Дело № 3а-9/2025
УИД 57OS0000-01-2024-000152-20
РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
7 февраля 2025 года город Орел
Орловский областной суд в составе:
председательствующего судьи Чуряева А.В.
при секретаре Квасовой Д.С.
с участием прокурора Воробьевой Ю.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда административное дело по административному исковому заявлению ФИО1, ФИО2, ФИО3 о признании недействующими в части Правил землепользования и застройки городского округа «Город Орел», действующих в редакции, утвержденной решением Орловского городского Совета народных депутатов от 24 ноября 2023 года № 46/0694-ГС,
установил:
решением Орловского городского Совета народных депутатов от 30 октября 2008 года № 38/616-ГС утверждены Правила землепользования и застройки городского округа «Город Орел» (далее – Правила землепользования и застройки).
Решением Орловского городского Совета народных депутатов от 24 ноября 2023 года № 46/0694-ГС, опубликованным 1 декабря 2023 года в Орловской городской газете, в Правила землепользования и застройки внесены изменения, которыми данный документ изложен в новой редакции.
В частности, на карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки в составе общественно-деловых зон отображена территориальная зона размещения объектов социального назначения О-2 (далее – территориальная зона О-2).
Таблицей 20 Правил землепользования и застройки для указанной территориальной зоны предусмотрены основные, условно разрешенные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Административные истцы ФИО1, ФИО2, ФИО3, являющиеся собственниками земельных участков с кадастровыми номерами № и №, расположенных в пределах территориальной зоны О-2, обратились в суд с административным исковым заявлением о признании таблицы 20 Правил землепользования и застройки недействующей.
В обоснование заявленных требований указали, что в нарушение требований статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) и текстовой части статьи 25 Правил землепользования и застройки в таблице 20 не указан вид разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предусматривающий осуществление торговой деятельности. Этим, по мнению административных истцов, нарушаются их права, поскольку на одном из указанных выше земельных участков располагается принадлежащее им здание с магазином.
К участию в деле в качестве административного ответчика привлечен Орловский городской Совет народных депутатов, в качестве заинтересованных лиц привлечены администрация г. Орла и Управление градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области.
Административные истцы, извещенные о дате и месте судебного заседания, в суд не явились. Их представитель по доверенностям адвокат Ларионов А.А. в судебном заседании поддержал заявленные требования. Дополнительно обратил внимание на нарушение порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта, сославшись на то, что проект новой редакции Правил землепользования и застройки с внесенным в него дополнением о включении земельных участков административных истцов в границы территориальной зоны О-2, не обсуждался на публичных слушаниях.
Представитель Орловского городского Совета народных депутатов по доверенности ФИО4, представитель администрации г. Орла по доверенности ФИО5 и представитель Управления градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области по доверенности ФИО6 в судебном заседании возражали против удовлетворения административных исковых требований.
Сослались на то, что оспариваемый нормативный правовой акт принят правомочным представительным органом местного самоуправления по результатам установленной правотворческой процедуры. В частности, просили учесть, что включение принадлежащих административным истцам земельных участков в границы территориальной зоны О-2 было осуществлено на стадии обсуждения результатов публичных слушаний по проекту новой редакции Правил землепользования и застройки на основании соответствующего предложения начальника управления градостроительства администрации г. Орла.
Считали, что действующее законодательство, в том числе статья 35 ГрК РФ, не предусматривает необходимости установления для всех общественно-деловых зон видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, связанных с осуществлением торговой деятельности.
Просили учесть, что административные истцы злоупотребляют своим процессуальным правом на обращение в суд, поскольку принадлежащие им земельные участки были образованы из земельного участка с кадастровым номером №, предоставленного для строительства объекта социально-культурного назначения «Академия бокса им. Эдуарда Трояновского». Несмотря на это, фактически построенное здание передано в пользование торговой организации.
На основании положений части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ), суд посчитал возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся административных истцов.
Выслушав объяснения явившихся в судебное заседание представителей сторон и заинтересованных лиц, изучив материалы дела, проверив оспариваемые положения Правил землепользования и застройки на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора о необходимости оставления административных исковых требований без удовлетворения, суд приходит к следующему.
