Дело № 3а-13/2023
РЕШЕНИЕ
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
г. Элиста 22 февраля 2023 г.
Верховный Суд Республики Калмыкия в составе:
председательствующего судьи - Панасенко Г.В.,
при секретаре - Курмангазиевой А.В.,
с участием прокурора - Лиджиевой В.П.,
административного истца ФИО1,
представителей:
административного истца ФИО1 - ФИО2,
административного ответчика - Министерства сельского хозяйства Республики Калмыкия ФИО3,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 о признании недействующим со дня принятия приказа Министерства сельского хозяйства Республики Калмыкия от 16 ноября 2020 г. № 192-п «Об утверждении типового положения о комиссии по пересчету сельскохозяйственных животных, рекомендуемой формы акта пересчета поголовья сельскохозяйственных животных»,
установил:
16 ноября 2020 г. министром сельского хозяйства Республики Калмыкия издан приказ № 192-п, которым утверждены типовое положение о комиссии по пересчету сельскохозяйственных животных согласно приложению № 1 и рекомендуемая форма акта пересчета поголовья сельскохозяйственных животных согласно приложению № 2.
В пункте 1.1 типового положения закреплено, что оно устанавливает порядок проведения комиссией, образованной администрацией районного муниципального образования Республики Калмыкия, пересчета поголовья сельскохозяйственных животных, принадлежащих владельцам животных, и оформления его результатов.
Случаи, когда может осуществляться пересчет сельскохозяйственных животных, предусмотрены пунктом 1.5 положения. В их числе значатся чрезвычайные ситуации природного характера вследствие воздействия таких природных явлений, как атмосферная, почвенная засуха, суховей, заморозки, вымерзание, выпревание, градобитие, пыльная буря, ледяная корка, половодье, переувлажнение почвы, шторм, сильный ветер, сильный снегопад, ранее установление снежного покрова, ураганный ветер, землетрясение, лавина, сель, природный пожар, удар молнии, сильная метель, буран, наводнение, обвал, оползень, паводок.
В пункте 1.4 типового положения указано, что основными целями пересчета поголовья сельскохозяйственных животных являются выявление фактического их наличия; при необходимости - сопоставление фактического наличия поголовья сельскохозяйственных животных с данными бухгалтерского (статистического) учета или отчета о достижении результативности предоставлении средств республиканского и (или) федерального и (или) местного бюджетов.
Приказом названного должностного лица от 12 апреля 2021 г. № 57-п приказ от 16 ноября 2020 г. № 192-п признан утратившим силу.
Административный истец ФИО1 обратился в суд с административным исковым заявлением о признании утратившего силу приказа от 16 ноября 2020 г. № 192-п недействующим со дня его принятия, ссылаясь на следующее.
3 ноября 2020 г. на основании письма министра сельского хозяйства Республики Калмыкия, в котором содержалась информация о предоставлении бюджетных ассигнований на осуществление компенсации сельскохозяйственным товаропроизводителям ущерба, причиненного засухой в 2020 г. на территории Республики Калмыкия, и в этой связи рекомендации по изданию нормативно- правового акта об утверждении состава рабочей группы для производства пересчета поголовья сельскохозяйственных животных и положения об этой рабочей группе, главой Целинного районного муниципального образования Республики Калмыкия (далее – Целинное РМО Республики Калмыкия) было издано распоряжение №209-р о создании рабочей комиссии. Наряду с другими лицами он как начальник отдела развития агропромышленного комплекса (далее – АПК) Администрации Целинного РМО Республики Калмыкия был включен в состав этой комиссии в качестве заместителя председателя. Данным распоряжением на рабочую комиссию была возложена обязанность по проведению мероприятий по пересчету сельскохозяйственных животных в хозяйствах Целинного района Республики Калмыкия и представления в срок до 20 ноября 2020 г. актов пересчета скота по форме, утвержденной отделом развития АПК администрации Целинного РМО Республики Калмыкия.
16 ноября 2020 г. министром сельского хозяйства Республики Калмыкия издан вышеназванный приказ, которым главам администраций районных муниципальных образований республики было рекомендовано при создании районных комиссий руководствоваться приложенными к приказу типовым положением и формой акта пересчета поголовья сельскохозяйственных животных. В Администрацию Целинного РМО Республики Калмыкия данный приказ поступил 17 ноября 2020 г.
После его получения Главой Целинного РМО Республики Калмыкия было издано распоряжение от 25 ноября 2020 г. №228-р, которым рабочая комиссия была переименована в постоянно действующую; в нее дополнительно были включены другие специалисты. В распоряжении было указано на необходимость руководствоваться в работе названным приказом и приложениями к нему.
