Дело № 3а-34/2023
УИД 76OS0000-01-2023-000013-43
РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
город Ярославль 20 марта 2023 года
Ярославский областной суд в составе
председательствующего судьи Щегольковой Е.Ю.
при секретаре Мурзиной И.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора Ярославской области о признании недействующими в части Правил землепользования и застройки городского округа город Рыбинск, утвержденных решением Муниципального Совета городского округа город Рыбинск от 29.07.2010 года N 40,
установил:
Решением Муниципального Совета городского округа город Рыбинск от 29.07.2010 года N 40 утверждены Правила землепользования и застройки городского округа город Рыбинск (далее также Решение, Правила).
Решение опубликовано в издании "Рыбинские известия", N 60, 06.08.2010 года.
Решением Муниципального Совета городского округа город Рыбинск от 29.09.2022 года N 322 Правила землепользования и застройки городского округа город Рыбинск, являющиеся приложением к Решению, изложены в новой редакции.
Решение от 29.09.2022 года N 322 опубликовано в издании "Рыбинские известия", N 77, 07.10.2022 года.
Статьей 40 Правил установлены градостроительные регламенты для территориальной зоны ОД (общественно - деловые зоны).
Первый заместитель прокурора Ярославской области обратился с административным исковым заявлением о признании недействующими Правил в части абзаца одиннадцатого пункта 5 раздела «Предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства» для зоны ОД ИЦ – общественно – деловая зона исторического центра города статьи 40, которым предусмотрено, что начало строительных работ и демонтаж аварийных зданий, не являющихся объектами культурного наследия, возможны только после рассмотрения проекта строительства и подготовки рекомендаций по вопросам архитектурно-строительного проектирования, строительства и демонтажа указанных объектов Градостроительным Советом.
В обоснование требований административного иска прокурор указал, что указанной нормой на лиц, имеющих намерение осуществления строительства или демонтажа принадлежащего им объекта возлагается обязанность, помимо установленных статьями 51, 55.30, 55.31 Градостроительного кодекса Российской Федерации документов, представлять в орган местного самоуправления рекомендации Градостроительного Совета, что указывает на противоречие оспариваемой нормы приведенным нормам градостроительного законодательства.
Кроме того, прокурор указал, что оспариваемая норма вводит правовую неопределенность в регулируемые правоотношения, поскольку порядок рассмотрения вопросов о даче Градостроительным Советом рекомендаций по вопросам архитектурно-строительного проектирования, строительства и демонтажа заинтересованным лицам нормативными актами не установлен.
В судебном заседании прокурор Бурая О.В. административный иск поддержала.
Административный ответчик Муниципальный Совет городского округа город Рыбинск своих представителей в судебное заседание не направил, в письменном отзыве на административный иск его не признал, полагая Правила землепользования и застройки городского округа город Рыбинск в оспариваемой их части соответствующими законодательству, имеющему большую юридическую силу, не допускающими неопределенности в их применении, принятыми в соответствии с установленной законодательством процедурой принятия данного нормативного акта и в пределах компетенции органа местного самоуправления.
Представители заинтересованного лица администрации городского округа город Рыбинск на основании доверенности ФИО1, ФИО2 и ФИО3, являющаяся также директором заинтересованного лица Департамента архитектуры и градостроительства городского округа город Рыбинск, административный иск не признали, в письменных пояснениях на административный иск и в судебном заседании привели доводы о том, что оспариваемая норма принята органом местного самоуправления в пределах его компетенции, в соответствии с установленным в части 6 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правом органа местного самоуправления установить в Правилах землепользования и застройки параметры разрешенного строительства, оспариваемая норма направлена на сохранение исторического облика города в пределах общественно – деловой зоны исторического центра города.
Заинтересованное лицо Департамент охраны объектов культурного наследия Ярославской области своих представителей в судебное заседание не направил, правовой позиции по административному иску в письменном виде не представил суду.
Заслушав лиц, участвующих в деле, исследовав письменные материалы административного дела, суд полагает, что требования административного иска первого заместителя прокурора Ярославской области подлежат удовлетворению.