В соответствии с частью 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Из материалов дела и объяснений лиц, участвующих в деле, следует, что 1 июня 2017 года между управлением муниципального имущества и землепользования администрации г. Орла и обществом с ограниченной ответственностью «Проект 102» (далее – ООО «Проект 102») был заключен договор аренды земельного участка площадью <...> с кадастровым номером № с видом разрешенного использования «комплекс для занятий физкультурой и спортом с местами для зрителей (стадионы, спортивные комплексы)», расположенного по адресу: <адрес>.
Основанием для заключения указанного договора послужила инициированная представителями ООО «Проект 102» ФИО18 и ФИО19. реализация инвестиционного проекта по размещению на этом земельном участке объекта социально-культурного назначения «Академия бокса имени Эдуарда Трояновского». Из описания проекта следует, что он предполагает строительство двухэтажного объекта спорта общей площадью <...>
Департаментом экономического развития и инвестиционной деятельности Орловской области выдано заключение о соответствии данного объекта социально-культурного назначения критериям, установленным Законом Орловской области от 4 декабря 2015 года № 1884-ОЗ «Об установлении критериев, которым должны соответствовать объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения, масштабные инвестиционные проекты, для размещения (реализации) которых допускается предоставление земельного участка в аренду без проведения торгов», в связи с чем распоряжением Губернатора Орловской области от 1 февраля 2017 года № 2-р ООО «Проект 102» предоставлено право на заключение договора аренды земельного участка без проведения торгов.
По инициативе ООО «Проект 102» изготовлена проектная документация для строительства спортивного комплекса. Для получения разрешения на строительство постановлением администрации г. Орла от 23 июля 2021 года вид разрешенного использования указанного земельного участка изменен на «обеспечение занятий спортом в помещениях».
28 февраля 2022 года ФИО16 и ФИО17 продали принадлежавшие им доли участия в ООО «Проект 102» ФИО1
1 июля 2022 года долю участия в ООО «Проект 102» приобрел ФИО2
В период действия договора аренды земельного участка ООО «Проект 102» возвело на земельном участке объект капитального строительства – нежилое здание с кадастровым номером № с наименованием «спортивный комплекс».
11 августа 2023 года между ООО «Проект 102» (арендодатель) и ООО «Агроторг» (арендатор) заключен договор аренды помещения для торговли непродовольственными и продовольственными товарами, в том числе, но не ограничиваясь, алкогольной продукцией.
17 января 2024 года между управлением муниципального имущества и землепользования администрации г. Орла и ООО «Проект 102» заключен договор купли-продажи земельного участка с кадастровым номером №.
После этого, 5 февраля 2024 года ООО «Проект 102» произвело раздел указанного земельного участка с кадастровым номером № на два отдельных земельных участка с присвоением им кадастровых номеров № и №. При этом возведенное здание стало располагаться на земельном участке с кадастровым номером №.
13 февраля 2024 года за ООО «Проект 102» зарегистрировано право собственности на два нежилых помещения, входящих в состав здания, расположенного на земельном участке с кадастровым номером №, с присвоением им кадастровых номеров № и №.
27 февраля 2024 года по договору купли-продажи ООО «Проект 102» продало в общую долевую собственность ООО «Недвижимость», ФИО1 и Шелесту Я.В. (по 1/3 доли каждому) земельный участок с кадастровым номером №, а также нежилые помещения с кадастровыми номерами № и №.
4 июня 2024 года ООО «Недвижимость» продало ФИО2 принадлежавшую ему долю в праве общей долевой собственности на указанные объекты недвижимости.
23 сентября 2024 года по договору купли-продажи ООО «Проект 102» продало в общую долевую собственность ФИО2, ФИО1, Шелесту Я.В. (по 1/3 доле каждому) земельный участок с кадастровым номером №.
Постановлениями заместителя главного государственного инспектора в Орловской области по использованию и охране земель Управления Росреестра по Орловской области от 2 ноября 2024 года ФИО1 и ФИО2 признаны виновными в совершении административных правонарушений, предусмотренных частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за то, что ими допущены нарушения земельного законодательства в части необеспечения целевого использования земель ввиду несоответствия вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером № его фактической эксплуатации.