17 ноября 2020 г. Правительством Республики Калмыкия издано постановление № 354 «Об утверждении Порядка представления субсидий из республиканского бюджета на финансовое обеспечение затрат на приобретение растительных, соломы и зерна на кормовые цели с учетом транспортировки в целях компенсации ущерба сельскохозяйственным товаропроизводителям, пострадавшим в результате чрезвычайной ситуации природного характера в 2020 году, в рамках реализации распоряжения Правительства Российской Федерации от 31 октября 2020 г. № 2838-р». Во исполнение данного постановления документы на получение компенсации, в том числе акт пересчета поголовья сельскохозяйственных животных заявителя по форме, утверждаемой уполномоченным органом, составленный комиссией, типовое положение о которой утверждается уполномоченным органом, надлежало направить в Министерство сельского хозяйства Республики Калмыкия до 7 декабря 2020 г.
В рамках этого комиссией, в составе которой он был включен, проведены документальные проверки наличия поголовья сельскохозяйственных животных у претендующих на получение субсидии индивидуальных предпринимателей и юридических лиц – сельхозтоваропроизводителей, по результатам которых подписаны акты пересчета животных. В последующем, в том числе по этим документам последние получили названную субсидию.
12 апреля 2021 г. министром сельского хозяйства Республики Калмыкия издан приказ № 57-п, которым были утверждены новые типовое положение о комиссии и форма акта пересчета сельскохозяйственных животных; приказ от 16 ноября 2020 г. № 192-п признан утратившим силу. При этом участие должностных лиц администрации районных муниципальных образований в работе комиссий было исключено.
23 июля 2022 г. постановлением старшего следователя следственного отдела по г. Элисте следственного управления Следственного комитета Российской Федерации по Республике Калмыкия возбуждено уголовное дело по признакам преступления, предусмотренного ч. 1.1. ст. 293 УК РФ, в отношении неустановленных должностных лиц из числа рабочей комиссии по пересчету поголовья сельскохозяйственных животных Администрации Целинного РМО Республики Калмыкия, подписавших акт пересчета принадлежащих ООО «(данные изъяты)» сельскохозяйственных животных, содержащий ложные сведения относительно имеющегося поголовья крупного рогатого скота, без осуществления выезда на животноводческие стоянки, на основании которого 14 декабря 2020 г. генеральному директору названного общества из республиканского бюджета необоснованно перечислена субсидия в возмещение ущерба, возникшего в результате засухи, в размере (данные изъяты) руб.
По данному уголовному делу он был допрошен в качестве подозреваемого и ему избрана мера пресечения в виде подписки о невыезде и надлежащем поведении. Основанием для его уголовного преследования послужило не выполнение им как членом комиссии обязанностей, предписанных приказом Министерства сельского хозяйства Республики Калмыкия от 16 ноября 2020 г. № 192-п: по осуществлению выезда на животноводческие стоянки и проведения там пересчета сельскохозяйственных животных.
Заявитель считает, что названный приказ противоречит положениям Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», постановления Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2020 г. № 438 «Об особенностях осуществления в 2020 году государственного контроля (надзора), муниципального контроля и о внесении изменения в пункт 7 Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», Указа Главы Республики Калмыкия от 27 марта 2020 г. № 88 «О дополнительных мерах по предупреждению завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) на территории Республики Калмыкия».
В частности полагает, что указанным нормативным правовым актом органам местного самоуправления районного уровня предписано осуществить проверку фактического наличия поголовья сельскохозяйственных животных, находящихся в собственности индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, что, исходя из положений Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», не входит в их компетенцию. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется исключительно на основании федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации. В отсутствие такого законодательства Министерство сельского хозяйства Республики Калмыкия неправомерно издало приказ, возлагающий на органы местного самоуправления названную обязанность.
Предусмотренный в типовом положении порядок проверки - пересчета поголовья сельскохозяйственных животных противоречит порядку организации плановых, внеплановых, документальных проверок в отношении индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, регламентированному статьями 9-14 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Кроме этого, в связи с коронавирусными ограничениями в силу статьи 6 Федерального закона от 1 апреля 2020 г. № 98-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» и постановления Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2020 г. № 438 «Об особенностях осуществления в 2020 году государственного контроля (надзора), муниципального контроля и о внесении изменения в пункт 7 Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» в период с 1 апреля по 31 декабря 2020 г. проведение проверок было запрещено.
