Дело № 3а –198/2023

(УИД- 78OS0000-01-2023-000751-10)

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

05 сентября 2023 года Санкт-Петербург

Санкт-Петербургский городской суд в составе:

председательствующего судьи Чистяковой Т.С.,

при секретаре Ивановой С.С.

с участием прокурора Андреева М.И.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Местной Администрации внутригородского Муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга Муниципальный округ Гражданка об оспаривании нормативного правового акта,

УСТАНОВИЛ:

Решением Муниципального совета внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга муниципальный округ Гражданка от 15 февраля 2023 № 1 года утверждено Положение о средстве массовой информации внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга муниципальный округ Гражданка.

Местная Администрация внутригородского Муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга Муниципальный округ Гражданка обратилась в суд с административным исковым заявлением в котором просит суд признать недействующим со дня принятия Решение Муниципального совета внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга муниципальный округ Гражданка от 15 февраля 2023 года № 1 «Об утверждении Положения о средстве массовой информации внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга муниципальный округ Гражданка – газете «Муниципальная Гражданка» в действующей редакции.

В обоснование заявленных требований административный истец ссылается на то, что оспариваемый акт принят с нарушением процедуры его принятия, при принятии данного решения административный ответчик вышел за пределы своих полномочий, кроме того Решение противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Кроме того, заявитель указывает на то, что оспариваемым актом признаны утратившими силу решения Муниципального совета № 10 от 14 мая 2020 года, № 23 от 08 июля 2020 года, № 18 от 17 июня 2020 года, в связи с чем административный истец лишен полномочий по осуществлению функций Редакции газеты «Муниципальная Гражданка», по исполнению вопросов местного значения, предусмотренных статьей 10 Закона Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 года № 420-79 по опубликованию муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, а также отдельных государственных полномочий, поскольку средство массовой информации Муниципального образования в соответствии со статьей 48 Устава МО Гражданка является источником официального опубликования указанной информации. Оспариваемое Решение закрепляет нормы, противоречащие положениям действующего законодательства и нарушают права заявителя, поскольку влечет причинение ущерба бюджету Муниципального образования, неисполнение вопросов местного значения и нецелевое расходование средств бюджета.

Представители административного истца фио, фио, в суд явились, заявленные требования поддержали в полном объеме.

Явившиеся в судебное заседание представители административного ответчика фио, фио, основания административного иска не оспаривали.

Выслушав объяснения участников процесса, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего, что административный иск подлежит удовлетворению, суд приходит к следующему.

Статьей 12 Конституции Российской Федерации установлено, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Частью 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, вводят местные налоги и сборы, решают иные вопросы местного значения, а также в соответствии с федеральным законом обеспечивают в пределах своей компетенции доступность медицинской помощи.

Федеральный законодатель, реализуя возложенные на него Конституцией Российской Федерации полномочия, установил в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» общие правовые, территориальные и организационные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления (преамбула).

Частями 1 и 4 статьи 7 названного закона установлено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 43 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и статьей 33 Закона Санкт-Петербурга от 23.09.2009 № 420-79 «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» (далее – Закон Санкт-Петербурга № 420-79) в систему муниципальных правовых актов входят: устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования. Устав муниципального образования и решения являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных нормативно-правовых актов, применяются на всей территории муниципального образования и имеют прямое действие.

В силу части 1 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1)

Частью 10 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрены полномочия представительного органа муниципального образования, относящиеся к его исключительной компетенции. Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований (часть 11 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ).

Нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа муниципального образования только по инициативе главы местной администрации или при наличии заключения главы местной администрации (часть 12 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ).

Расходы на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов Российской Федерации (часть 12 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ).

Управление и (или) распоряжение представительным органом муниципального образования или отдельными депутатами (группами депутатов) в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессе его исполнения не допускаются, за исключением средств местного бюджета, направляемых на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования и депутатов.

Частями 1, 2, 3 статьи 47 вышеуказанного Федерального закона от 06.10.2003 № 131 определено, что муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации.

Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Официальным опубликованием муниципального правового акта или соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании, распространяемом в соответствующем муниципальном образовании.

Для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов и соглашений органы местного самоуправления вправе также использовать сетевое издание. В случае опубликования (размещения) полного текста муниципального правового акта в официальном сетевом издании объемные графические и табличные приложения к нему в печатном издании могут не приводиться.

Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления, устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Частью 3 статьи 44 Федерального закона от 06.10.2003 № 131, определен порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления, устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации установлено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Как следует из материалов дела, решением Муниципального совета внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга муниципальный округ Гражданка (далее - Муниципальный совет) от 15 февраля 2023 № 1 года утверждено Положение о средстве массовой информации внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга муниципальный округ Гражданка (далее - Решение).