Таким образом, административные истцы ФИО2, ФИО1, ФИО3, являясь собственниками земельных участков, расположенных в границах территориальной зоны О-2, вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими Правил землепользования и застройки в оспариваемой редакции, поскольку являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, и относятся к категории лиц, к которым этот акт применен.
Также из объяснений лиц, участвующих в деле, следует, что поскольку фактически возведенный объект капитального строительства не соответствует проектной документации, не является спортивным комплексом, а предназначен для размещения магазина «Пятерочка», прокуратурой Советского района г. Орла вынесено постановление об уголовном преследовании ФИО1, ФИО2, ФИО14, ФИО15 по части 4 статьи 159 Уголовного кодекса Российской Федерации.
Кроме этого, заместителем прокурора Орловской области в Арбитражный суд Орловской области подано исковое заявление о признании недействительным выданного ООО «Проект 102» разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, признании возведенного здания с кадастровым номером № с входящими в него помещениями самовольной постройкой, признании недействительными договоров купли-продажи от 17 января 2024 года, от 27 февраля 2024 года и договора аренды от 11 августа 2023 года, восстановлении в Едином государственном реестре недвижимости сведений о земельном участке с кадастровым номером № и истребовании его из незаконного владения в пользу управления муниципального имущества и землепользования администрации г. Орла.
Между тем, указанные обстоятельства сами по себе не лишают административных истцов права на оспаривание Правил землепользования и застройки.
Проверив оспариваемую редакцию Правил землепользования и застройки на предмет соблюдения установленной правотворческой процедуры, суд приходит к следующему.
Согласно пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа отнесено в том числе утверждение правил землепользования и застройки городского округа.
В силу части 1 статьи 32 ГрК РФ правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления.
Уставом г. Орла предусмотрено, что представительным органом местного самоуправления данного городского округа является Орловский городской Совет народных депутатов, состоящий из 38 депутатов (статья 12). Решения Орловского городского Совета народных депутатов, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории города Орла, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов Орловского городского Совета народных депутатов (часть 10 статьи 15). Нормативные правовые акты, принятые Орловским городским Советом народных депутатов, направляются Мэру города Орла для подписания и опубликования в течение 10 дней. Мэр города Орла имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый Орловским городским Советом народных депутатов. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в Орловский городской Совет народных депутатов с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Возвращенный нормативный правовой акт вновь рассматривается Орловским городским Советом народных депутатов. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов Орловского городского Совета народных депутатов, он подлежит подписанию Мэром города Орла в течение семи дней и обнародованию. Нормативные правовые акты администрации города Орла подлежат официальному опубликованию Мэром города Орла в течение 15 дней после даты их принятия (часть 6 статьи 31). Нормативные правовые акты органов местного самоуправления подлежат официальному опубликованию в газете «Орловская городская газета» или обнародованию (часть 5 статьи 31).
С учетом изложенного, Орловский городской Совет народных депутатов, являясь представительным органом местного самоуправления городского округа «Город Орел», уполномочен на принятие в данном муниципальном образовании правил землепользования и застройки и на внесение в них изменений.
Порядок принятия и внесения изменений в правила землепользования и застройки регламентирован в статьях 24 – 25, 31 – 33 ГрК РФ с учетом особенностей, предусмотренных Законом Орловской области от 20 декабря 2019 года № 2441-ОЗ, которым ряд полномочий органов местного самоуправления Орловской области по подготовке правил землепользования и застройки и по внесению в них изменений перераспределен Правительству Орловской области или уполномоченным им органам исполнительной государственной власти специальной компетенции Орловской области (в том числе Управлению градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области).
Проверяя соблюдение указанного порядка, судом установлено, что решение о внесении изменений в Правила землепользования и застройки городского округа «Город Орел» принято Управлением градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области в форме приказа от 5 апреля 2022 года (т. 2 л.д. 229-239) на основании соответствующего решения комиссии по землепользованию и застройке Орловской области от 16 марта 2022 года (т. 3 л.д. 140-151).
На основании постановления Мэра г. Орла от 26 июля 2023 года № 67 (т. 2 л.д. 17-18), опубликованного 4 августа 2023 года в Орловской городской газете (т. 2 л.д. 155), в городском округе «Город Орел» проведены публичные слушания по проекту изменений правил землепользования и застройки.