Предусмотренная типовым положением обязанность членов комиссии осуществлять выезды по месту нахождения поголовья сельскохозяйственных животных для пересчета не соответствует и требованиям Указа Главы Республики Калмыкия от 27 марта 2020 г. № 88 «О дополнительных мерах по предупреждению завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) на территории Республики Калмыкия». Данным Указом гражданам предписывалось не покидать места проживания (пребывания) за исключением некоторых случаев, к которым не относился выезд для осуществления проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
По мнению административного истца, министр сельского хозяйства Республики не имеет полномочий на издание такого характера приказа как оспариваемый.
Изложенное, как считает административный истец, свидетельствует о нарушении оспариваемым приказом его прав и законных интересов.
В судебном заседании административный истец ФИО1 и его представитель ФИО2 поддержали заявленные требования.
Представитель административного ответчика - Министерства сельского хозяйства Республики Калмыкия ФИО3 административные исковые требования не признал, сославшись на доводы, изложенные в письменных возражениях.
В письменных возражениях последний указывал на то, что оспариваемый приказ разрабатывался в целях оказания консультационно-методической помощи районным муниципальным образованиям, в связи с чем носил исключительно рекомендательный характер. Данный приказ признаками, присущими нормативному правовому акту, не обладал, и не был направлен на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений, в нём отсутствуют правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение. Поводом к возбуждению уголовного дела, на факт которого сослался административный истец в качестве обоснования заявленных требований, как следует из постановления о возбуждении уголовного дела, послужили действия неустановленных лиц из числа членов рабочей комиссии по подписанию акта пересчета поголовья сельскохозяйственных животных, принадлежащих ООО «(данные изъяты)», совершенные в период с 03 ноября по 16 ноября 2020 г. Однако в указанный период административный истец не мог руководствоваться рекомендациями оспариваемого приказа, который в адрес органов местного самоуправления не рассылался, был размещен на официальном сайте Министерства лишь 27 ноября 2020 г. Оспариваемый приказ не порождал обязанность участия ФИО1 в работе комиссии, в частности, в процедуре пересчета поголовья сельскохозяйственных животных, поскольку наделение административного истца статусом члена комиссии осуществлено распоряжением главы Целинного РМО Республики Калмыкия. Ссылаясь на перечисленные обстоятельства, считает, что оспариваемый приказ не противоречит действующему законодательству, не нарушает прав, свобод и законных интересов административного истца, в связи с чем в силу статьи 214 КАС РФ производство по делу подлежит прекращению.
Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора Лиджиевой В.П. полагавшей, что производство по делу подлежит прекращению ввиду отсутствия факта нарушения оспариваемым приказом прав и законных интересов административного истца, исследовав и оценив представленные доказательства, суд приходит к следующему.
В силу части 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Согласно части 7 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются.
В соответствии с частью 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
В пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее – постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50) разъяснено, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Как уже было указано выше, предметом оспаривания по данному административному делу является изданный министром сельского хозяйства Республики Калмыкия приказ от 16 ноября 2020 г. № 192-п, утративший силу в связи с изданием приказа этим же должностным лицом от 12 апреля 2021 г. № 57-п.
Оспариваемым приказом Министерства сельского хозяйства Республики Калмыкия от 16 ноября 2020 г. № 192-п утверждены типовое положение о комиссии по пересчету поголовья сельскохозяйственных животных и форма акта пересчета поголовья сельскохозяйственных животных, а также рекомендовано главам администраций районных муниципальных образований Республики Калмыкия при создании районных комиссий по пересчету поголовья сельскохозяйственных животных руководствоваться типовым положением о комиссии по пересчету поголовья сельскохозяйственных животных и рекомендуемой формой акта пересчета поголовья сельскохозяйственных животных.
Из анализа общих положений типового положения о комиссии следует, что оно устанавливает порядок проведения пересчета поголовья сельскохозяйственных животных, принадлежащих сельскохозяйственным организациям, крестьянским (фермерским) хозяйствам и индивидуальным предпринимателям, деятельность которых осуществляется с государственной поддержкой в виде субсидий, иных межбюджетных трансферов за счет средств федерального, республиканского и местного бюджетов. Пересчет производится в целях выявления фактического наличия сельскохозяйственных животных и их сопоставления с данными бухгалтерского учета или отчета о достижении результативности предоставления бюджетных средств. Пересчет поголовья сельскохозяйственных животных осуществляется по заявлению владельца животных, подготовленного в произвольной форме, поданного в администрацию районного муниципального образования Республики Калмыкия. Для проведения пересчета поголовья сельскохозяйственных животных их владельцев администрацией районного муниципального образования Республики Калмыкия создается постоянно действующая комиссия. Персональный состав постоянно действующих комиссий и рабочих групп утверждает руководитель (заместитель руководителя) администрации районного муниципального образования Республики Калмыкия. В состав комиссии могут включаться представители администрации районного (сельского) муниципального образования Республики Калмыкия, в том числе, структурных подразделений администрации в сфере развития агропромышленного комплекса (управления, отделы развития сельского хозяйства), в сфере земельных и имущественных отношений, а также по согласованию - представители районных станций по борьбе с болезнями животных, федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору, правоохранительных органов, иных органов и организаций.
