72RS0022-01-2023-000166-45

Номер дела в суде первой инстанции 2а-136/2023

Дело № 33а-4694/2023

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

г. Тюмень

30 августа 2023 года

Судебная коллегия по административным делам Тюменского областного суда в составе:

председательствующего

ФИО1,

судей

ФИО2, Ревякина А.В.,

при секретаре

ФИО3,

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционному представлению Тюменского межрайонного природоохранного прокурора на решение Уватского районного суда Тюменской области от 23 мая 2023 года, которым постановлено:

«В удовлетворении административного искового заявления Тюменского межрайонного природоохранного прокурора в интересах Российской Федерации, неопределенного круга лиц к администрации Осинниковского сельского поселения Уватского муниципального района Тюменской области о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер по инвентаризации объектов благоустройства Осинниковского сельского поселения Уватского муниципального района Тюменской области, возложении обязанности провести инвентаризацию объектов благоустройства, отказать полностью».

Заслушав доклад судьи Тюменского областного суда Ревякина А.В., объяснения представителя Тюменской межрайонной природоохранной прокуратуры ФИО4, просившего об удовлетворении апелляционного представления, объяснения представителя административного ответчика администрации Осинниковского сельского поселения Уватского муниципального района Тюменской области ФИО5, просившего в удовлетворении апелляционного представления отказать, судебная коллегия

установил а:

Тюменский межрайонный природоохранный прокурор обратился в суд с административным исковым заявлением к администрации Осинниковского сельского поселения Уватского муниципального района Тюменской области о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер по инвентаризации объектов благоустройства данного сельского поселения, и возложении обязанности на ответчика провести инвентаризацию объектов благоустройства в течение 6 месяцев с даты вступления решения суда в законную силу. Требования мотивированы тем, что в соответствии с действующим законодательством организация благоустройства территории поселения в соответствии с правилами благоустройства отнесена к вопросам местного значения сельского поселения. Законодательством определено, что органы местного самоуправления в рамках реализации полномочий по благоустройству территории муниципального образования до принятия соответствующей муниципальной программы должны осуществлять анализ текущего состояния территории муниципального образования путем проведения инвентаризации всех объектов благоустройства. В ходе проведенной проверки выявлено, что ответчиком мероприятия по инвентаризации всех объектов благоустройства сельского поселения не проводились, что, по мнению истца, свидетельствует о ненадлежащем исполнении обязанностей по благоустройству территории, не позволяет в полном объеме определить полный перечень всех объектов благоустройства муниципального образования, а также запланировать мероприятия по их содержанию и модернизации с учетом целесообразного и эффективного расходования бюджетных средств. Полагает, что такое бездействие ведет к бесконтрольному состоянию объектов благоустройства, в том числе зеленых насаждений, что может привести к ухудшению экологической обстановки на территории муниципального образования, нарушает право на благоприятную окружающую среду, а также может повлечь вред жизни и здоровью неопределенного круга лиц.

Прокурор в судебном заседании суда первой инстанции иск поддержал в полном объеме по основаниям в нем изложенным.

Представитель административного ответчика о времени и месте проведения судебного заседания извещен должным образом, в суд не явился, об отложении судебного разбирательства не ходатайствовал, в связи с чем дело рассмотрено в отсутствие представителя административного ответчика.

Судом постановлено указанное выше решение, с которым не согласен Тюменский межрайонный природоохранный прокурор, который в апелляционном представлении просит решение Уватского районного суда Тюменской области от 23 мая 2023 года отменить и принять по делу новый судебный акт, указывая, что на органе местного самоуправления лежит обязанность по эффективному расходованию бюджетных средств на содержание объектов благоустройства. В указанных целях в Росссийской Федерации реализуется федеральный проект «Формирование комфортной городской среды». Считает, что проведение инвентаризации объектов благоустройства и составление паспорта благоустройства предшествует разработке муниципальных программ и является обязательной составляющей для обоснования бюджетных расходов. Обращает внимание, что наличие у органов местного самоуправления обязанности по проведению инвентаризации объектов благоустройства подтверждается направленным Правительством Тюменской области в органы местного самоуправления запроса от 24.11.2022 года о предоставлении сведений о проведенной инвентаризации таких объектов, об издании нормативно-правового акта, утверждающего ее результаты. Ссылаясь на п. 1.1 Общих рекомендаций к процессу инвентаризации территории поселений, городских округов в целях формирования муниципальных программ формирования современной городской среды на 2018-2022 годы, указывает, что на органах местного самоуправления лежит обязанность произвести инвентаризацию дворовых, общественных территорий. Считает, что бездействие носит длительный характер. Полагает, что вывод суда о невозможности применения методических рекомендаций к сельским поселениям не соответствует фактическим обстоятельствам дела.

В возражениях на апелляционную жалобу глава Осинниковского сельского поселения Уватского муниципального района Тюменской области ФИО5 просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционное представление – без изменения.