Результаты публичных слушаний отражены в протоколах и заключениях публичных слушаний (т. 1 л.д. 240-248, т. 2 л.д. 3-15), опубликованных 25 августа 2023 года в Орловской городской газете (т. 2 л.д. 156).
В частности, из протокола публичных слушаний от 15 августа 2023 года № 61 следует, что от начальника управления градостроительства администрации г. Орла ФИО20. поступило предложение включить земельный участок с кадастровым номером № в границы территориальной зоны О-2, поскольку данный земельный участок предназначен для реализации социально значимых объектов и на нем ведется строительство школы бокса (т. 2 л.д. 14-16).
Решением комиссии по землепользованию и застройке Орловской области, оформленным протоколом от 27 сентября 2023 года № 21, результаты публичных слушаний приняты к сведению, Управлению градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области рекомендовано доработать проект изменений правил землепользования и застройки и направить доработанные материалы в орган местного самоуправления для их утверждения (т. 3 л.д. 138-139).
24 ноября 2023 года на сорок шестом заседании Орловского городского Совета народных депутатов в присутствии 31 депутата единогласно принято решение № 46/0694-ГС об утверждении изменений в Правила землепользования и застройки (т. 2 л.д. 161-180). Данное решение в установленном порядке подписано председателем Орловского городского Совета народных депутатов и Мэром г. Орла, опубликовано в Орловской городской газете (т. 2 л.д. 181), а также размещено на сайте администрации г. Орла (т. 2 л.д. 226) и в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования (т. 2 л.д. 240).
Таким образом, оспариваемое решение представительного органа местного самоуправления принято в установленном порядке и надлежащим образом введено в действие.
Довод административных истцов о необходимости повторного общественного обсуждения проекта правил землепользования и застройки после внесения в них изменений по результатам проведения публичных слушаний суд отклоняет.
Порядок проведения публичных слушаний по проектам правил землепользования и застройки регламентирован статьей 5.1 ГрК РФ.
Из части 5 данной статьи следует, что процедура проведения публичных слушаний состоит из следующих этапов: 1) оповещение о начале публичных слушаний; 2) размещение проекта, подлежащего рассмотрению на публичных слушаниях, и информационных материалов к нему на официальном сайте и открытие экспозиции или экспозиций такого проекта; 3) проведение экспозиции или экспозиций проекта, подлежащего рассмотрению на публичных слушаниях; 4) проведение собрания или собраний участников публичных слушаний; 5) подготовка и оформление протокола публичных слушаний; 6) подготовка и опубликование заключения о результатах публичных слушаний.
Согласно части 2 статьи 32 ГрК РФ представительный орган местного самоуправления по результатам рассмотрения проекта правил землепользования и застройки и обязательных приложений к нему может утвердить правила землепользования и застройки или направить проект правил землепользования и застройки главе местной администрации на доработку в соответствии с заключением о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний по указанному проекту, за исключением случаев, если утверждение правил землепользования и застройки осуществляется местной администрацией в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации о градостроительной деятельности.
Таким образом, из приведенных положений следует, что замечания и предложения, поступившие в период проведения публичных слушаний, сами по себе являются достаточным основанием для внесения изменений в проект правил землепользования и застройки по отношению к варианту, вынесенному на обсуждение публичных слушаний.
Следовательно, вопреки позиции административных истцов, дополнение проекта изменений правил землепользования и застройки по результатам публичных слушаний на основе поступивших предложений не влечет необходимости повторного вынесения дополненного проекта на публичные слушания. Действующее законодательство допускает внесение изменений в обсуждаемый проект нормативного правового акта после проведения публичных слушаний в целях учета поступивших замечаний и предложений, а окончательное принятие в дальнейшем решения об их оценке относится к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления.
Разрешая доводы административных истцов по существу заявленных требований, суд приходит к следующему.
В соответствии с частью 1 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях: создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Частью 2 указанной статьи предусмотрено, что правила землепользования и застройки включают в себя: 1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; 2) карту градостроительного зонирования; 3) градостроительные регламенты.
В частности, согласно части 4 статьи 30 ГрК РФ на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, за исключением земельного участка, границы которого в установленных Земельным кодексом Российской Федерации (далее – ЗК РФ) и другими федеральными законами случаях могут пересекать границы территориальных зон.