Изучение содержания названного приказа, а также выяснение юридически значимых по делу обстоятельств приводит суд к выводу о том, что он обладает признаками нормативного правового акта, поскольку издан в установленном порядке управомоченным государственным органом, в нем изложены правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений.
Так, согласно Указу Главы Республики Калмыкия от 21 августа 2014 г. № 104 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Правительства Республики Калмыкия и актов органов исполнительной власти Республики Калмыкия» акты органов исполнительной власти Республики Калмыкия подлежат официальному опубликованию в газете «Хальмг унн» или в сетевом издании «Вестник правовых актов Правительства Республики Калмыкия и органов исполнительной власти Республики Калмыкия», а также размещаются (опубликовываются) на «Официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru), портале Министерства юстиции Российской Федерации «Нормативные правовые акты в Российской Федерации» в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (http://pravo-mi№just.ru, http://право-минюст.рф).
Официальным опубликованием актов органов исполнительной власти Республики Калмыкия считается первая публикация их текстов в газете «Хальмг унн» или в сетевом издании «Вестник правовых актов Правительства Республики Калмыкия и органов исполнительной власти Республики Калмыкия», а также первое размещение (опубликование) на «Официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru)».
Как установлено в судебном заседании, оспариваемый приказ официально опубликован не был, был размещен на официальном сайте Министерства в сети «Интернет» - http://mcx.rk08.ru/.
В силу положений статей 5, 6 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» государственная аграрная политика представляет собой составную часть государственной социально-экономической политики, направленной на устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий; одной из мер реализации государственной аграрной политики является предоставление бюджетных средств сельскохозяйственным товаропроизводителям в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 статьи 6 названного Федерального закона для реализации государственной аграрной политики может применяться, в частности, такая мера, как предоставление бюджетных средств сельскохозяйственным товаропроизводителям в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2012 г. № 717 утверждена Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия.
Участие субъектов Российской Федерации в реализации мероприятий Государственной программы обеспечивается посредством реализации правил предоставления субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации по различным направлениям государственной поддержки, включенных в Государственную программу (далее - правила), и заключения соглашений между Министерством сельского хозяйства Российской Федерации и высшими исполнительными органами субъектов Российской Федерации о предоставлении субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета (далее соответственно - соглашение, субсидия).
Общими требованиями к политике субъектов Российской Федерации в сфере реализации Государственной программы являются: включение мероприятий и результатов субсидий, предусмотренных правилами и соглашениями, в состав региональных программ развития агропромышленного комплекса; формирование региональных программ развития агропромышленного комплекса с учетом параметров Государственной программы и их согласования с Министерством сельского хозяйства Российской Федерации до даты заключения соглашений на очередной финансовый год и плановый период; достижение результатов субсидий и соответствующих показателей региональных программ развития агропромышленного комплекса; выполнение субъектами Российской Федерации обязательств, предусмотренных соглашениями.
Согласно части 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий индивидуальным предпринимателям должны определять: 1) категории и (или) критерии отбора индивидуальных предпринимателей, имеющих право на получение субсидий; 2) цели, условия и порядок предоставления субсидий; 3) порядок возврата субсидий в соответствующий бюджет в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении; 4) порядок возврата в текущем финансовом году получателем субсидий остатков субсидий, не использованных в отчетном финансовом году, в случаях, предусмотренных соглашениями (договорами) о предоставлении субсидий; 5) положения об обязательной проверке главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, предоставляющим субсидию, и органом государственного (муниципального) финансового контроля соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий их получателями.
Пунктом 1 статьи 158 БК РФ определено, что главный распорядитель бюджетных средств обеспечивает результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств.