Проверив материалы дела в соответствии с требованиями ст. 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в полном объёме, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда.

В соответствии с частью 4 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, органы государственной власти, прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Как следует из материалов дела, Тюменской межрайонной природоохранной прокуратурой проведена проверка исполнения требований законодательства, регулирующего осуществление благоустройства населенных пунктов.

В ходе проверки установлено, что администрацией Осинниковского сельского поселения Уватского муниципального района Тюменской области не проводились мероприятия по инвентаризации всех объектов благоустройства муниципального образования.

Разрешая заявленные административные исковые требования, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии факта незаконности оспариваемого бездействия, выразившегося в непринятии мер по инвентаризации объектов благоустройства данного сельского поселения.

Судебная коллегия соглашается с таким выводом суда первой инстанции, поскольку он соответствует фактическим обстоятельствам дела и основан на правильном применении норм материального права.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, оспариваемые решения, действия (бездействие) могут быть признаны незаконными при наличии одновременно двух условий: несоответствия действий (бездействия) закону и нарушения таким решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

При этом решение о признании бездействия незаконным своей целью преследует именно восстановление прав административного истца, на что указывают процессуальные требования о том, что признавая решение, действие (бездействие) незаконным, судом принимается решение об обязании административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление (пункт 1 части 3 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таким образом, решение, принимаемое в пользу административного истца, должно содержать два элемента: признание незаконным решения, действия (бездействие) и указание на действия, направленные на восстановление нарушенного права.

В соответствии с частью 3 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения сельского поселения относятся вопросы, предусмотренные пунктами 1 - 3, 9, 10, 12, 14, 17, 19 (за исключением использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения), 20 (в части принятия в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации решения о сносе самовольной постройки, решения о сносе самовольной постройки или приведении ее в соответствие с установленными требованиями), 21, 28, 30, 33 части 1 настоящей статьи. Законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа предусмотренных частью 1 настоящей статьи вопросов местного значения городских поселений (за исключением вопроса местного значения, предусмотренного пунктом 23 части 1 настоящей статьи).

Пунктом 19 части 1 статьи 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что к вопросам местного значения городского поселения относятся утверждение правил благоустройства территории поселения, осуществление муниципального контроля в сфере благоустройства, предметом которого является соблюдение правил благоустройства территории поселения, требований к обеспечению доступности для инвалидов объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктур и предоставляемых услуг, организация благоустройства территории поселения в соответствии с указанными правилами, а также организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения.

Пунктом 36 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации определено, что благоустройство территории - деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий.

Элементы благоустройства - декоративные, технические, планировочные, конструктивные устройства, элементы озеленения, различные виды оборудования и оформления, в том числе фасадов зданий, строений, сооружений, малые архитектурные формы, некапитальные нестационарные строения и сооружения, информационные щиты и указатели, применяемые как составные части благоустройства территории (п. 38 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно ч. 1 ст. 45.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» правила благоустройства территории муниципального образования утверждаются представительным органом соответствующего муниципального образования.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2017 года № 1710 утверждена государственная программа Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации». Подпрограммой № 2 к Государственной программе является «Создание условий для обеспечения качественными услугами жилищно-коммунального хозяйства граждан России». Одним из приоритетных проектов является проект «Формирование комфортной городской среды», цель проекта: создание условий для системного повышения качества и комфорта городской среды путем реализации ежегодно, в 2018 - 2020 годах, комплекса первоочередных мероприятий по благоустройству.

В целях оказания методологического содействия субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления в реализации федерального проекта «Формирование комфортной городской среды» разработаны Методические рекомендации по подготовке государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ формирования современной городской среды в рамках реализации федерального проекта «Формирование комфортной городской среды», утвержденные Приказом Минстроя России от 18.03.2019 года № 162/пр.

Настоящие Методические рекомендации рекомендуется использовать при разработке государственных программ (подпрограмм) субъектов Российской Федерации и муниципальных программ (подпрограмм) формирования современной городской среды (далее соответственно - региональные программы, муниципальные программы), принятие и реализация которых является одним из условий предоставления субсидии из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию комплекса мероприятий, предусмотренных Правилами предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ формирования современной городской среды, предусмотренными приложением № 15 к государственной программе Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2017 года № 1710 (далее - Правила предоставления федеральной субсидии), и направленных на развитие городской среды в муниципальных образованиях субъекта Российской Федерации, а именно благоустройство территорий функционального назначения (площадей, набережных, улиц, пешеходных зон, скверов, парков, иных территорий) (далее - общественные территории), дворовых территорий и строительство, реконструкцию (модернизацию) объектов капитального строительства в рамках мероприятий по благоустройству общественных территорий (далее соответственно - строительство, объекты капитального строительства), в том числе осуществление строительного контроля в процессе строительства объектов капитального строительства (п. 2 Методических рекомендаций).