Положениями части 1 статьи 34 ГрК РФ предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом: возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков; функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом муниципального округа, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района; сложившейся планировки территории и существующего землепользования.
В результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон (часть 1 статьи 35 ГрК РФ).
В состав общественно-деловых зон могут включаться: зоны делового, общественного и коммерческого назначения; зоны размещения объектов социального и коммунально-бытового назначения; зоны обслуживания объектов, необходимых для осуществления производственной и предпринимательской деятельности; общественно-деловые зоны иных видов (часть 4 статьи 35 ГрК РФ).
Общественно-деловые зоны предназначены для размещения объектов здравоохранения, культуры, торговли, общественного питания, социального и коммунально-бытового назначения, предпринимательской деятельности, объектов среднего профессионального и высшего образования, административных, научно-исследовательских учреждений, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, объектов делового, финансового назначения, иных объектов, связанных с обеспечением жизнедеятельности граждан (часть 5 статьи 35 ГрК РФ).
Пунктом 6 статьи 85 ЗК РФ также предусмотрено, что земельные участки в составе общественно-деловых зон предназначены для застройки административными зданиями, объектами образовательного, культурно-бытового, социального назначения и иными предназначенными для общественного использования объектами согласно градостроительным регламентам.
В градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, среди прочего указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (часть 6 статьи 30, часть 2 статьи 37 ГрК РФ, пункт 3 статьи 85 ЗК РФ). При этом разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов: основные виды разрешенного использования; условно разрешенные виды использования; вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними (часть 1 статьи 37 ГрК РФ).
Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (абзац четвертый пункта 2 статьи 7 ЗК РФ).
Из приведенных норм следует, что виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства определяются с учетом расположения и развития соответствующей территориальной зоны, возможности сочетания различных видов существующего и планируемого использования земельных участков.
В ходе судебного разбирательства установлено, что данные требования федерального законодательства при принятии оспариваемого нормативного правового акта соблюдены.
Из объяснений представителей административного ответчика и заинтересованных лиц в судебном заседании следует, что установленный для территориальной зоны О-2 в таблице 20 Правил землепользования и застройки перечень видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства учитывает приоритетное расположение в данной территориальной зоне объектов социального и коммунально-бытового назначения: объектов здравоохранения, культуры, образования, объектов физической культуры и массового спорта.
Также при разработке оспариваемого нормативного правового акта были приняты во внимание положения федерального законодательства, запрещающие розничную продажу алкогольной и табачной продукции на территориях, прилегающих к образовательным организациям, медицинским учреждениям и спортивным сооружениям, предусмотренные пунктом 2 статьи 16 Федерального закона от 22 ноября 1995 года № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» и частью 7 статьи 19 Федерального закона от 23 февраля 2013 года № 15-ФЗ «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма, последствий потребления табака или потребления никотинсодержащей продукции».
Совокупность изложенных обстоятельств позволила правотворческому органу отказаться от установления для спорной территориальной зоны видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предполагающих осуществление торговой деятельности, в том числе алкогольной и табачной продукции.
Поскольку это решение основано на учете необходимых и значимых обстоятельств, суд приходит к выводу, что оно принято в полном соответствии с приведенными выше нормами федерального законодательства.
Довод административных истцов о противоречии оспариваемых положений Правил землепользования и застройки нормам части 5 статьи 35 ГрК РФ, предусматривающим возможность осуществления в общественно-деловых зонах торговой деятельности, является несостоятельным, поскольку основан на неверном толковании положений ГрК РФ.
Как указано выше, в части 5 статьи 35 ГрК РФ предусмотрено, что общественно-деловые зоны предназначены для размещения объектов здравоохранения, культуры, торговли, общественного питания, социального и коммунально-бытового назначения, предпринимательской деятельности, объектов среднего профессионального и высшего образования, административных, научно-исследовательских учреждений, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, объектов делового, финансового назначения, иных объектов, связанных с обеспечением жизнедеятельности граждан.
Между тем следует учитывать, что приведенный в данной норме перечень видов деятельности является общим и подлежит конкретизации применительно к отдельным видам общественно-деловых зон. При этом из части 5 статьи 35 ГрК РФ не следует обязанность по отображению для каждой общественно-деловой зоны всех предусмотренных в этой норме видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, поскольку это лишило бы выделенных общественно-деловых зон присущих им особенностей.