Согласно статье 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, вводят местные налоги и сборы, решают иные вопросы местного значения, а также в соответствии с федеральным законом обеспечивают в пределах своей компетенции доступность медицинской помощи.
Пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения муниципального, городского округа относится утверждение Правил землепользования и застройки.
Порядок подготовки проекта и утверждения Правил землепользования и застройки установлен статьями 31, 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
В частности в указанных нормах, в редакции Градостроительного кодекса Российской Федерации, действовавшего на дату подготовки и утверждения правил землепользования и застройки городского округа город Рыбинск, было установлено:
Решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки принимается главой местной администрации с установлением этапов градостроительного зонирования применительно ко всем территориям поселения, городского округа или межселенной территории либо к различным частям территорий поселения или городского округа (в случае подготовки проекта правил землепользования и застройки применительно к частям территорий поселения или городского округа), порядка и сроков проведения работ по подготовке правил землепользования и застройки, иных положений, касающихся организации указанных работ.
Одновременно с принятием решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки главой местной администрации утверждаются состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки (далее - комиссия).
Глава местной администрации не позднее чем по истечении десяти дней с даты принятия решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки обеспечивает опубликование сообщения о принятии такого решения в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещение указанного сообщения на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети "Интернет".
Орган местного самоуправления осуществляет проверку проекта правил землепользования и застройки, представленного комиссией, на соответствие требованиям технических регламентов, генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схемам территориального планирования муниципальных районов, схемам территориального планирования субъектов Российской Федерации, схемам территориального планирования Российской Федерации.
Глава муниципального образования при получении от органа местного самоуправления проекта правил землепользования и застройки принимает решение о проведении публичных слушаний по такому проекту в срок не позднее чем через десять дней со дня получения такого проекта.
Публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся комиссией в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьей 28 настоящего Кодекса и с частями 13 и 14 настоящей статьи.
После завершения публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки комиссия с учетом результатов таких публичных слушаний обеспечивает внесение изменений в проект правил землепользования и застройки и представляет указанный проект главе местной администрации. Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний и заключение о результатах публичных слушаний.
Глава местной администрации в течение десяти дней после представления ему проекта правил землепользования и застройки и указанных в части 15 настоящей статьи обязательных приложений должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта правил землепользования и застройки и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления.
Правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления.
Правила землепользования и застройки подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте поселения (при наличии официального сайта поселения), официальном сайте городского округа (при наличии официального сайта городского округа) в сети "Интернет".
Согласно статьям 22, 26 Устава городского округа город Рыбинск Ярославской области, утвержденного решением Муниципального Совета городского округа город Рыбинск от 19.12.2019 года N 98 Муниципальный Совет городского округа город Рыбинск Ярославской области входит в структуру органов местного самоуправления города Рыбинска и является представительным органом местного самоуправления города Рыбинска.
Муниципальный Совет по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами Ярославской области, Уставом города Рыбинска, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории города Рыбинска.
Решения Муниципального Совета считаются принятыми, если за них проголосовало большинство от установленной численности депутатов Муниципального Совета, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Принятое Муниципальным Советом решение, имеющее нормативно-правовой характер, в течение 10 дней направляется Главе города Рыбинска для подписания и опубликования.
Решения Муниципального Совета, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает город Рыбинск, подлежат официальному опубликованию в течение 10 дней со дня их подписания Главой города Рыбинска и вступают в силу после их официального опубликования.
Официальным опубликованием решения Муниципального Совета считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании газете "Рыбинские известия".
Аналогичные положения содержали статьи 22, 26 Устава городского округа город Рыбинск, принятого решением Муниципального Совета городского округа город Рыбинск от 27.04.2006 года N 41, действовавшим на дату утверждения Правил.
На дату подготовки проекта и утверждения Правил землепользования и застройки городского округа город Рыбинск действовало Положение о порядке организации и проведения публичных слушаний в городском округе город Рыбинск, утвержденное решением Муниципального Совета городского округа город Рыбинск от 16.02.2006 года N 16.