В частности данным решением признаны утратившими силу:

- Пункт 1 Решения № 9 от 14 мая 2020 года Муниципального совета Муниципального образования Муниципальный округ Гражданка «Об утверждении Положения о средстве массовой информации Муниципального образования Муниципальный округ Гражданка – газете «Муниципальная Гражданка»;

- решение от 14 мая 2020 года «О редакции газеты «Муниципальная Гражданка»;

- решение № 23 от 08 июля 2020 года Муниципального совета Муниципального образований Муниципальный округ Гражданка.

Также пунктом 2 утверждено Положение «О средстве массовой информации внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербургу муниципальный округ Гражданка – Газете «Муниципальная Гражданка».

Пунктом 3 Решения установлено, что отношения с редакцией газеты «Муниципальная Гражданка» определяются договором, заключаемым между Муниципальным советом МО Гражданка, как учредителем средства массовой информации газеты «Муниципальная Гражданка» и главным редактором.

В пункте 4 Решения указано: «определить источник финансирования договора, заключаемого с главным редактором, а также издания и распространения газеты «Муниципальная Гражданка» средства бюджет Муниципального образования в части расходов, предусмотренных на функционирование законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов муниципальных образований, в соответствии с бюджетной классификацией бюджетов Российской Федерации (п. 6 ст. 21 Устава Муниципального образования Муниципальных округ Гражданка).

Решение вступает в силу с момента его принятия и подлежит официальному опубликованию (обнародованию) (пункт 5 оспариваемого Решения).

Данный нормативно правовой акт принят 11 голосами депутатов: фио, фио, фио, фио, фио, фио фио фио, фио, фио, фио.

В пункте 3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснено, что существенными признаками, характеризующими акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, являются: издание их органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, уполномоченными организациями или должностными лицами, наличие в них результатов толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц.

Суд, принимая во внимание вышеуказанные разъяснения Пленума приходит к выводу, что оспариваемый акт является нормативном правовым, также данные обстоятельства не оспаривались сторонами в ходе рассмотрения дела.

Вместе с тем, как было указано выше муниципальные нормативные правовые акты, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования), также порядок опубликования устанавливается уставом муниципального образования.

В пункте 2 статьи 48 Устава внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга муниципальный округ Гражданка (далее - Устав), также определено, что муниципальные правовые акты, затрагивающие права и обязанности человека и гражданина, устанавливающие паровой статус организаций в течение 10 дней со дня их принятия подлежат опубликованию (обнародованию) и вступают в силу с момента их опубликования (обнародования).

В ходе рассмотрения дела было подтверждено, что оспариваемый акт в установленном порядке опубликован не был, данный вывод также следует из справки Главы Муниципального образования, исполняющего полномочия председателя Муниципального совета (том 2, л.д. 14).

В силу разъяснений данных в пункте 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», акты, не прошедшие государственную регистрацию, не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке.

По смыслу статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и разъяснений, содержащихся в пунктах 34 и 40 вышеназванного постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50, несоблюдение порядка принятия нормативного правового акта свидетельствует об отсутствии у него юридической силы, поэтому установление судом данных нарушений является достаточным для признания оспариваемого акта недействующим.

При таком положении, принимая во внимание, что оспариваемое Решение не было опубликовано, данное обстоятельство является основанием для признания его недействующим.

Частью 10 статьи 35 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определена исключительная компетенция представительного органа муниципального образования, в частности отнесено утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении.

Часть 15 вышеназванной статьи устанавливает, что управление и (или) распоряжение представительным органом муниципального образования или отдельными депутатами (группами депутатов) в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессе его исполнения не допускаются, за исключением средств местного бюджета, направляемых на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования и депутатов.

Как следует из текста оспариваемого решения пункт 4, а также пункт 1.3 Положения о средстве массовой информации внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга муниципальный округ Гражданка – газете «Муниципальная гражданка» предусматривает расходные бюджетные обязательства муниципального образования на финансирование деятельности, не связанной с обеспечением функционирования представительного органа местного самоуправления.

Исходя из вышеприведенных норм, суд усматривает, что оспариваемый нормативный акт был принят административным ответчиком по вопросу, который в соответствии с действующим законодательством не отнесен к его компетенции и является полномочием административного истца, как исполнительно-распорядительного органа.

Как установлено пунктом 13 статьи 26 Устава МО Гражданка решения Муниципального совета, предусматривающие осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение Муниципального совета только по инициативе главы Местной администрации или при наличии заключения главы Местной администрации.

Проект оспариваемого Решения был внесен депутатом Муниципального совета МО Гражданка фио и по результатам его рассмотрения Главой Местной администрации 08 февраля 2023 года было дано отрицательное заключение из содержания которого следует, что представленный проект решения не соответствует требованиям бюджетного законодательства, а также Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05 апреля 2013 года № 44-ФЗ (том 1, л.д. 17).

Также в соответствии с заключением организационного отдела аппарата Муниципального совета внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга муниципальный округ Гражданка от 10 февраля 2023 года на проект Решения указано на недопустимость определения в качестве источника финансирования, расходов на содержание редакции газеты, средств местного бюджета по подразделу «функционирование законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов муниципальных образований» и на наличие противоречий действующему законодательству, в частности ФЗ № 44 от 05 апреля 2013 года (том 1, л.д. 71-73).