Следовательно, орган местного самоуправления при определении состава территориальных зон общественно-делового назначения вправе для каждой из них предусмотреть те виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства из числа предусмотренных частью 5 статьи 35 ГрК РФ, которые соответствуют каждой такой территориальной зоне с учетом существующего и планируемого использования расположенных в ее границах земельных участков.
Основываясь на этом, Правилами землепользования и застройки на территории городского округа «Город Орел» предусмотрено четыре общественно-деловых зоны: зона исторической застройки (ОИ), зона делового, общественного и коммерческого назначения (О-1), зона размещения объектов социального назначения (О-2), зона обслуживания объектов, необходимых для осуществления производственной и предпринимательской деятельности, (ПД). Для каждой из этих территориальных зон предусмотрен свой перечень видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства с учетом положений части 5 статьи 35 ГрК РФ.
В частности, согласно таблице 18 Правил землепользования и застройки вид разрешенного использования «магазины» предусмотрен для территориальной зоны делового, общественного и коммерческого назначения (О-1). Для территориальной зоны О-2 по указанным выше причинам оснований для выделения такого вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правотворческий орган обоснованно не усмотрел.
Таким образом, вопреки позиции административных истцов, требования части 5 статьи 35 ГрК РФ при утверждении Правил землепользования и застройки соблюдены.
Указание в части 1 статьи 25 Правил землепользования и застройки (в текстовом описании содержания территориальной зоны О-2) на возможность осуществления в ее границах торговой деятельности также не может служить основанием для признания таблицы 20 Правил землепользования и застройки недействующей.
Так, из положений части 6 статьи 30, часть 2 статьи 37 ГрК РФ, пункта 3 статьи 85 ЗК РФ следует, что для собственников земельных участков, расположенных в границах соответствующей территориальной зоны, правовое значение имеет именно перечень видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Данный перечень видов разрешенного использования, содержащийся в таблице 20 Правил землепользования и застройки, составлен в соответствии с классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10 ноября 2020 года № П/0412, и по своему содержанию не допускает неоднозначного толкования.
Следовательно, какой-либо неопределенности, достаточной для признания оспариваемых положений Правил землепользования и застройки недействующими не установлено.
Не усматривает суд нарушений и в том, что оспариваемой редакцией Правил землепользования и застройки принадлежащие административным истцам земельные участки исключены из границ жилой зоны Ж-1 и включены в границы территориальной зоны О-2.
Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.
Поскольку для спорной территории Генеральным планом городского округа «Город Орел» (действующим в редакции решения Орловского городского Совета народных депутатов от 24 ноября 2023 года № 46/0693-ГС) предусмотрена функциональная общественно-деловая зона, у Орловского городского Совета народных депутатов при утверждении новой редакции Правил землепользования и застройки отсутствовали правовые основания для включения земельных участков административных истцов в границы территориальной зоны Ж-1.
Более того, с учетом вида разрешенного использования земельных участков административных истцов, а также запланированного использования данной территории для размещения школы бокса, из всех общественно-деловых зон, предусмотренных Правилами землепользования и застройки, данная территория по своим признакам наиболее соответствует именно территориальной зоне О-2.
Следовательно, территориальная зона О-2 установлена для данной территории с соблюдением возможности сочетания существующего и планируемого использования земельного участка, как это требует пункт 1 части 1 статьи 34 ГрК РФ.
Исходя из изложенного, оспариваемые положения Правил землепользования и застройки требованиям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, не противоречат, в связи с чем заявленные административные исковые требования подлежат оставлению без удовлетворения.
Руководствуясь статьями 175 – 180, 215 КАС РФ, суд
решил:
административное исковое заявление ФИО1, ФИО2, ФИО3 о признании недействующей таблицы 20 Правил землепользования и застройки городского округа «Город Орел», действующих в редакции, утвержденной решением Орловского городского Совета народных депутатов от 24 ноября 2023 года № 46/0694-ГС, оставить без удовлетворения.
Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Орловский областной суд в течение одного месяца со дня его составления в окончательной форме.
В окончательной форме решение составлено 14 февраля 2025 года.
Председательствующий А.В. Чуряев