Из материалов дела следует, что в установленном законом порядке главой администрации городского округа город Рыбинск принято решение о подготовке проекта Правил землепользования и застройки городского округа город Рыбинск, создана комиссия по подготовке Правил.
27 апреля 2010 года главой городского округа принято постановление о назначении публичных слушаний; постановление опубликовано в издании «Рыбинские известия» от 30 апреля 2010 года № 32 (25.196).
1 июля 2010 года проведены публичные слушания. По результатам публичных слушаний составлены протокол и заключение, которое опубликовано в издании «Рыбинские известия» от 9 июля 2010 года.
19 июля 2010 года проект Правил направлен главой администрации городского округа в Муниципальный Совет.
29 июля 2010 года Правила утверждены Муниципальным Советом и в этот же день подписаны главой городского округа.
Правила (в первоначальной редакции) опубликованы в издании "Рыбинские известия", N 60, 06.08.2010 года.
Согласно части 1, пунктам 1, 2, 3 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 настоящего Кодекса, с учетом особенностей, установленных настоящей статьей.
Основаниями для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки являются: несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа; поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов; несоответствие сведений о местоположении границ зон с особыми условиями использования территорий.
Из материалов дела следует, что постановлением администрации городского округа город Рыбинск № 2823 от 4 июля 2022 года принято решение о подготовке проекта изменений в Правила землепользования и застройки городского округа город Рыбинск.
Основанием для внесения изменений в Правила, как следует из пояснительной записки к проекту изменений, являются обстоятельства, поименованные в вышеприведенных пунктах 1, 2, 3 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
20 июля 2022 года постановлением администрации городского округа город Рыбинск № 3093 назначено проведение общественных обсуждений по проекту изменений в Правила; постановление опубликовано в издании «Рыбинские известия» 22 июля 2022 года.
9 августа 2022 года проведены общественные обсуждения, по результатам которых составлены протокол и заключение. Заключение о результатах общественных обсуждений опубликовано в издании «Рыбинские известия» 12 августа 2022 года.
29 сентября 2022 года на заседании Муниципального Совета городского округа город Рыбинск утверждены изменения в Правила. В этот же день Решение Муниципального Совета подписано главой городского округа.
Решение от 29.09.2022 года N 322 опубликовано в издании "Рыбинские известия", N 77, 07.10.2022 года.
На основании вышеприведенных норм законодательства об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации и градостроительного законодательства, а также установленных по делу фактических обстоятельств, суд приходит к выводу о том, что оспариваемый в настоящем административном деле нормативный акт принят в соответствии с компетенцией органов местного самоуправления, уполномоченным представительным органом городского округа город Рыбинск. Процедуры принятия нормативного акта и внесения в него изменений соблюдены. Нормативный акт принят в надлежащей форме, опубликован и введен в действие в соответствии с положениями федерального законодательства и нормативными актами муниципального образования.
Соблюдение процедуры принятия Правил в первоначальной редакции установлено также вступившими в законную силу решениями Ярославского областного суда от 19.08.2019 года по делу N 3а-239/2019, от 26.06.2019 года по делу N 3а-204/2019, от 24.06.2019 года по делу N 3а-178\19.
Суд принимает во внимание, что впервые оспариваемая в настоящем административном деле норма введена в Правила землепользования и застройки городского округа город Рыбинск с внесением изменений решением Муниципального Совета городского округа город Рыбинск от 31.08.2017 года N 261, которым Правила изложены в новой редакции.
Административным ответчиком и заинтересованным лицом администрацией городского округа город Рыбинск представлены доказательства соблюдения процедуры принятия указанного нормативного акта.
Вместе с тем, учитывая, что с принятием решения Муниципальным Советом городского округа город Рыбинск от 29.09.2022 года N 322 Правила изложены в новой редакции в полном объеме, данная реакция является действующей и оспаривается в настоящем административном деле, правовое значение имеет оценка законности принятия указанного нормативного акта.
Проверяя соответствие Правил законодательству, имеющему большую юридическую силу, в оспариваемой их части по существу введенного ими правового регулирования, суд приходит к следующему.