В рамках реализации приведенных норм федерального законодательства распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 октября 2020 г. № 2838-р в целях компенсации сельскохозяйственным товаропроизводителям ущерба, причиненного в 2020 году на территории Республики Калмыкия в связи с почвенной засухой, Минсельхозу России из резервного фонда Правительства Российской Федерации в 2020 г. выделены бюджетные ассигнования в размере 562 053,3 тыс. руб. для предоставления иного межбюджетного трансферта бюджету Республики Калмыкия на оказание финансовой помощи, имея в виду осуществление компенсации ущерба 54 сельскохозяйственным организациям и 1416 крестьянским (фермерским) хозяйствам, включая индивидуальных предпринимателей, пострадавшим в результате чрезвычайных ситуаций природного характера.
Как пояснил в судебном заседании представитель административного ответчика – ФИО3 о принятии данного распоряжения Министерство сельского хозяйства Республики Калмыкия было заблаговременно уведомлено, в связи с чем им стала осуществляться подготовка для реализации указанных в нем целей.
Из письма министра сельского хозяйства Республики Калмыкия от 05 ноября 2020 г. № мм-06-12-4967, адресованного главам районных муниципальных образований Республики Калмыкия, видно, что в нём сообщается о принятии Правительством Российской Федерации распоряжения от 31 октября 2020 г. № 2838-р о предоставлении бюджетных ассигнований в размере 562053,3 тыс. руб. бюджету Республики Калмыкия в целях компенсации сельскохозяйственным товаропроизводителям ущерба, причиненного засухой на территории республики в 2020 г. В рамках реализации мероприятий по оказанию содействия пострадавшим товаропроизводителям рекомендовано издать нормативно-правовой акт об утверждении состава комиссии, положения о комиссии (рабочей группе), формы акта для производства пересчета поголовья сельскохозяйственных животных, которое пострадало в результате засухи.
Пунктом 4 постановления Правительства Российской Федерации от 10 ноября 2020 г. № 1807 «Об утверждении Правил предоставления иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации за счет бюджетных ассигнований резервного фонда Правительства Российской Федерации на осуществление компенсации сельскохозяйственным товаропроизводителям, в том числе личным подсобным хозяйствам, ущерба, причиненного в результате чрезвычайных ситуаций природного характера, а также затрат на уплату лизинговых платежей по договорам финансовой аренды (лизинга) и процентов по кредитам (займам)» предусмотрено, что межбюджетные трансферты предоставляются при наличии нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утверждающих перечень мероприятий, в целях финансового обеспечения которых предоставляются межбюджетные трансферты, документальном подтверждении факта наступления чрезвычайной ситуации природного характера на территории субъекта Российской Федерации, заключении между Министерством сельского хозяйства Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации соглашения о предоставлении межбюджетных трансфертов по типовой форме, утвержденной Министерством финансов Российской Федерации (далее - соглашение).
Согласно пунктам 7 и 13 постановления результатами предоставления межбюджетных трансфертов являются количество сельскохозяйственных товаропроизводителей, в том числе личных подсобных хозяйств, пострадавших в результате чрезвычайных ситуаций природного характера, которым компенсирован ущерб, причиненный в результате чрезвычайных ситуаций природного характера, а также количество исполненных обязательств сельскохозяйственных товаропроизводителей, в том числе личных подсобных хозяйств, по уплате процентов по кредитным договорам (соглашениям) и по уплате лизинговых платежей по договорам финансовой аренды (лизинга) (в случае наличия таких обязательств), установленные решениями Правительства Российской Федерации.
20 ноября 2020 г. между Министерством сельского хозяйства Российской Федерации и Правительством Республики Калмыкия заключено соглашение о предоставлении иного межбюджетного трансферта, имеющего целевое назначение, из федерального бюджета субъекта Российской Федерации - № 082-17-2020-076 (далее - Соглашение) на осуществление компенсации сельскохозяйственным товаропроизводителям, в том числе личным подсобных хозяйствам, ущерба, причиненного в результате чрезвычайных ситуаций природного характера, а также затрат на уплату лизинговых платежей по договорам финансовой аренды (лизинга) и процентов по кредитам.
Из указанного Соглашения следует, что общий объем бюджетных ассигнований, предусматриваемых в бюджете Республики Калмыкия на финансовое обеспечение расходных обязательств, в целях финансирования которых предоставляется иной межбюджетный трансферт, составляет 562053,3 тыс. руб. (пункт 2.1).
В соответствии с пунктами 4.3.7.1 и 6.1.1 Соглашения уполномоченным органом исполнительной власти субъекта, на который возложены функции по исполнению данного соглашения и предоставлению отчетности, является Министерство сельского хозяйства Республики Калмыкия.