Согласно п. 5.2 Методических рекомендаций при формировании региональных программ рекомендуется осуществить следующие мероприятия на уровне муниципальных образований (в том числе в порядке подготовки к формированию муниципальных программ), в том числе, в целях организации процесса комплексного благоустройства по результатам оценки текущего состояния сферы благоустройства в муниципальных образованиях субъекта Российской Федерации, в том числе оценки состояния дворовых территорий, рекомендуется составить итоговый документ, содержащий инвентаризационные данные о территории и расположенных на ней элементах (далее - паспорт благоустройства территории), который позволит оптимизировать как процесс ухода за территорией и ее содержания, так и дальнейшего развития территории (например, осуществить проектирование и строительство детских площадок, размещение мест отдыха, выделение дополнительных мест для парковки).

Формирование муниципальных программ рекомендуется осуществлять с учетом следующих этапов и положений утвержденных региональных программ или их проектов (если к моменту начала работы по формированию муниципальной программы региональная программа не будет утверждена), в том числе, анализа текущего состояния территории муниципального образования: проведение инвентаризации и составление документов (в том числе в электронном виде), описывающих все объекты благоустройства, расположенные на территории муниципального образования, их техническое состояние, типологизация указанных объектов, а также структуру права собственности на земельные участки и объекты благоустройства (по видам собственности) (п. 5.3 Методических рекомендаций).

Минстроем России утверждены Общие рекомендации к процессу инвентаризации территории поселений, городских округов в целях формирования муниципальных программ формирования современной городской среды на 2018 - 2022 гг.

Из материалов дела следует, что решением Думы Осинниковского сельского поселения Уватского муниципального района Тюменской области от 28.12.2021 года утверждены правила благоустройства сельского поселения.

Из имеющегося в материалах дела ответа Администрации Осинниковского сельского поселения Уватского муниципального района Тюменской области следует, что инвентаризация объектов благоустройства (анализ текущего состояния сферы благоустройства территории сельского поселения) в соответствии с методическими рекомендациями по подготовке муниципальных программ формирования современной городской среды, утвержденными приказом Минстроя России от 18 марта 2019 года № 162/пр, не проводилась. Паспорт благоустройства сельского поселения не разрабатывался.

При этом, из материалов дела усматривается, что администрацией Осинниковского сельского поселения в целях решения вопроса местного значения сельского поселения, предусмотренного п. 19 ч. 1 ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», организована работа по благоустройству, ежегодно проводится анализ текущего состояния территории населенных пунктов сельского поселения, по результатам которого составляются планы мероприятий на текущий год исходя из доведенных ассигнований на выполнение мероприятий по благоустройству.

Приходя к выводу об отсутствии оспариваемого бездействия, суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что Методические рекомендации, утвержденные Приказом Минстроя России от 18.03.2019 года № 162/пр, носят рекомендательный характер, не являются нормативным правовым актом, в связи с чем у Администрации Осинниковского сельского поселения не возникает безусловной обязанности провести инвентаризацию объектов благоустройства сельского поселения.

Так, Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 года № 1009 утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, п. 2 которых установлено, что нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем, распоряжений и телеграмм не допускается. Акты рекомендательного характера не могут содержать предписания нормативно-правового характера. В таких актах должны использоваться формулировки, указывающие на рекомендательный характер документа. При необходимости включения в акт рекомендательного характера нормативно-правового предписания, содержащегося в нормативном правовом акте, необходимо делать ссылку с указанием всех реквизитов и структурной единицы такого нормативного правового акта.

Таким образом, применение методических рекомендаций к сложившимся правоотношениям, при наличии прямых норм законодательства, регулирующих полномочия органов местного самоуправления в сфере благоустройства территории поселения, не является обоснованным.

Учитывая изложенное, судебная коллегия полагает, что суд первой инстанции пришел к правильному выводу об отказе в удовлетворении требований Тюменского межрайонного природоохранного прокурора.

Доводы апелляционного представления не содержат правовых оснований к отмене решения суда, а также фактов, не проверенных и не учтенных судом первой инстанции при рассмотрении дела и имеющих юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияющих на обоснованность и законность судебного постановления, либо опровергающих выводы суда первой инстанции, в связи с чем, являются несостоятельными и не могут служить основанием для отмены законного и обоснованного решения суда.

Принимая во внимание изложенное, судебная коллегия полагает, что судом первой инстанции были правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, выводы суда соответствуют установленным обстоятельствам, нормы материального и процессуального права применены верно, в связи с чем, решение суда является законным и обоснованным, а доводы апелляционного представления - не подлежащими удовлетворению.

На основании вышеизложенного, руководствуясь статьёй 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определил а:

Решение Уватского районного суда Тюменской области от 23 мая 2023 года оставить без изменения, апелляционное представление Тюменского межрайонного природоохранного прокурора - без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба, представление могут быть поданы через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи коллегии