Как указывалось выше, абзацем одиннадцатым пункта 5 раздела «Предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства» статьи 40 Правил для территориальной зоны ОД ИЦ установлено требование, согласно которому начало строительных работ и демонтаж аварийных зданий, не являющихся объектами культурного наследия, возможны только после рассмотрения проекта строительства и подготовки рекомендаций по вопросам архитектурно-строительного проектирования, строительства и демонтажа указанных объектов Градостроительным Советом.
Как следует из пояснений лиц, участвующих в деле, на практике применение данной нормы сводится к истребованию у заинтересованного лица в случае его обращения в органы местного самоуправления городского округа город Рыбинск с уведомлением о планируемом сносе объекта капитального строительства, помимо документов, установленных градостроительным законодательством, также рекомендаций по вопросам архитектурно-строительного проектирования, строительства и демонтажа данного объекта выданных Градостроительным Советом.
При отсутствии таких рекомендация орган местного самоуправления городского округа город Рыбинск не размещает в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности поданное уведомление и документы и не уведомляет о таком размещении орган регионального государственного строительного надзора.
Поскольку Законом Ярославской области от 11.10.2006 года N 66-з "О градостроительной деятельности на территории Ярославской области" и Законом Ярославской области от 25.12.2017 года N 60-з "О перераспределении между органами местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области и органами государственной власти Ярославской области полномочий в области градостроительной деятельности" полномочиями по выдаче разрешений на строительство наделены органы исполнительной власти Ярославской области, оспариваемая в настоящем административном деле норма фактически не применяется к правоотношениям, связанным с осуществлением демонтажа зданий с одновременным новым строительством объекта капитального строительства.
Таким образом, анализ оспариваемой нормы указывает на то, что ею, дополнительно к иным установленным градостроительным законодательством документам, установлено требование о представлении одновременно с уведомлением о планируемом сносе здания, также полученных от Градостроительного Совета рекомендаций по вопросам архитектурно-строительного проектирования, строительства и демонтажа объекта, для получения которых, в свою очередь, требуется представление проекта планируемого к возведению взамен сносимого объекта капитального строительства.
Из оспариваемой нормы следует также, что она применяется при получении разрешения на строительство и направлении уведомления о планируемом строительстве.
Согласно статье 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу.
Частью 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлен исчерпывающий перечень документов, подлежащих представлению в уполномоченный орган, в целях получения разрешения на строительство.
Частью 10 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлен запрет на истребование у заинтересованного лица иных документов, помимо установленных частью 7 статьи 51 данного Кодекса.
Перечень документов, представляемых заинтересованным лицом при подаче уведомления о планируемом строительстве и реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства, что соответствует видам разрешенного использования земельных участков в территориальной зоне ОД ИЦ в соответствии с оспариваемыми Правилами, установлен частям 1 и 3 статьи 51.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Перечень документов, представляемых заинтересованным лицом при подаче уведомления о планируемом сносе объекта капитального строительства, определен частями 9 и 10 статьи 55.31 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Установленные в статьях 51.1 и 55.31 Градостроительного кодекса Российской Федерации перечни являются исчерпывающими. При этом, нормами градостроительного законодательства органы местного самоуправления не наделены правом на установление дополнительного правового регулирования по вопросам определения порядка получения разрешения на строительство, принятия уведомлений о планируемом строительстве и о планируемом сносе объекта капитального строительства. Не наделены данные органы полномочиями по истребованию дополнительных документов и совершению дополнительных действий при разрешении данных вопросов по конкретным заявлениям заинтересованных лиц при принятии ненормативных решений.
По изложенным основаниям, суд приходит к выводу о том, что оспариваемая в настоящем административном деле норма, предписывающая до начала строительных работ и демонтажа аварийных зданий, не являющихся объектами культурного наследия, подготовку рекомендаций по вопросам архитектурно-строительного проектирования, строительства и демонтажа указанных объектов Градостроительным Советом по результатам рассмотрения проекта строительства, противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу, а именно положениям статей 51, 51.1, 55.31 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Как следует из разъяснений, приведенных в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (пункт 35) проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
В административном иске прокурором, помимо указания на противоречие оспариваемой нормы законодательству, имеющему большую юридическую силу, приведены также доводы о ее правовой неопределенности. С данными доводами суд соглашается.