В приложении № 2 к Соглашению указаны значения показателей результатов предоставления иного межбюджетного трансферта в текущем 2020 г. по количеству сельскохозяйственных товаропроизводителей, в том числе личных подсобных хозяйств, всего 1470 сельхозтоваропроизводителей (соответственно 54 и 1416 хозяйств).
Постановлением Правительства Республики Калмыкия от 17 ноября 2020 г. № 354 утвержден Порядок предоставления субсидий из республиканского бюджета на финансовое обеспечение затрат в целях компенсации ущерба сельскохозяйственным товаропроизводителям, пострадавшим в результате чрезвычайной ситуации природного характера в 2020 году.
В пункте 1.4 названного Порядка главным распорядителем средств республиканского бюджета, осуществляющим предоставление субсидий на финансовое обеспечение затрат на приобретение кормов растительных, соломы и зерна на кормовые цели с учетом транспортировки в целях компенсации ущерба сельскохозяйственным товаропроизводителям (за исключением граждан, ведущих личное подсобное хозяйство), пострадавшим в результате чрезвычайной ситуации природного характера, в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных в соглашении о предоставлении иных межбюджетных трансфертов бюджету Республики Калмыкия, как уполномоченный орган исполнительной власти Республики Калмыкия в сфере агропромышленного комплекса указано Министерство сельского хозяйства Республики Калмыкия
Положениями пунктов 2.1, 2.2 Порядка предусмотрено, что субсидии предоставляются сельскохозяйственным товаропроизводителям, пострадавшим в результате чрезвычайной ситуации природного характера, соответствующим требованиям статьи 3 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» (за исключением граждан, ведущих личное подсобное хозяйство), и на дату подачи документов отвечающим в том числе требованию о наличии на праве собственности (аренды) на конец отчетного финансового г. и на дату пересчета поголовья, предусмотренных подпунктом «г» пункта 2.2 настоящего Порядка, поголовья коров, и (или) овцематок (козоматок) включая ярок (козочек) старше 1 года, и (или) конематок, и (или) верблюдиц.
Для получения субсидий заявитель, претендующий на ее получение, представляет в уполномоченный орган среди прочих документов также акт пересчета его поголовья сельскохозяйственных животных по рекомендуемой форме, утверждаемой уполномоченным органом, составленный комиссией, типовое положение о которой утверждается уполномоченным органом.
Согласно пунктам 5.1, 5.35 Положения о Министерстве сельского хозяйства Республики Калмыкия, утвержденного постановлением Правительства Республики Калмыкия № 314 от 2 сентября 2009 г., Министерство осуществляет в пределах своих полномочий государственную поддержку сельскохозяйственных товаропроизводителей; осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств республиканского бюджета, предусмотренных на содержание Министерства и реализацию возложенных на Министерство функций.
Министерство возглавляет Министр, в полномочия которого входит в том числе издание приказов, имеющих нормативный характер (пункт 7, подпункт 13.8 пункта 13 Положения).
16 ноября 2020 г. с целью исполнения положений заключенного Соглашения и в рамках возложенных на Министерство полномочий министром сельского хозяйства Республики Калмыкия издан оспариваемый административным истцом приказ № 192-п, которым утверждены типовое положение о комиссии по пересчету сельскохозяйственных животных согласно приложению № 1 и рекомендуемая форма акта пересчета поголовья сельскохозяйственных животных согласно приложению № 2.
Из этого следует, что оспариваемый приказ принят данным государственным органом в пределах предоставленных ему полномочий.
Доводы административного истца о противоречии указанного приказа нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, основаны на неверном их толковании.
В соответствии с пунктом 25 части 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения относится создание условий для развития сельскохозяйственного производства в поселениях, расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействие развитию малого и среднего предпринимательства, оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, благотворительной деятельности и добровольчеству (волонтерству).
Вопреки доводам административного истца оспариваемый приказ не являлся императивным, поскольку не возлагал на орган местного самоуправления обязанности по осуществлению государственного полномочия, не наделял их какими-либо правами по решению вопросов, связанных с субсидированием сельскохозяйственных товаропроизводителей, а предоставлял возможность в случае поступления соответствующего заявления владельца животных осуществить комиссионно перерасчет поголовья сельскохозяйственных животных (то есть, исключительно на добровольных началах), и тем самым оказать содействие сельскохозяйственным товаропроизводителям, осуществляющим свою деятельность на территории муниципальных образований, в формировании необходимого для получения субсидий пакета документов по месту своего нахождения.
Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» регламентирован порядок организации плановых, внеплановых, документальных проверок в отношении индивидуальных предпринимателей и юридических лиц (статьи 9-14).
Довод административного истца о противоречии оспариваемого приказа положениям указанного Федерального закона несостоятелен, поскольку мероприятие по пересчету поголовья животных не относится к контрольным мероприятиям, является одним из условий для предоставления субсидии, соответственно данные правоотношения регулируются нормами бюджетного законодательства, к которым приведенный закон, устанавливающий порядок организации и проведения проверок, не применяется.
По этим же основаниям названный приказ не противоречит и положениям Федерального закона от 1 апреля 2020 г. № 98-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» и постановления Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2020 г. № 438 «Об особенностях осуществления в 2020 году государственного контроля (надзора), муниципального контроля и о внесении изменения в пункт 7 Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».
Вопреки доводам административного истца ФИО1 требования Указа Главы Республики Калмыкия от 27 марта 2020 г. № 88 «О дополнительных мерах по предупреждению завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) на территории Республики Калмыкия» к рассматриваемым правоотношениям не применялись, в спорный период деятельность как государственных органов, так и органов местного самоуправления, на территории Калмыкии не приостанавливалась.
При оценке доводов административного истца о нарушении оспариваемым приказом его прав, свобод и законных интересов, суд исходит из следующего.
Из материалов дела видно, что главой Целинного РМО Республики Калмыкия принято распоряжение № 209-р от 3 ноября 2020 г. «О создании рабочей комиссии по пересчету поголовья сельскохозяйственных животных», которым в состав комиссии были включены: в качестве председателя комиссии - ФИО4, и.о. первого заместителя главы администрации РМО Республики Калмыкия; заместителя председателя комиссии - Б., начальник отдела развития АПК администрации Целинного РМО Республики Калмыкия; членов комиссии: главы сельских муниципальных образований Целинного района Республики, ведущий специалист СМО Целинного района Республики Калмыкия, главный специалист отдела развития АПК администрации Целинного РМО Республики Калмыкия М.; специалист БУ РК «Целинная районная станция по борьбе с болезнями животных» (по согласованию).
Данным распоряжением на рабочую комиссию возложена обязанность организовать проведение мероприятий по пересчету сельскохозяйственных животных в хозяйствах Целинного района Республики Калмыкия и представить в срок до 20 ноября 2020 г. акты пересчета скота по форме, утвержденной отделом развития АПК администрации Целинного РМО Республики Калмыкия.
Каких-либо ссылок на приказ Министерства сельского хозяйства Республики Калмыки от 16 ноября 2020 г. №192-п в названном распоряжении главы Целинного РМО Республики Калмыкия не содержалось.
Следовательно, административный истец ФИО1 был включен в состав комиссии по пересчету поголовья сельскохозяйственных животных до принятия оспариваемого приказа от 16 ноября 2020 г. №192-п.
Более того, как следует из содержания пункта 2.3. типового положения о комиссии, утвержденного оспариваемым приказом, включение в состав комиссии работников управлений, отделов, развития сельского хозяйства администраций районных муниципальных образований Республики Калмыкия, к которым относился административный истец (начальник отдела АПК администрации Целинного РМО Республики Калмыкия) допускалось, но не являлось обязательным. То есть рекомендации приказа признавали за администрациями районных муниципальных образований республики право установления как персонального, так и должностного состава комиссий по пересчету сельскохозяйственных животных.
Тем самым, как орган местного самоуправления, самостоятельно реализовавший полномочия по созданию комиссии с включением административного истца в состав комиссии на правах заместителя председателя комиссии, так и административный истец, приступивший к исполнению возложенных на него обязанностей путем участия в работе комиссии, осуществляли свои полномочия (исполняли обязанности) вне зависимости от факта издания министром сельского хозяйства Республики Калмыкия оспариваемого приказа.
При таком положении довод административного истца о том, что в силу требований оспариваемого приказа его включили в состав комиссии и незаконно обязали осуществлять пересчет скота, не соответствует обстоятельствам дела, носит надуманный характер.
Из содержания акта указанной комиссии, утвержденного председателем комиссии 16 ноября 2020 г., усматривается, что по результатам был произведен пересчет поголовья сельскохозяйственных животных, принадлежащих ООО «(данные изъяты)», по итогам которого установлено число принадлежащего данному юридическому лицу крупного рогатого скота в количестве (данные изъяты).
Постановлением старшего следователя следственного отдела по г.Элисте следственного управления Следственного комитета Российской Федерации по Республике Калмыкия от 23 июля 2022 г. в отношении неустановленных лиц было возбуждено уголовное дело по признакам преступления, предусмотренного частью 1.1. статьи 293 УК РФ.