Прокуратурой Калининского района Санкт-Петербурга был вынесен протест от 22 марта 2023 года, в котором также указано, что Решение противоречит действующему законодательству, в частности расходы по финансированию договора, заключаемого с главным редактором, а также издание и распространение газеты, не могут быть включены в расходные обязательства по обеспечению функционирования законодательных (представительных) органов, в связи с чем вынесено требование о приведении нормативно правового акта в соответствии с действующим законодательством (том 1, л.д. 8-12).

29 марта 2023 года в связи с поступлением протеста прокуратуры Калининского районного Муниципальным советом было принято решение № 11 о внесении изменений в решение Муниципального совета МО Гражданка № 1 от 15 февраля 2023 года в соответствии с которым часть 1 решения (о признании утратившими силу) дополнена пунктом 1.4., а также пункт 4 изложен в следующей редакции: «определить источник финансирования договора, заключаемого с главным редактором, а также издания и распространения газеты «Муниципальная Гражданка» средства бюджет Муниципального образования в части расходов по финансированию деятельности Муниципального совета, в соответствии с бюджетной классификацией бюджетов Российской Федерации» (том 1, л.д. 61-62).

Как было установлено в ходе рассмотрения дела, требования прокуратуры исполнены не были.

Согласно части 3 статьи 21 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлены единые для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации разделы и подразделы классификации расходов и в пунктом 1 к разделу «общегосударственные вопросы» отнесено «функционирование законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов муниципальных образований».

Пункт 12 вышеуказанной статьи регламентирован раздел «Средства массовой информации» включающий раздел «периодическая печать и издательства».

Приказом Минфина России от 24 мая 2022 года № 82н «О Порядке формирования и применения кодов бюджетной классификации Российской Федерации, их структуре и принципах назначения» указано, что по подразделу 0103 «Функционирование законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов муниципальных образований» классификации расходов бюджетов подлежат отражению расходы на обеспечение деятельности Федерального Собрания Российской Федерации, законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, а также предоставление субсидий юридическим лицам в указанной сфере деятельности.

Вместе с тем в разделе 1200 Приказа Министерства финансов России содержится раздел «Средства массовой информации» и подраздел 1202 «Периодическая печать и издательства».

Пунктом 1.2 Закона Санкт-Петербурга от 18 декабря 2020 года № 626-136 «О Перечне расходных обязательств внутригородских муниципальных образований города федерального значения Санкт-Петербурга, вытекающих из полномочий муниципальных образований по вопросам местного значения» определены расходные обязательства по содержанию и обеспечению деятельности представительного органа муниципального образования.

При таком положении включение расходов по финансированию договора, заключаемого с главным редактором, а также издания и распространение газеты в расходные обязательства по обеспечению функционирования законодательных (представительных) органов является недопустимым.

В связи с чем суд принимает во внимание указание административного истца на то, что Решение принятое административным ответчиком противоречит положениям действующего законодательства.

Кроме того, ссылки заявителя на то, что административным ответчиком не соблюден порядок вступления нормативно правового акта в силу, поскольку в нарушение части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, частей 1 и 2 статьи 47 Федерального закона № 131-ФЗ, части 2 статьи 48 Устава при принятии Решения в пункте 5 указан порядок вступления в силу муниципального правового нормативного акта противоречащий указанному в законе, являются обоснованным, поскольку как следует из пункта 5 Решения оно вступает в силу с момента его принятия, в то время, как вышеприведенными нормами предусмотрен порядок их обязательного опубликования.

При таком положении, суд, проверяя порядок принятия, а также содержание оспариваемого Решения, исходя в том числе из его буквального толкования, приходит к выводу, что акт не соответствует актам имеющем большую юридическую силу, в частности положениям Конституции, Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ, а также Уставу внутригородского муниципального образования, а также принят с нарушением порядка его принятия.

С учётом положений пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, разъяснений, содержащихся в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», суд считает, что оспариваемое Решение подлежит признанию недействующим с момента принятия.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175, 177, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ :

Административное исковое заявление Местной Администрации внутригородского Муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга Муниципальный округ Гражданка об оспаривании нормативного правового акта – удовлетворить.

Признать недействующим со дня принятия Решение Муниципального Совета внутригородского Муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга муниципальный округ Гражданка от 15.02.2023 № 1 «Об утверждении Положения о средстве массовой информации внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга муниципальный округ Гражданка – газете «Муниципальная Гражданка» в редакции решения Муниципального Совета внутригородского Муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга муниципальный округ Гражданка от 29.03.2023 № 11 «О внесении изменений в решение Муниципального совета МО Гражданка №1 от 15.02.2023 года».

Сообщение о принятии настоящего решения подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в газете «Муниципальная Гражданка».

Решение может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы через Санкт-Петербургский городской суд.

Судья подпись Т.С. Чистякова