Постановлением администрации городского округа город Рыбинск от 08.12.2021 года N 3135 утверждено Положение о Градостроительном совете при Главе городского округа город Рыбинск.
Согласно пунктам 1.1, 2.2.2, 2.3 Положения Градостроительный совет при Главе городского округа город Рыбинск (далее - Градостроительный совет) является постоянно действующим консультативным и совещательным органом. Градостроительный Совет вырабатывает рекомендации для физических и юридических лиц, планирующих и осуществляющих архитектурно-строительное проектирование на территории города Рыбинска по вопросам: изменения архитектурного облика зданий, включая цветовое решение, упразднение отдельных архитектурных деталей; планировочной организации земельных участков, в том числе пространственной организации объектов; архитектурно-художественных решений зданий, строений, сооружений, их внешнего вида, в том числе в части использования композиционных приемов при оформлении фасадов объектов; территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений. Градостроительный совет рассматривает вопросы, указанные в пункте 2.2 настоящего положения, по обращениям членов Градостроительного совета и заинтересованных лиц.
Исходя из установленного Положением консультативного и совещательного характера деятельности Градостроительного Совета, создает правовую неопределенность вопрос обязательности полученных данным Советом рекомендаций для заинтересованного лица; правовые последствия данных рекомендаций; возможность и порядок оспаривания рекомендаций в случае несогласия с ними.
Положением о Градостроительном Совете не урегулирован вопрос сроков рассмотрения соответствующих обращений, а также критериев оценки Советом представленных для рассмотрения проектов строительства.
Таким образом, установление в оспариваемой норме Правил обязательности получения рекомендаций Градостроительного Совета влечет правовую неопределенность в ее применении как в части порядка получения данных рекомендаций, так и в части их правовых последствий для получившего данные рекомендации лица.
Оспариваемая норма Правил, вводя вышеизложенное правовое регулирование, создает противоречие в его применении: невозможность строительства или демонтажа зданий без получения рекомендаций Градостроительного Совета при одновременно установленном нормативными актами органа местного самоуправления рекомендательном характере выдаваемого указанным Советом акта.
Приведенные обстоятельства, с учетом разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", также является основанием для признания недействующим абзаца одиннадцатого пункта 5 раздела «Предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства» статьи 40 Правил.
Возражения административного ответчика и заинтересованных лиц на требования административного иска прокурора суд полагает несостоятельными.
Указывая на наличие у органа местного самоуправления полномочий на установление оспариваемой нормы в Правилах землепользования и застройки городского округа город Рыбинск, административный ответчик и заинтересованные лица ссылались на возможность закрепления в Правилах предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства в соответствии с пунктом 2 части 6 статьи 30, пунктом 1.2 статьи 38 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которым наряду с указанными в пунктах 2 - 4 части 1 статьи 38 Градостроительного кодекса Российской Федерации предельными параметрами разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства в градостроительном регламенте могут быть установлены иные предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.
Вместе с тем, иные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства могут быть установлены органом местного самоуправления в пределах предоставленных ему полномочий законодательством, имеющим большую юридическую силу.
По изложенным выше основаниям, статьями 51, 51.1, 55.31 Градостроительного кодекса Российской Федерации, иными нормами градостроительного законодательства орган местного самоуправления полномочиями на определение дополнительной документации в целях получения разрешения на строительства, направления уведомления о планируемом строительстве или демонтаже здания не наделен.
Следовательно, установление данных правил не может рассматриваться как иные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.
Не обосновывают законность принятия оспариваемой нормы доводы административного ответчика и заинтересованных лиц о направленности ее на сохранение исторического облика центральной части города Рыбинск со ссылкой на решение Ярославского облисполкома Совета народных депутатов от 10 августа 1990 года № 256, которым утверждены охранные зоны памятников истории и культуры города Рыбинска.
Из материалов дела следует, что территориальная зона ОД ИЦ (общественно – деловая зона исторического центра) большей частью расположена в границах охранных зон объектов культурного наследия, в том числе в границах объединенной охранной зоны.
Согласно статье 34 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона объекта культурного наследия, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.
Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия.
В целях одновременного обеспечения сохранности нескольких объектов культурного наследия в их исторической среде допускается установление для данных объектов культурного наследия единой охранной зоны объектов культурного наследия, единой зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности и единой зоны охраняемого природного ландшафта (далее - объединенная зона охраны объектов культурного наследия).
Охранная зона объекта культурного наследия - территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель и земельных участков, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия.
Решения об установлении, изменении зон охраны объектов культурного наследия, отнесенных к особо ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации, объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия, принимаются, требования к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон утверждаются федеральным органом охраны объектов культурного наследия на основании проектов зон охраны таких объектов культурного наследия с учетом представляемого соответствующим региональным органом охраны объектов культурного наследия в федеральный орган охраны объектов культурного наследия заключения. Решение о прекращении существования зон охраны указанных объектов культурного наследия принимается федеральным органом охраны объектов культурного наследия.
Решения об установлении, изменении зон охраны объектов культурного наследия, в том числе объединенной зоны охраны объектов культурного наследия (за исключением зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), принимаются, требования к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон утверждаются на основании проектов зон охраны объектов культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения либо проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия - органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия, а в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения - в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации. Решение о прекращении существования указанных зон охраны объектов культурного наследия принимается органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Согласно статье 11 указанного Федерального закона государственный контроль (надзор) за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия (далее - государственный контроль (надзор) в области охраны объектов культурного наследия) осуществляется посредством:
1) федерального государственного контроля (надзора) в области охраны объектов культурного наследия, осуществляемого федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации, региональными органами охраны объектов культурного наследия, которым переданы полномочия по осуществлению федерального государственного контроля (надзора) в области охраны объектов культурного наследия, в соответствии с положением, утверждаемым Правительством Российской Федерации;
2) регионального государственного контроля (надзора) в области охраны объектов культурного наследия, осуществляемого региональными органами охраны объектов культурного наследия, в соответствии с положениями, утверждаемыми высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Предметом государственного контроля (надзора) в области охраны объектов культурного наследия являются
для федерального государственного контроля (надзора) в области охраны объектов культурного наследия - соблюдение юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами в отношении объектов культурного наследия федерального значения, зон охраны объектов культурного наследия федерального значения, защитных зон объектов культурного наследия федерального значения установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации обязательных требований в области охраны объектов культурного наследия, включая, помимо прочего, требования к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия, в границах территорий зон охраны объекта культурного наследия, защитной зоны объекта культурного наследия, в границах территории достопримечательного места, требования особого режима использования земельного участка, водного объекта или его части, в границах которых располагается объект археологического наследия, установленные настоящим Федеральным законом;
для регионального государственного контроля (надзора) в области охраны объектов культурного наследия - соблюдение юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами в отношении объектов культурного наследия регионального значения, местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия и объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия в соответствии со статьей 3 настоящего Федерального закона, зон охраны объектов культурного наследия регионального значения, зон охраны объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, защитных зон объектов культурного наследия регионального значения, защитных зон объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, а также исторических поселений (за исключением расположенных на их территориях отдельных объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации в соответствии с пунктом 1 статьи 9.1 настоящего Федерального закона) установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления обязательных требований в области охраны объектов культурного наследия, включая, помимо прочего, требования к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия, в границах территорий зон охраны объекта культурного наследия, защитной зоны объекта культурного наследия, в границах территории достопримечательного места, в границах территории исторического поселения либо требования особого режима использования земельного участка, водного объекта или его части, в границах которых располагается объект археологического наследия, установленные настоящим Федеральным законом.
Таким образом, требования к хозяйственной деятельности, в том числе в части порядка строительства объектов капитального строительства и их сноса, в границах охранных зон объектов культурного наследия определяются нормативными актами органов исполнительной власти Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации при определении режима использования соответствующей охранной зоны.
В свою очередь, соблюдение соответствующего режима охранной зоны при осуществлении хозяйственной деятельности является предметом контроля органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных в сфере охраны объектов культурного наследия.
