ст.9 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование, т.е. планирование развития территорий, осуществляется, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (п.6 ст.1 ГрК РФ).
К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (п.3 ч.1 ст.18 ГрК РФ), Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (п.8 ст.1 ГрК РФ).
Согласно ч.3 ст.23 ГрК РФ генеральный план содержит, в том числе положение о территориальном планировании, карту функциональных зон.
Как следует из Карты функциональных зон, земельный участок с кадастровым номером № расположен в двух функциональных зонах: «СХ.Зона сельскохозяйственного использования» и «ЛФ.Зона лесов».
Согласно раздела V «Параметры функциональных зон на территории Великогубского сельского поселения» Положения о территориальном планировании в составе Генерального плана Великогубского сельского поселения функциональная зона «ЛФ.Зона лесов» предназначена для земель лесного фонда.
В силу ч.2 ст.30 ГрК РФ правила землепользования и застройки включают в себя, в том числе карту градостроительного зонирования, градостроительные регламенты. Карта градостроительного зонирования отражает границы территориальных зон, при этом границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, за исключением земельного участка, границы которого в соответствии с земельным законодательством могут пересекать границы территориальных зон (ч.4 ст.30 ГрК РФ). Требование о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне закреплено также в ч.2 ст.85 Земельного кодекса РФ.
Вопреки данным предписания закона территориальные зоны установлены Правилам землепользования и застройки, утвержденными Решением №592, таким образом, что предоставленный в аренду ФИО3 земельный участок с кадастровым номером № (что имело место задолго до принятия указанного нормативного правового акта), находится в двух территориальных зонах: «СХ.Зона сельскохозяйственного использования» и «ЛФ.Зона лесов».
Правовой режим земельных участков, как следует из положений ст.ст. 1,7,85 Земельного кодекса РФ, определяется градостроительным регламентом соответствующей территориальной зоны, установленной правилами землепользования и застройки.
В соответствии с ч.1 ст.36 ГрК РФ градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда (ч.6 ст.36 ГрК РФ).
Согласно раздела 7 части II Правил землепользования и застройки Великогубского сельского поселения для земель лесного фонда градостроительные регламенты не устанавливаются.
Из отзывов Федерального агентства лесного хозяйства, Министерства природных ресурсов и экологии Республики Карелия следует, что согласно данных государственного лесного реестра земельный участок с кадастровым номером 10:09:0120954:13 располагается за границами земель лесного фонда.
Как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 22.04.2014 №12-П, преобразование отношений в той или иной сфере жизнедеятельности, не может осуществляться вопреки нашедшему отражение в ст.4 Гражданского кодекса Российской Федерации общему (основному) принципу действия закона во времени, который, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, имеет целью обеспечение правовой определенности и стабильности законодательного регулирования в России как правовом государстве (ч.1 ст.1 Конституции Российской Федерации).
Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений ст.2 ГрК РФ, направлена в первую очередь на обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности которые, как указывал в решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.
Принимая во внимание вышеописанные фактические обстоятельства дела, суд приходит к выводу о том, что Генеральный план Великогубского сельского поселения в части установления функционального зонирования в отношении спорного земельного участка не согласуется с положениями п.3 ст.1, ч.1 ст.9 ГрК РФ об определении в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, соблюдения баланса частных и публичных интересов, а также не отвечает изложенной позиции Конституционного Суда Российской Федерации и порождает неопределенность правового режима принадлежащего административному истцу на праве аренды земельного участка, предоставленного для целей дачного строительства, однако при этом отнесенного к функциональной зоне, где соответствующее строительство не допускается.
Оценивая представленные доказательства в совокупности, суд приходит к выводу, что отнесение земельного участка к нескольким функциональным зонам повлекло нарушение прав и законных интересов административного истца, поскольку такое территориальное планирование привело к установлению в отношении данного земельного участка в нарушение положений ст.85 Земельного кодекса РФ и ч.4 ст.30 ГрК РФ нескольких территориальных зон.
Исходя из позиции Федерального агентства лесного хозяйства, Министерства природных ресурсов и экологии Республики Карелия о расположении спорного земельного участка за границами земель лесного фонда, суд приходит к выводу, что причиной отнесения административным ответчиком спорного участка к зоне «ЛФ.Зона лесов» могла являться ошибка, допущенная при установлении границ функциональных и территориальных зон, которые определены без учета существующих границ земельных участков, землеотводных документов, границ земель лесного фонда.
Таким образом, нормативные правовые акты в оспариваемой части не соответствуют приведенным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, что является основанием для их признания недействующими.
Определяя момент, с которого вышеназванные нормативные правовые акты подлежат признанию не действующими, суд учитывает разъяснения, содержащиеся в п. 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», согласно которым если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.
Поскольку оспариваемые нормативные правовые акты применялись к моменту рассмотрения настоящего дела, они подлежат признанию не действующими в оспариваемой части с момента вступления решения суда в законную силу.
В соответствии с ч.4 ст.215 КАС РФ сообщение о принятии решения судом подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании административного ответчика.
На основании ст.111 КАС РФ понесенные административным истцом при подаче иска расходы по уплаченной государственной пошлине подлежат взысканию с административного ответчика.
Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
РЕШИЛ:
административное исковое заявление ФИО3 удовлетворить.
Признать не действующим со дня вступления в законную силу решения суда решение Совета Медвежьегорского муниципального района от 20 апреля 2021 года №411 «Об утверждении Генерального плана Великогубского сельского поселения» в части установления на Карте функциональных зон в отношении земельного участка с кадастровым номером № функциональной зоны «ЛФ.Зона лесов».
Признать не действующим со дня вступления в законную силу решения суда решение Совета Медвежьегорского муниципального района от 20 декабря 2022 года №592 «Об утверждении Правил землепользования и застройки Великогубского сельского поселения» в части установления на Карте градостроительного зонирования в отношении земельного участка с кадастровым номером № территориальной зоны «ЛФ.Зона лесов».
Обязать Совет Медвежьегорского муниципального района опубликовать сообщение о решении суда в течение месяца со дня его вступления в законную силу в официальном печатном органе Совета Медвежьегорского муниципального района.
Взыскать с Совета Медвежьегорского муниципального района в пользу ФИО3 расходы по уплаченной государственной пошлине в размере 600 рублей.
Решение может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции через Верховный Суд Республики Карелия в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.
Судья Н.Е. Иванова
Мотивированное решение составлено 30.10.2023