Из его содержания следует, что основанием возбуждения указанного уголовного дела послужило не нарушение членами рабочей комиссии требований типового положения, утвержденного приказом Министерства сельского хозяйства Республики Калмыкия от 16 ноября 2020 г. №192-п, а подписание в период с 03 ноября по 16 ноября 2020 г. акта пересчета скота, содержащего ложные сведения о наличии у ООО «(данные изъяты)» крупного рогатого скота, без выезда на животноводческие стоянки, в результате чего указанное Общество в лице генерального директора А., воспользовавшись данным актом пересчета скота, неправомерно получило субсидию в сумме (данные изъяты) руб. (сумма ущерба указана в постановлении о возбуждении уголовного дела).
25 ноября 2020 г. главой Целинного РМО Республики Калмыкия принято распоряжение № 228-р «О внесении изменений в распоряжение от 03.11.2020 г. № 209-р», согласно которому рабочая комиссия по пересчету поголовья сельскохозяйственных животных приобрела статус постоянно действующей; в её состав включены: специалист Управления Россельхознадзора по Ростовской, Волгоградской и Астраханской областям и Республике Калмыкия (по согласованию); участковый уполномоченный отдела МВД России по Целинному району Республики Калмыкия (по согласованию). Также в пункте 1.3 приказа указано на необходимость руководствоваться в работе комиссии типовым положением, утвержденным приказом Министерства сельского хозяйства Республики Калмыкия от 16 ноября 2020 г. № 192-п «Об утверждении типового положения о комиссии по пересчету сельскохозяйственных животных, рекомендуемой формы акта пересчета поголовья сельскохозяйственных животных»; срок для представления актов пересчета продлен до 1 декабря 2020 г.
Таким образом, отсылочные положения, согласно которым членам районной комиссии по пересчету скота надлежало руководствоваться типовым положением о комиссии, составлять акты пересчета скота согласно рекомендуемой форме, утвержденной оспариваемым приказом Министерства сельского хозяйства Республики Калмыкия от 16 ноября 2020 г. №192-п, были приняты лишь 25 ноября 2020 г.
Указанное позволяет прийти к выводу о том, что оспариваемый приказ Министерства сельского хозяйства Республики Калмыкия прав и законных интересов административного истца, как в период его действия, так и после, не нарушал и не нарушает.
При изложенных фактических обстоятельствах несоблюдение процедуры официального опубликования оспариваемого уже утратившего силу приказа само по себе не является достаточным основанием для признания его недействующим со дня принятия.
Согласно разъяснениям, содержащимся в абзаце 4 пункта 31 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50, целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.
Как было указано выше, оспариваемый приказ был размещен на официальном сайте Министерства сельского хозяйства Республики Калмыкия и тем самым субъектам общественных отношений, на урегулирование которых он был направлен, а также другим лицам, в том числе и административному истцу, была обеспечена возможность ознакомиться с содержанием этого акта, а потому основания для его признания недействующим со дня принятия по мотиву нарушения порядка его опубликования, по мнению суда, отсутствуют.
При таких данных суд приходит к выводу, что заявленные ФИО1 административные исковые требования удовлетворению не подлежат.
В соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 215 КАС РФ, положениями Указа Главы Республики Калмыкия от 21 августа 2014 г. № 104 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Правительства Республики Калмыкия и актов органов исполнительной власти Республики Калмыкия» сообщение о принятии настоящего решения подлежит опубликованию в газете «Хальмг унн» или в сетевом издании «Вестник правовых актов Правительства Республики Калмыкия и органов исполнительной власти Республики Калмыкия» в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу.
Руководствуясь статьями 175, 215 КАС РФ, Верховный Суд Республики Калмыкия
решил :
в удовлетворении административного искового заявления ФИО1 о признании недействующим со дня принятия приказа Министерства сельского хозяйства Республики Калмыкия от 16 ноября 2020 г. № 192-п «Об утверждении типового положения о комиссии по пересчету сельскохозяйственных животных, рекомендуемой формы акта пересчета поголовья сельскохозяйственных животных» отказать.
Сообщение о принятом решении подлежит опубликованию в газете «Хальмг унн» или в сетевом издании «Вестник правовых актов Правительства Республики Калмыкия и органов исполнительной власти Республики Калмыкия» в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу.
Решение может быть обжаловано в Третий апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Председательствующий Г.В. Панасенко
Мотивированное решение изготовлено 1 марта 2023 г.