Порядок осуществления хозяйственной деятельности в границах охранных зон объектов культурного наследия является предметом правового регулирования законодательства об объектах культурного наследия. Установленные данными нормативными актами режимы охранных зон в соответствии со статьями 24, 27 Градостроительного кодекса Российской Федерации подлежат отражению в документах территориального планирования. Правом определения дополнительных требований в данной сфере в муниципальных нормативных актах органы местного самоуправления законодательством, имеющим большую юридическую силу, не наделены.
В свою очередь, вопросы объема документов и совершаемых действий в целях строительства и демонтажа объектов капитального строительства за пределами объектов культурного наследия и их охранных зон регулируются общими требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации, которые, по вышеизложенным основаниям, не подлежат расширению нормативными актами органов местного самоуправления.
В возражение против административного иска представителями заинтересованного лица приведены также доводы о соответствии оспариваемой нормы положениям статьи 40.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, введенной в Кодекс Федеральным законом от 29.12.2022 года N 612-ФЗ и вступившей в действие с 1 марта 2023 года.
Судом проверено соответствие Правил в оспариваемой их части градостроительному законодательству с учетом правового регулирования, введенного Федеральным законом от 29.12.2022 года N 612-ФЗ.
Согласно пункту 2.1 части 6 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации в редакции, действующей с 1 марта 2023 года, в градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются требования к архитектурно-градостроительному облику объектов капитального строительства.
Согласно частям 1 и 5 статьи 40.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации архитектурно-градостроительный облик объекта капитального строительства подлежит согласованию с уполномоченным органом местного самоуправления при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства в границах территорий, предусмотренных частью 5.3 статьи 30 настоящего Кодекса, за исключением случаев, предусмотренных частью 2 настоящей статьи.
Порядок согласования архитектурно-градостроительного облика объекта капитального строительства устанавливается Правительством Российской Федерации, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.
Оспариваемой в настоящем административном деле нормой не установлены требования к архитектурно – градостроительному облику объектов капитального строительства, а определена компетенция Градостроительного Совета на дату рекомендаций в данной сфере.
Градостроительный Совет органом местного самоуправления не является.
При этом, суд принимает во внимание также, что установление порядка согласования архитектурно-градостроительного облика объекта капитального строительства градостроительным законодательством отнесено к полномочиям Правительства Российской Федерации.
Таким образом, оснований полагать, что оспариваемая в данном административном деле норма Правил соответствует вновь введенному в Градостроительный кодекс Российской Федерации правовому регулированию, не имеется.
По изложенным основаниям, в связи с противоречием абзаца одиннадцатого пункта 5 раздела «Предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства» для территориальной зоны ОД ИЦ (общественно – деловая зона исторического центра) статьи 40 Правил землепользования и застройки городского округа город Рыбинск законодательству, имеющему большую юридическую силу, и допускаемой данной нормой правовой неопределенностью введенного ею правового регулирования, Правила в приведенной части подлежат признанию недействующими.
Принимая во внимание разъяснения, содержащиеся в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (пункт 38) и учитывая, что оспариваемый в настоящем административном деле нормативный акт неоднократно применялся, он подлежит признанию недействующим в соответствующей части с момента вступления решения суда в законную силу.
Суд принимает во внимание, что в административном исковом заявлении оспариваемая норма определена, как абзац двадцать четвертый пункта 5 статьи 40 Правил, что суд полагает технической ошибкой.
Руководствуясь статьями 175 – 181, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
Административное исковое заявление первого заместителя прокурора Ярославской области удовлетворить.
Признать недействующим абзац одиннадцатый пункта 5 раздела «Предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства» статьи 40 Правил землепользования и застройки городского округа город Рыбинск, утвержденных решением муниципального Совета городского округа город Рыбинск от 29.07.2010 года N 40, с момента вступления решения суда в законную силу.
Опубликовать в издании «Рыбинские известия» сообщение о принятии настоящего решения судом в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу.
На решение может быть подана апелляционная жалоба в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Ярославский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Судья Ярославского
областного суда Е.Ю. Щеголькова
Решение в окончательной форме изготовлено 3 апреля 2023 года